穩妥推進“小田變大田”改革試點

習近平總書記指出，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。2019年9月，鹽城市亭湖區入選第三輪省農村改革試驗區，針對土地細碎化問題，試點開展“小田變大田”改革。試點工作開展以來，亭湖區深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，始終堅持把習近平總書記關于“三農”工作的重要論述作為根本遵循，大膽探索，積極作為，立足提高農民土地獲得，穩妥推進“小田變大田”改革試點，成效顯著，“承包權不動、經營權連片”經驗做法被2023年中央1號文件吸收，入選全國農村改革典型案例。

堅持試點原則，保持承包關系穩定

緊扣處理好農民和土地的關系這一主線，保持土地承包關系穩定并長久不變，以保障和實現農戶承包權益為出發點和落腳點，豐富農村土地“三權”分置的有效形式，積極創新解決承包地細碎化的路徑辦法，進一步鞏固和完善農村基本經營制度。

充分發揮集體功能。堅持農村土地集體所有權的根本地位，充分發揮農村集體經濟組織統籌協調、組織服務等功能作用。以村為單位成立改革工作組，健全集體經濟組織民主議事機制，確保農民集體有效行使集體土地所有權。摸清土地家底和權屬，登記造冊，制定農業產業發展規劃，形成田塊合并、溝渠平整、農田設施建設以及道路綠化等方案。

切實尊重農民意愿。堅持農民主體地位，把“小田變大田”改革選擇權交給農民，發揮其主動性和創造性，不搞強迫命令、不搞一刀切。堅持全過程民主，對要不要改、改到什么程度、田塊怎么并、如何測算面積、如何獲得“大田”等改革事項，多種形式充分討論，做到政策解讀到戶、征詢意愿到戶、信息核對到戶、簽字確認到戶。

嚴格管理土地用途。堅持把確保國家糧食安全作為推進“小田變大田”改革的首要任務，堅持良田糧用，明確“大田”區域是糧食生產功能區，耕地資源必須優先用于糧食生產。堅持以提升糧食單產水平為目標，持續提高農業綜合生產能力，增加糧食種植的比較收益，調動農民保護耕地和種糧積極性。注重從實際出發，充分利用“并田”時機，分類穩妥處置耕地“非糧化”等存量問題。

堅持改革初心，改善土地利用條件

秉持“小田變大田”改革是解決承包地細碎化問題的初心，推動土地資源優化配置，提高農田質量，為現代種業、農業機械、綠色技術等新質生產力的應用創造更好條件，真正把“藏糧于地、藏糧于技”戰略落到實處，更好釋放承包關系穩定并長久不變的制度紅利。

科學實施“零存”。堅持以提高土地利用效率為目標，著力解決土地細碎化給農戶經營帶來的不利影響。以村集體經濟組織為平臺，結合土地產能和實測面積登記承包地，農戶將分散“小田”存入，村集體經濟組織統一對田埂溝渠進行平整，實現集中高效利用。全區完成66196戶19.75萬塊土地合并，平均每個村的土地滲溢率達6%—10%，土地流轉率提高到78.6%，租金增長到900—1000元，畝均產量增加5%。

多種形式“整取”。堅持基于農戶意愿和土地利用現狀確定“整取”方式。以“一戶一塊田”為基本操作，每個農戶可以“整取”一塊連片的“大田”，也可以依據農戶間的契約認可，以“多戶一塊田”的方式“整取”。基于土地流轉的實際，保持流轉關系穩定，以新型農業經營主體為軸線，協調以“一個主體一片地”的方式“整取”，更好實現適度規模經營，有效簡化土地流轉的契約關系，降低交易成本，實現“一戶一賬”。

開發引導“相連”。堅持以運用“千萬工程”經驗為引領，提高改革整體效用。結合高標準農田建設、土地整治項目的實施，著力破除基礎設施使用壁壘。注重提高基礎設施改善的福利獲得，增加要素投入效率和農業社會化服務便捷性，基于已有基礎設施的布局，讓“大田”與路相連、渠相通。依據開發規劃引導“大田”“相連”，并統籌惠農建設資金，布局配套道路、橋梁、溝渠、閘站等生產設施，促進“大田”成良田。

堅持穩妥推進，豐富權能實現形式

“小田變大田”改革是大事、新事，也是難事，必須嚴防發生方向性、顛覆性的錯誤。亭湖區試點之所以能成功，關鍵在于改革辦法選擇反復斟酌、多方權衡，統籌把握好改革力度、發展速度和社會承受程度，豐富“三權”分置的有效實現形式。

采取“承包權不動、經營權連片”。堅持“蹄疾而步穩”推進改革，堅持從風險大小、成本高低、操作難易、能否回溯等方面權衡，審慎穩妥選擇“小田變大田”改革路徑。堅決貫徹落實中央關于保持土地承包關系穩定并長久不變的決策部署，穩定農戶土地承包權，推動土地經營權有序集中，推行“承包權不動、經營權連片”方式。積極引入第三方進行風險評估，適時升級改革，夯實改革成果。

設置“自種區、流轉區和預留區”。堅持因地制宜實施“經營權連片”布局，滿足不同主體解決承包地細碎化的多元需求。堅持保障小農戶權益，對于直接耕種承包地的農戶，支持在靠家、靠路、靠河位置優先選擇整塊田，形成“自種區”；將勞動力已轉移的農戶承包地集中，形成“流轉區”，由家庭農場承租發展適度規模經營；安排一定面積的田塊作為“預留區”，短租給大戶經營，為回村種植農戶預留空間。

推進“以圖查地、以圖管地”。強化信息技術支撐，充分利用農村承包地確權登記頒證成果，并依據“小田變大田”實施方案、地塊示意圖、農戶簽字確認記錄、流轉合同等原始資料，實施數字化上圖管理，實現承包權和經營權信息明晰可查，確保能依據確權數據回溯承包地塊空間位置、面積。推進“以圖管地”，實現土地用途監管、流轉履約提醒、涉地糾紛調解、糧食種植補貼等方面信息的實時化。

堅持系統思維，深化配套制度供給

“小田變大田”是在保持土地承包關系穩定并長久不變下完成的重大舉措，較好地破解了承包地細碎化問題。更好地保障和實現農戶承包權益，激勵改革集成效應持續釋放，還需強化配套制度供給，增強改革的系統性、整體性、協同性。

用好溢出土地。充分發揮“小田變大田”改革溢出土地的積極作用，堅持村級集體經濟組織統一經營管理，杜絕“諸權分離”，避免“灰色存在”，持續增加村集體土地租金收入，全區所有農業村居集體經營性收入均超40萬元。堅持村黨組織領導，按“村級自治、基層民主”原則，支持用溢出土地解決二輪承包的遺留問題。加強對溢出土地的集體收益跟蹤問效，注重在占補平衡、增減掛鉤中產生“復式收益”。

統籌設施用地。積極回應“小田變大田”后適度規模經營和社會化服務發展的訴求，提高配套設施用地供給保障能力。堅持配套設施用地集約化供給，按服務半徑以2萬畝左右布局，通過“進出平衡”，合理歸并配備一般農用地，解決零散地利用難或利用效率低問題。堅持發揮村集體統籌作用，探索“強村”帶“弱村”路徑，支持村集體領辦農業社會化服務綜合體，更好地利用設施用地提供社會化服務。

培育家庭農場。深刻認識“小田變大田”后農業發展與土地利用的特點和階段，注重家庭農場培育。統籌兼顧糧食安全、農民增收和家庭農場盈利，建立完善土地流轉價格合理形成機制，營造家庭農場健康發展環境。建立家庭農場主養老保險補貼制度，通過自愿繳納、財政補助的方式，提高糧食類家庭農場主養老保障水平。規范土地流轉行為，土地集中連片后統一流轉，由農戶書面委托村集體進行公開交易，單個家庭農場經營規模控制在1000畝以內。

（作者系中共鹽城市亭湖區委書記）

責任編輯：張寧