地方政府在營商環境治理創新中的轉型與調適

摘要：優化營商環境是地方政府創新和治理現代化的重要命題，是促進經濟高質量發展、提升區域競爭力的重要突破口，受到各級政府的重點關注。通過對浙江推動政務服務增值化改革的案例討論，揭示在傳統政務服務邊際效益遞減的背景下，營商環境治理場域的制度變遷。研究發現，當前營商環境治理的創新實踐，是在數字時代市場主體需求升級與地方政府推動經濟發展雙重動力共同作用下所進行的積極探索和改革的結果，反映了經濟和政治兩種邏輯在特定時空場域中的交織互動，催生了從政府供給導向向市場回應導向的轉型和調適。這為政府創新研究提供經驗事實，同時為類似組織現象的理論解釋提供一種可能的分析思路。

關鍵詞：營商環境優化；政務服務增值化改革；制度變遷；轉型與調適

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2024）02-0107-016

一、問題的提出

營商環境是有為政府促有效市場的重要載體①，優化營商環境是解放和發展數字時代生產力的必然要求。近年來，中國地方政府將營商環境建設作為重要治理議題加以推進，特別是主動對標世界銀行營商環境評價指標體系，廣泛運用各類治理工具，持續優化營商環境治理能力。習近平總書記強調“營商環境只有更好，沒有最好”，李強總理提出“要把打造市場化、法治化、國際化營商環境擺在重要位置”。作為中國經濟治理的關鍵場域，營商環境是一項包含資源稟賦、基礎設施等有形硬環境與文化觀念、制度規則等無形軟環境的復雜系統工程宋林霖、陳志超：《溫度、測度、制度：中國營商環境治理結構及其調試》，《中國行政管理》，2023年第5期。，其背后的邏輯在于企業的需求會隨其生命周期的不同階段、所在行業的發展程度以及所在區域經濟發展態勢的變化而產生新的差異，這就意味著政府在優化營商環境的過程中必須始終保持與時代同步，靈活適應各類需求變動。事實上，中國地方政府通過持續對標和縮短與前沿指標的差距，依托“放管服”改革，在縮短審批時間、減少辦事成本等方面進步顯著何穎、李思然：《“放管服”改革：政府職能轉變的創新》，《中國行政管理》，2022年第2期。，從而推動政府在突破傳統機構設置、跨區域辦事、優化要素供給等方面取得治理成效，中國也由此連續被世界銀行評為全球營商環境改善幅度最大的十個經濟體之一。然而，隨著社會時代變遷、數字化程度不斷加深、新興行業蓬勃發展等一系列因素的變化，聚焦時間、流程等政府供給側的營商環境優化路徑正遭遇邊際效益遞減困境，同時一大批新興市場主體的需求發生顛覆性改變，更多聚焦小單元、差異化的個性需求開始涌現，這對政府提供政務服務和優化營商環境的能力提出了新的要求和挑戰，營商環境實踐呼喚地方政府創新。（①郁建興、高翔、談婕：《打造“讓企業家有感”的最優營商環境》，《浙江日報》，2023年4月24日第7版。）

作為優化營商環境的主體，地方政府的創新機制引發學界的廣泛關注。圍繞地方政府創新何以實現，既有研究主要圍繞四種解釋路徑展開：一是非正式運作Tsai， Kellee Sing，“Adaptive Informal Institutions and Endogenous Institutional Change in China”，World politics，Vol.59，no.1（2006），p.116.；Schelling Thomas C.， The Strategy of Conflict： With a New Preface by the Author，Cambridge， Massachusetts： Harvard University Press， 1980；Helmke， G. and Levitsky， S.， “Informal Institutions and Comparative Politics： A Research Agenda”， Perspectives on Politics， vol. 2， no. 4 （2004）， pp. 725-740；王漢生、王一鴿：《目標管理責任制：農村基層政權的實踐邏輯》，《社會學研究》，2009年第2期。。基于自下而上的地方官員主動或自覺行為，認為地方政府對政策、法律法規的扭曲與變通為地方創新提供了必要的空間。二是權力下放參見陳建軍：《中國高速增長地域的經濟發展—關于江浙模式的研究》，上海人民出版社2000年版；俞可平：《論政府創新的若干基本問題》，《文史哲》，2005年第4期；韓博天：《紅天鵝：中國獨特的治理和制度創新》，石磊譯，中信出版社2018年版。。具體來說，這一過程指的是上級政府通過合理授權的方式將必要的決策權下放到地方政府，從而賦予其足夠的自由度和空間進行制度、政策等方面的探索與創新實踐，其主要形式是試點、試驗區等“政策試驗”，是一個自上而下的權力分配與地方能動性相結合的漸進式改革進程。三是組織學習與創新擴散參見狄金華：《改革在途：地方政府的地方治理創新及其擴散》，社會科學文獻出版社·群學出版分社2019年版。。基于政府間競爭和先進經驗的示范效應，一方面，地方官員會在晉升機制的激勵下主動吸收并改良其他地區的成功策略，以彰顯并提升自身的政績；另一方面，上級政府會將某些成效顯著的地方政府創新樹立為“典型”，引導其他地方政府進行模仿和學習。四是請示授權郁建興、黃飚：《當代中國地方政府創新的新進展——兼論縱向政府間關系的重構》，《政治學研究》，2017年第5期。。這一解釋路徑聚焦于黨的十八大以后地方政府創新實現過程中的一種新現象，即地方政府在改革創新之前先請示，待上級政府批復同意后，再推進改革。

從實踐層面來看，研究者們注意到了優化營商環境過程中地方政府的創新邏輯。一是地方政府角色從“招商引資”向“筑巢引鳳”轉變劉剛、梁晗：《外部性視角下營商環境的優化——基于企業需求導向的研究》，《中國行政管理》，2019年第11期。，其行為邏輯核心在于提供公平高效有序且有活力的市場環境。在此過程中，地方政府的創新舉措集中在提高政府效能張威：《我國營商環境存在的問題及優化建議》，《理論學刊》，2017年第5期。、提高行政審批效率廖福崇：《審批制度改革優化了城市營商環境嗎？———基于民營企業家“忙里又忙外”的實證分析》，《公共管理學報》，2020年第1期。等。二是營商環境建設中政府內部組織的運作。由于營商環境建設的綜合性和系統性較強，加之在營商環境國際化和擴大制度型開放背景下主動對接高標準國際規則的要求馬建堂、袁東明：《持續推進“放管服”改革不斷優化營商環境》，《管理世界》，2022年第12期。，進而對地方政府治理能力形成挑戰，在此過程中，地方政府的創新舉措主要集中在推動多任務協同張定安、高樂：《聚焦市場主體關切持續打造市場化法治化國際化營商環境》，《中國行政管理》，2021年第8期。、跨部門聯動等蔡長昆、沈琪瑤：《“議程超載”下地方政府如何完成任務？——以 A 區建筑垃圾治理過程為例》，《行政論壇》，2021年第5期。方面。此外，研究者們還注意到地方政府突出以制度邏輯固化創新成果。自2020年1月1日起施行《優化營商環境條例》以來，全國各地紛紛制定政策性文件，甚至出臺地方立法，以法治思維和法治手段對地方政府優化營商環境的職責和措施予以法律化袁康：《營商環境優化中的地方政府角色——以地方優化營商環境條例為視角》，《經貿法律評論》，2020年第3期。，使得法治化營商環境建設逐漸成為國家治理現代化的重要契機與核心支點常健：《國家治理現代化與法治化營商環境建設》，《上海交通大學學報》（哲學社會科學版），2021年第6期。。

總體來看，既有研究對政府創新的機制進行了較為豐富的討論，為實踐提供了一定的理論準備和經驗借鑒。當我們試圖在營商環境治理領域綜合這些研究，以期形成關于地方政府優化營商環境創新的系統性解釋時，發現已有研究仍然存在可值得進一步推進之處：一是理論分析工具還不夠完整。已有公共選擇理論、政策企業家理論等分析工具提供了單一動力要素的討論，但不足以支撐地方政府在營商環境治理中創新機制的全局性理解。二是理論解釋和實踐現象還存在脫節。非正式運作對于改革開放到黨的十八大之間的地方政府創新解釋力較強，但其與頂層設計和法律剛性之間在邏輯上存在相悖性。權力下放的解釋路徑留下了在頂層設計加強的情況下權力下放是否會繼續，以及權力下放所帶來的改革與法律剛性之間的張力問題。組織學習與創新擴散主要關注的是“二次創新”而非“一次創新”，不能很好地解釋地方創新是如何在看似不利的條件下從無到有地發展起來的。請示授權同樣無法完全解釋為何地方政府創新能夠與頂層設計和法律剛性相兼容。顯然，既有研究的四種解釋路徑并不能很好地適用于黨的十八大以來地方政府在營商環境治理場域的持續創新實踐，即便在一定程度上揭示了地方政府治理創新的目標、范圍和強度，但相較于政府職能和營商環境的內涵與實踐，既有研究缺乏對地方政府持續優化營商環境的動因、機制及其內在邏輯分析，特別是面對市場主體需求升級的新情況、新問題，如何轉變理念和調整組織運作方式的討論不足，應作為新的視角加以考量。有鑒于此，我們依托發展較為成熟的制度變遷和組織研究的理論脈絡搭建框架，基于浙江優化營商環境的最新案例開展分析，試圖揭示地方政府持續優化營商環境的解釋機制和運作機制。通過實踐剖析和理論提煉，本研究以期擴展既有營商環境治理創新的討論空間。

二、研究回顧和分析框架：制度變遷的“動力-路徑-績效”

地方政府創新的過程是制度變遷的過程郁建興、黃亮：《當代中國地方政府創新的動力：基于制度變遷理論的分析框架》，《學術月刊》，2017年第2期。，優化營商環境本質就是一系列制度變遷的組合許珂、周明：《雙向互動調適：地方政府優化營商環境的激勵機制研究》，《地方治理研究》，2023年第3期。。經由新制度主義框架探究的經典制度變遷理論體系主要涵蓋三大理論分支：歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學制度主義。歷史制度主義著重分析制度變遷在宏觀歷史脈絡中的動態演變，它強調諸如轉折點、制度環境、結構性制約條件以及觀念塑造等多元要素如何交織影響變遷過程。在這一視角下，制度變遷并非孤立事件，而是嵌入于歷史連續性和路徑依賴的復雜網絡中。理性選擇制度主義則聚焦于行動主體的理智決策和策略行為，認為制度變遷的動力源自個體和集體出于最大化自身利益的理性計算，它們通過設計和采納有利于自身目標達成的制度性規則，進而積極推動制度結構的變化和發展。而社會學制度主義則拓寬了制度研究的邊界，它將制度內涵延伸至文化傳統、社會習俗、慣習等非正式制度范疇，探討當外部環境發生變化時，這些無形制度形態如何調整自身的功能屬性以適應新的社會情境。這一流派強調制度的內化和社會認同對于變遷過程的重要性，以及非正式制度與正式制度之間的相互作用關系。這三個理論雖然視角各異，但都圍繞變遷動力、變遷路徑、變遷績效三個核心要素展開。下文圍繞這三個要素，對地方政府優化營商環境實踐中的具體表現進行闡析。

（一）動力：優化營商環境的取向

動力機制是制度變遷的重要驅動。諾斯提出，制度變遷源于對收益增進的理性考量。當預期收益大于成本時，理性經濟人就會推動舊制度的改變。有限理性的地方政府同樣適用于這一理論演繹，原因在于現代政府雖然是社會公共事務的管理者和公共產品的提供者，但無可置疑也存在著自身利益的追求金太軍、張勁松：《政府的自利性及其控制》，《江海學刊》，2002年第2期。。因此，在權衡多維度的成本效益要素時，地方政府會結合自身的優先考量和價值取向來決定是否采取創新舉措。可見，面對營商環境改革的實際需求，地方政府推動制度再造的動力基于經濟和政治收益的權衡比較，并影響地方政府的政策取向。

基于實踐觀察，營商環境治理的政策取向主要可歸納為政府供給型和市場需求型。政府供給型取向，即地方政府傾向于對標營商環境指標考核體系，在提高行政審批效率、降低企業經營成本等方面施加治理手段，由此助推營商環境國際排名持續上升。然而，政府供給導向的治理方式雖然能有效解決短期和局部問題，對政府原有的服務生成方式進行優化，但未充分考慮企業的長期成長需求和制度性改革，導致治理效果面臨提升的“天花板”和邊際效益遞減問題。

鑒于政府供給導向的局限性，研究者們認識到，營商環境優化并不等同于制度環境改善，而是針對企業所處多維度環境的系統性優化，進而為企業在各方面創造外部經濟價值。市場需求導向則更加注重制度設計的價值取向，旨在明確政府角色，促進政府與市場的良性互動，實現營商環境的整體優化。在此過程中，政府應基于市場多維度環境和需求，轉變管理型政府的角色被動性，充分發揮服務型政府的角色主動性，從關注制度環境的單一維度向制度環境、要素環境、商業生態環境、宜居環境多維度全面拓展，從政府單兵突進向政府、企業、社會三方發力轉變游昭妮：《基于“放管服”改革的營商環境優化研究》，《環渤海經濟瞭望》，2021年第9期。。

基于制度變遷理論，在兩者取向的選擇過程中，地方政府需要從經濟和政治兩個邏輯維度權衡考慮譚海波、趙雪嬌：《“回應式創新”：多重制度邏輯下的政府組織變遷——以廣東省J市行政服務中心的創建過程為例》，《公共管理學報》，2016年第4期。。在營商環境治理語境下，經濟邏輯是指通過為市場主體提供更好的生產經營環境從而促進地方經濟社會發展。政治邏輯是指作為中央政府代理人的地方政府要對所在轄區內企業、民眾的服務需求作出回應，對各種利益矛盾進行調節，對公共資源進行公正分配，同時也關系到作為關鍵決策者的地方政府領導推動改革、提升政績的強烈意愿能否在政治場域得以實現。

營商環境制度的建設和調整本質上是對既有制度的一種革新改良。然而，如果地方政府判斷這一過程在某種程度上可能削弱其既得利益，那么作為政策制定和執行的主導力量，它們可能會缺乏持續推動營商環境改善的積極性。從實踐觀察上看，過去的營商環境治理進路更傾向于聚焦易實施推進的政府供給導向邏輯，市場需求導向邏輯尚未深度融入優化營商環境的實踐，供需脫節成為制約營商環境建設的短板，其原因在于縱向壓力型體制的運作模式，在中國營商環境治理過程中，通常是以結果為導向考核政府任務完成情況。中國縱向政府間主要是一種隸屬關系朱光磊、趙志遠：《政府職責體系視角下的權責清單制度構建邏輯》，《南開學報》（哲學社會科學版），2020年第3期。，各級政府為了達成既定的工作任務，往往會采用目標設定、指標拆解和績效考核等一系列步驟逐層向下傳遞治理任務要求。近期，地方政府在優化營商環境方面取得的顯著成果，很大程度上歸功于其所設立的剛性營商環境評價指標體系以及綜合性的考核辦法。地方政府為了不被懲戒或獲取相應的績效獎勵，優先選擇對標評估指標體系，使自己的行為符合評估主體要求即可。故在壓力型體制運作下李堯磊：《從彈性化走向剛性化：壓力型體制運作變化的表現、影響與優化》，《寧夏社會科學》，2022年第1期。，政府偏向技術化特征主導的治理路徑。因此，對地方政府而言，需要在經濟邏輯和政治邏輯上都具有滿意的收益預期，才能充分激發制度創設動力。

（二）路徑：優化營商環境的調適

路徑是制度變遷在動力機制的作用下展現出的多樣化演變。由于不同動力機制之間存在差異，并與制度體系產生復雜且相關的作用，因此制度變遷的路徑往往呈現出多元化特征。赫克Hacker， Jacob S.， “Policy Drift： The Hidden Politics of US Welfare State Retrenchment”， in Streeck Wolfgang" and Thelen Kathleen（eds.）， Beyond Continuity： Institutional Change in Advanced Political Economies， New York： Oxford University Press， 2005.基于制度變遷內在的阻力及其與當前政治格局的偏離程度，將制度變遷劃分為五種基本形態：替代、層疊、漂移、枯竭和轉變。而馬霍尼等人詹姆斯·馬霍尼、凱瑟林·西倫、郭為桂、王超杰：《漸進式制度變遷理論》，《國外理論動態》，2017 年第2期。在這一基礎上進一步提煉，將制度變遷歸納為四種模式：替代、疊加、偏離以及轉換。另一方面，坎貝爾坎貝爾：《制度變遷與全球化》，姚偉譯，上海人民出版社 2010年版。的觀點強調了制度變遷過程的整體演化特征，認為它更多表現為一種演進而非劇變的過程，具體體現為制度的重組、轉化、擴散等不同階段和形式。這些變化往往與組織結構的變化緊密聯系。組織理論認為，組織結構的調整往往能直觀反映應組織戰略的調整，并影響組織的績效變化。當外界情境發生變化，產生新的動力機制時，就要改變原先的均衡狀態，提升治理水平，這需要對組織架構進行調適，打破科層部門間的結構壁壘。在營商環境治理場域內，這種調適呈現多種表現形式。

一是從多頭專項治理轉向多部門聯動治理。多頭治理即地方政府圍繞營商環境評價指標得分，由各有關部門分別開展專項式、單維度式的行動，以此提升分數。而構建持續穩定的營商環境，不僅要求各個部門內部實現治理效能的優化升級，更關鍵的是要圍繞企業多元化的綜合性需求，推動跨部門間的協作聯動、協同治理。

二是從以政府為主導的營商環境優化，轉向政府、市場和社會共同參與的協同治理。營商環境作為一項涉及多元主體和多要素的特殊公共產品，其構建與營造需要多主體深度合作和共同努力，本質上是復雜且多元的公共治理結果。隨著經濟社會結構的高度分化，市場主體如企業、商會以及行業協會等在服務提供和治理效能上的不斷提升，以及基于政府主導下的多元化主體協同治理，已經成為市場需求導向邏輯治理的主要呈現方式。

三是從企業需求的變化出發，給予動態調整的精準治理。以市場需求為導向的營商環境治理，關鍵在于能否實現供需之間的緊密契合，即政府在優化營商環境過程中所采取的措施是否能夠精確對應各類企業的實時需求變化，并能敏銳識別企業在經營活動中遇到的問題節點，包括痛點、難點及瓶頸問題。在此基礎上，政府需積極協助企業疏通堵點、攻克難關、消除困擾，從而為企業的日常運營和發展創造更為優質、適應性更強的外部條件。

（三）結果：優化營商環境的創新

結果是制度變遷的直接體現和成效。新制度主義指出，組織的初始調適往往源自于理性選擇、關鍵事件和關鍵行動者等He， Alex Jingwei， “Manoeuvring within a Fragmented Bureaucracy： Policy Entrepreneurship in China's Local Healthcare Reform”， The China Quarterly， vol. 236 （December 2018）， pp. 1088-1110.。有效的調適能夠為組織帶來更多的資源積累和更高的效能，進而提升整個組織的表現。然而值得注意的是，所有的適應性調整并不必然都能長久維持下去。針對某些短期或特定目標所做出的適應性改變，在目標達成之后，可能會由于諸如所需投入資源過多等因素而不再延續。反之，若組織認識到某一調適措施確實能夠帶來更為顯著的績效提升，那么他們將會選擇逐漸將創新內化為制度。從組織角度看，從臨時性的適應性調整過渡到常態化的治理體系優化，實質上揭示了從組織局部突破邁向整體組織再造的內在邏輯脈絡。由此，組織結構的改變是推動地方政府優化營商環境治理的關鍵變量。

正如韋伯所闡述的那樣，理論上設計的科層制組織實際上是一種理想的構造模型，在現實中無法找到完全契合其標準的具體實例。在實際運行過程中，看似理論上具有的制度優勢，卻有可能轉化為阻礙組織成功運作的不利因素。比如，在力求優化營商環境的過程中，過于精細的分工和高度的專業化往往加大了協調工作的復雜性，組織內部一旦被切割成眾多細分單元，就易陷入部門壁壘森嚴、流程割裂破碎的“碎片化”困局。此外，嚴格的規章制度雖然在一定程度上保證了規范性運作，但在應對瞬息萬變的營商環境和企業多元化需求時，過度的規則剛性可能導致組織反應遲鈍，特別是在處理涉及多方協同的重要事項或突發事件時，常規治理機制難以迅速、有效地應對。

促成制度成功變遷并實現組織優化的創新適應性調整，常常通過重新構建組織內部的橫向和縱向聯系，克服原有條塊分割和部門本位主義所引發的互相推諉問題，靈活運用各種手段，積極調動內部與外部的各種資源，以提升組織的整體行動力和協調效能。在制度變遷的過程中，基于成本收益分析的考量，那些成功的創新調整將逐步轉變為長效機制，并正式融入組織結構中，重塑和優化原有組織架構和運行模式，從而促進治理目標的高效達成。

基于以上研究回顧和理論推演，本研究嘗試構建一個“動力-路徑-績效”框架，以闡釋地方政府從政府供給導向轉向市場需求導向的實踐邏輯，以及由此帶來營商環境優化的運作機制創新。研究將運用案例研究法，選取浙江推動政務服務增值化改革的實踐作為研究對象，結合案例展現的實踐情況對研究框架進行檢驗和完善，以期形成更有解釋力的理論。值得一提的是，本研究的作者全程參與了浙江政務服務增值化改革的謀劃、試點和推廣部署工作，文中的案例資訊均來自參與式觀察和訪談。

三、案例呈現和分析：浙江如何推動政務服務增值化改革

（一）改革動力：改革發生的經濟邏輯和政治邏輯

民營經濟之所以是浙江經濟的特色和優勢，一個重要原因就是堅持市場化、法治化、國際化的改革方向，推動多種所有制經濟的共同發展，特別是民營經濟的快速發展，在經濟機制方面營造了先發性優勢。2023年4月，浙江召開全省營商環境優化提升“一號改革工程”大會，提出緊扣民營經濟發達這一特點，“全面推動營商環境再優化再提升，加快從便捷服務到增值服務的全面升級，堅持縮減環節不停步、政策創新不松勁、解題解難不懈怠，增強政府服務力”。在行政話語體系中，被冠以“一號工程”往往是地方政府主要領導親自謀劃并直接推動的工作任務，處于地方政府治理目標序列中的第一優先級。省委書記強調，要在精準服務、個性服務、衍生服務上下功夫，推動從便捷服務到增值服務的全面升級。省長強調，要持續優化企業全生命周期全鏈條服務，進一步堅定民營企業信心、激發民營經濟活力。同年7月，浙江印發《關于開展政務服務增值化改革試點的指導意見》，以期創新做法、沉淀經驗。此后，浙江各地市圍繞《試點指導意見》部署，按照試點任務創新開展政務服務增值化創新。9月，浙江省委全面深化改革委員會第七次會議，對全省推進政務服務增值化改革《實施意見》進行審議，并強調要充分發揮政務服務增值化改革牽引作用，以改革攻堅推動民營經濟高質量發展。10月，浙江省委、省政府在試點地區衢州召開全省現場會，對全面鋪開這項改革作了部署，會上《實施意見》正式印發，政務服務增值化改革的定義也得以通過正式文件在全省范圍內明確：政務服務增值化改革是指黨委政府為促進企業降低成本、增加收益、強化功能、加快發展，通過制度創新、數字賦能雙輪驅動，政府、社會、市場三側協同，進一步優化基本政務服務、融合增值服務，對政務服務體制機制、組織架構、方式流程、手段工具進行的變革性重塑。

營商環境治理是政府和市場間關系互動的典型領域，是公益和私利共存的制度載體，也是法規和政策交匯的復雜地帶。在營商環境改革領域可以看到市場和政治兩種制度邏輯的相互交織作用。

從經濟邏輯看，黨的十八屆三中全會以來，浙江按照中央統一部署，集中力量推進營商環境建設，相繼實施“四張清單一張網”改革、“最多跑一次”改革、政府數字化轉型、數字化改革，政務服務工作在減環節、減材料、減費用、減時限等方面取得了明顯成效，很多高頻事項已實現“零材料”“全程網辦”“智能秒辦”。然而隨著政務服務不斷便利化，單純追求審批速度對企業來說獲得感已不強，改革邊際效益在逐漸降低。據浙江省發展改革委從事營商環境工作的負責人介紹：

企業普遍反映，現在辦證速度已經很快了，是讓我一天拿到證還是半天拿到證，已經沒有明顯差別。

同時，面臨傳統產業轉型升級、新興產業培育壯大的關口，廣大市場經營主體對政務服務的各類需求也在轉變。除了辦理證照等基本政務服務需求外，各類市場主體對政務服務的需求逐漸超出傳統政務服務所提供的事項清單，更加需要人才、金融、科創等社會和市場服務。更為重要的是，企業也需要政府發揮行政手段，通過訂制化、套餐式的服務舉措，推動自身所處行業產業補鏈強鏈延鏈，以此促進產業基礎高級化、產業鏈現代化。由此，倒逼政府治理邏輯向“用戶導向”轉變。

從政治邏輯看，政務服務增值化改革與世界銀行新評價體系高度契合。2023年世界銀行發布新的營商環境評估體系（B-Ready），對全球180個經濟體的營商環境啟動實施新一輪評估。作為中央政府考察地方營商環境的重要對標參照系，地方政府對其變化的適應程度關系到工作績效。這次評估，既注重考察企業辦事便利程度和政府服務效率，又注重考察法律法規完備性和公共服務質量，特別是首次引入企業調查方式，由企業匿名填寫調查問卷，評估企業對營商環境政策舉措的感知度和滿意度，以企業視角來衡量改革成效。而浙江推行的政務服務增值化改革，與世界銀行評估體系的“監管框架、公共服務、辦事效率”三維評估架構高度契合，體現了國際化元素、銜接了國際化標準，能夠較好地回應新評估體系下的中央政府的考核導向，從而也契合地方政府提升政治績效的努力。

其次，在全國“拼經濟”、大抓營商環境的背景下，中央政府對營商環境改革一直走在全國前列的浙江寄予厚望。在中國政治體制下，體制內黨政領導和行政人員是政策企業家的主要成員，他們具有政策首次創新的推動者和政策持續創新的主導者的復合身份謝菲、岳經綸：《我國地方政府創新的動力何在：地方競爭、制度變遷與政策企業家的視角及啟示》，《公共治理研究》，2022年第3期。，依靠行政權力和政治權威加以推動和實施，著力將各種制度資源創造性整合，從而創造新的組織形式和日常程序，繼而獲得認知性、規范性和規制性的合法性陳雪蓮、楊雪冬：《地方政府創新的驅動模式——地方政府干部視角的考察》，《公共管理學報》，2009年第3期。。在謀劃推進政務服務增值化改革之前，浙江就充分吸納了國家層面加速推進政務服務數字賦能、多跨協同、制度創新的要求，并對近年來上海、廣東、江蘇等地陸續推出的一些具有增值服務特征的創新舉措作了學習調研。經過仔細研究后，浙江著眼集成現有碎片化探索階段的改革舉措，在全國率先推出了政務服務增值化改革，以期形成改革整體效應，保持在全國層面的示范引領地位。浙江省委、省政府主要領導在多次會議上談及此項改革，都使用了“繼續引領全國改革風氣之先”這一表述，這也確認了超越傳統政務服務改革得以發生的政治邏輯。

基于此，在經濟邏輯和政治邏輯的互動作用下，滿足市場主體需求的訴求成為了政府改革新的出發點和落腳點，政府作為服務提供方，企業作為服務需求方，在政務服務供給著力實現由“供方為主，需方為輔”向“需方為主，供方為輔”轉變，從過去政府“有什么、給什么”變為市場主體“要什么、給什么”，逐漸邁出傳統的“端菜式”政務服務供給模式，向以市場主體為中心的“點單式”政務服務供給模式過渡，從中形成的內生響應機制為優化營商環境注入了新動力。

（二）改革的組織實施：以事權部門為中心的權力調適

橫向政府間既有組織結構不能確保新流程的順利運作，必須通過制度安排，對執行事權部門進行賦權，構建該部門在執行體系中的專業性權威，才能夠從組織結構層面保障有效運作。成立領導小組等議事協調機構，在中國的政治運行中往往被認為是獲得重視的表現。在轉變治理邏輯、提升治理水平的調適目標驅動下，浙江首先迭代升級原有營商環境工作領導小組框架，將這項工作機制從歸口政府序列的省發展改革委牽頭，升格為由省委常委領銜、歸口黨委序列的省委改革辦牽頭的協同機制。省委改革辦是全省改革工作的統籌協調部門，其深度參與了浙江數字化改革時期營商環境優化舉措的謀劃實施，積累了大量數據資源和改革資源，為后續激活資源、進一步轉化為營商環境優化動力提供了比較扎實的基礎。因此，基于其職能的綜合性定位和高位賦權的制度安排，省委改革辦相較一般業務部門更能起到引領統籌作用，也更有能力將全省各類同質改革加以整合推進。對于這項改革，全省改革辦系統的負責人員有清晰認識。某縣區改革辦負責人談到：如果說過去是“做減法”提高便利度，那么現在是“做乘法”，提供其他各類衍生服務，發揮改革賦能的倍增作用。省委改革辦負責人談到：增值化改革就是要讓企業從改革中有超預期的獲得感，這要靠數字賦能、制度重塑，形成政企社共建共享共贏的大生態、新生態、優生態。歸根到底是理念、思路、方法、機制、工具、手段、團隊文化的創新變革。

具體操作主要分為四個階段：

第一階段是迭代頂層設計。在省級層面加強對政務服務增值化改革概念內涵、理念思路、目標任務、方法路徑等的研究，推動省級有關部門、試點地區就一些重大理論問題逐步統一思想、形成共識。按照目標體系、工作體系、政策體系、評價體系的結構，將改革分解為若干系統和模塊，迭代完善體系架構圖；對改革中的一些重要概念進行定義，形成政務服務增值化改革概念集。

第二階段是夯實基礎支撐。政務服務增值化改革以“一中心、一平臺、一個碼、一清單、一類事”“五個一”任務為基礎支撐。“一中心”即企業綜合服務中心，省“放管服”辦指導各試點地區依托政務服務中心，建設一站集成的企業綜合服務中心。“一平臺”即企業線上綜合服務平臺，省大數據局推動“浙里辦”法人頻道迭代升級為企業綜合服務平臺，明確全省統一的開發標準、業務支撐、技術規范。“一個碼”即電子營業執照“企業碼”，省市場監管局制定出臺“企業碼”應用實施方案，爭取到市場監管總局支持浙江開展電子營業執照集成應用試點，同意浙江在“浙里辦”體系下開發電子營業執照相關應用，將“企業碼”作為企業身份認證標識。“一清單”即涉企服務清單，省經信廳梳理迭代涉企服務事項清單省級指導目錄，包括了政策服務、金融服務、科技服務、產業鏈服務等13個一級分類、71個二級分類事項。“一類事”即“一類事”服務場景，省委改革辦會同省發展改革委制定營商環境“10+N”“一類事”改革試點方案，研究構建“一類事”定義內涵，編制涉企服務“一類事”省級指導目錄，指導試點地區謀劃梳理地方特色“一類事”場景。

第三階段是實施改革試點。2023年6月29日，浙江印發《關于開展政務服務增值化改革試點的指導意見》，選取7個地方分層次開展改革試點工作。其中，杭州市、衢州市作為設區市試點代表，寧波市江北區、紹興市柯橋區作為縣（市、區）試點代表，杭州錢塘新區、溫州灣新區、湖州南太湖新區作為省級新區試點代表。

第四階段是健全推進機制。省委改革辦每周牽頭召集省級牽頭單位和試點地區開展會商研究。建立重點工作清單推進機制，形成改革試點初步成果的目標倒排計劃，形成26項重點工作任務清單，以周報表、月晾曬方式加強動態管理。建立督幫一體工作機制，赴試點地區開展督導調研，構建問題常態化交辦解決工作閉環，持續在省級層面協調解決重大共性問題，幫助基層在推進改革中賦能增效。

（三）改革的深化推進：路徑與成效

1.由多頭分散向協同治理的調適

針對近年來出臺的一系列助企惠企的政策，有的企業不知道“哪一款”適合自己。一些大型民營企業甚至成立了政策研究室，招聘人員研究政府出臺的各類政策；而一些實力有限又非常需要政策優惠的中小微企業往往缺少辦法。圍繞破解營商環境優化過程中政策分散、零碎的突出難題，浙江構建了線上線下一體融合的服務載體。

在線下，組建企業綜合服務中心。組建模式上，主要依托政務服務中心，不新設立機構、不新增加人員編制，將分散在各部門的服務事項和相關工作人員整合到企業綜合服務中心，設置項目、政策、金融、人才、法治、科創、開放、數據8個服務板塊。作為服務企業的中臺樞紐，每個服務板塊設置一名首席服務專員，與企業代表“會客式”交流。運行方式上，借鑒政務服務“一窗受理、集成服務”模式，由企業綜合服務中心的前臺工作人員統一負責咨詢、受理，然后流轉至后臺各部門業務人員，經去重、合并，編制形成問題清單，進入交辦落實流程，企業需求通過中心“一個口子”受理、流轉、督辦、反饋。特別是除了常規運行的服務板塊外，還專門設置了兜底板塊，對于按既定規程無法辦理的“非標準化”事項，轉交兜底板塊再研判，研判認為“不完全合規但合理、不完全符合技術判斷但符合價值判斷”的事項，組織多部門協同解決，確保形成閉環。增值化改革對線下企業綜合服務中心的強調，在肯定了企業服務的復雜性與不確定性的同時，也是對過度強調線上平臺的一種糾偏。數字時代的到來引發了傳統政務服務方式的變更，辦事環節全程數字化、完全不見面、一次也不用跑等數字化服務方式充分展現了技術辦事的高效率，不可否認的是這種方式的確有效地提升了企業辦事的便捷性，但過分注重數字技術就容易產生忽略人的感受、加劇政府與公眾疏離感等問題。同時，服務渠道“一刀切”、網絡電子渠道“優先化”辦事方式選擇性地屏蔽了數字弱勢群體，“數字鴻溝”致使該類群體面臨被數字社會拋棄的風險。因此，需謹防“技術中心論”傾向，平衡好技術剛性與人的自主性。

政務服務的價值交付并非單單指“辦成一件事”，而是一個綜合性的感性指標，特別是包括面對面接觸與溝通提供的情緒價值，為企業提供更具信息量和信任感的綜合性服務。正如一位體驗企業綜合服務中心的負責人評價的：“面對面，什么事情都說清楚了”。

在線上，打造企業綜合服務平臺和“企業碼”。省級層面迭代“浙里辦”法人頻道建設企業線上綜合服務平臺，匯集500多項涉企服務，橫向整合部門涉企服務應用，縱向貫通省、市、縣、園區。此外，創新設立了電子營業執照“企業碼”，實現在17個政務領域和9個商務領域應用，推動22類電子許可證實現“碼上展示”。線上改革實現的目標被概括為“涉企服務能力一屏展示、惠企政策一鍵獲取、企業辦事一鍵直達、企業決策有效輔助”。按照線上線下一體融合的要求，各地線下中心和線上平臺均由政務服務機構管理運維，推動線上線下標準統一、業務銜接。據省政府相關負責人所述：就是讓線上平臺像會思考的大模型，為企業提供定制化的增值服務，而不僅僅是一個會查政策的搜索引擎。要做到把最終結果告訴企業，不是只告訴有哪些政策，而是和企業在一個話語體系里面對話，把企業特征篩選出來形成畫像，根據畫像把政策推送給企業，主動告訴這么多政策里最適合你的是哪個，然后直接無感推送，根據你（企業）的需求來優化供給。

以衢州為例，在該市通過“前臺綜合受理、后臺分類聯辦、限時辦結反饋”模式，可辦理156項基本政務服務事項和228項增值服務事項，并開發上線了“政企通”平臺，整合地方涉企服務應用59個，日辦件1200余件。

可見，在營商環境治理的具體場域內，“線上+線下”機制促進地方調整治理的決策和執行邏輯，提升了橫向部門間相互配合的可能性，促進行政資源從一種固定僵化、彌散于眾多科層組織的狀態轉變為流動靈活、能夠基于市場主體需要調控的動能，為重塑治理目標和引導地方政府行為提供動力。

2.由政府主體向多元主體的調適

以往地方政府為營造良好經濟生態，主要在引進企業入駐等方面出臺系列惠企政策，一定程度上拉動了經濟高速增長，市場主體數量也得到了激增。但隨著惠企政策對企業吸引力的不斷降低，政府制定惠企政策的空間也在不斷壓縮，惠企政策實效限度逐漸達到臨界點。對此，浙江提出除行政機制需發揮作用之外，針對政府常規服務難以滿足企業多元化需求、社會化市場化服務分散未整合的問題，跨界融合市場資源和社會資源。在這個過程中，雖然仍由政府主導，但更側重通過政策激勵、購買服務等方式，構建多元協同、開放合作的涉企服務生態。目前，試點地區在省級涉企服務事項清單指導目錄71個二級分類基礎上，完成三級分類梳理，共計1395項服務事項，其中社會側服務事項130項、市場側服務事項245項，并積極推動這些服務事項進駐線下企業綜合服務中心和納入線上企業綜合服務平臺。其中較有代表性的是，杭州市突破現有單一公益調解模式，探索市場化解紛新機制，引入律師、民非組織等專業力量，為涉企、涉外糾紛提供專業高效解紛服務，目前已累計成功調解案件超3.9萬件，幫助企業節省訴訟費、律師費等1.2億元。

此外值得注意的是，浙江在推進政務服務增值化改革中，特別提出了“一類事”的新概念，這是對“最多跑一次”改革階段推出的“一件事”改革的迭代升級。傳統的“一件事”服務主要局限在基本政務服務領域，服務提供者主要是政府單一主體。“一類事”則是指在全量梳理涉企服務事項基礎上，延伸拓展基本政務服務“一件事”，整合政府側、市場側、社會側資源，疊加關聯度高的中介、金融、人才、科技、法律等增值服務事項，打造形成的訂制化、套餐式、線上線下相融合的為企服務新場景。參考省級指導目錄，各個試點地區都探索推出了地方特色“一類事”場景，涉及基本服務事項500余項、增值服務事項400余項。部分地方特色的“一類事”場景專注于企業全生命周期的特定階段或特定行業，這實際上是對省級“一類事”進行的深化和細化。

比如，杭州市余杭區將知識產權作為推動政務服務增值化改革的切口，構建知識產權全鏈條全維度協同增值服務體系。作為城西科創大走廊的核心區，該區集聚了大量科創企業。與創新要素集聚相對的，是區域內企業對知識產權申請、保護、價值轉化等不同層面的迫切需求。余杭區市場監管局知識產權科相關負責人表示：這幾年，區里知識產權的生成量、交易量、糾紛量都非常大，而區內科創型的中小微企業普遍面臨知識產權創造、保護、運用難的問題。

因此，余杭區圍繞知識產權全生命周期，整套體系提供11類增值化服務，呈現出兩個鮮明特點。其一，政府橫向整合社會和市場資源，提供市場“不愿做”“做不了”的服務，彌合政府常規服務和市場高端服務間的服務“斷層”。按一般路徑，企業在知識產權領域的服務需求主要依托專業市場力量，比如依托知識產權咨詢機構為企業定制專利布局策略、依托專業知識產權律所事務所為企業解決知產侵權糾紛等。但在尋求相關服務的過程中，中小型、初創型科技企業普遍反映找到靠譜、優質、專業的服務機構較難，專業服務成本較高。為此，余杭區創新政府搭建公共服務平臺、鏈接市場中介機構和服務供應商的方式，集聚各相關政府部門、公共服務平臺和社會組織，以及部分市場服務機構資源，形成全門類的“服務事項包”。如此，企業可以輕松省力地享受到一站式、全維度的知識產權服務，也促進專業市場的有序競爭、降低服務獲取成本。其二，政府著力為知識產權全生命周期提供服務。為了助力企業在專利布局和市場賽道決策中避免無效探索，該地區自2020年起就開始構建一套專注于全球人工智能領域的專利信息數據庫。這一數據庫的建設集合了123位業界權威專家的智慧，并深度融合大數據技術，為區域內企業提供強有力的技術研發路徑規劃、專利組合構建以及市場競爭策略咨詢服務。

由此可見，地方政府在優化營商環境過程中，開始積極吸納市場、社會側等外部力量，推動多元共治。這種參與不是西方自由主義意義上的對抗式參與，也不是選票意義上或群眾運動式的無序參與，而是來自政府積極倡導和賦權的具有明顯主體性的主動參與模式。

3.由效率導向向回應企業深層次需求的調適

在改革推進過程中，“用戶思維”一詞被不斷提及，各級各部門被要求轉變傳統政府視角，站在企業角度思考發展現狀。

首先是聚焦全產業鏈。針對傳統涉企服務大多著眼于單個企業、缺乏產業全鏈條服務的問題，創新全產業鏈服務模式，增強科技、人才、資本等資源要素對產業鏈的賦能作用，提升區域產業鏈的綜合競爭力。基于此，試點地區圍繞當地特色產業鏈，編制產業鏈服務清單，推進全產業鏈集成服務。比如，紹興柯橋區建設“織造印染產業大腦”作為特色產業鏈服務平臺，推動設計、生產、管理、服務等產業要素的全面匹配，上線數字供應鏈等應用場景20個，接入織造印染上下游企業1800余家，歸集整合織造、印染、貿易、物流等信息2.8億多條。

其次是聚焦“寓管于服”。主要是針對企業監管事前預防提醒不夠、事中監管缺失和監管擾企并存、事后信用修復流程復雜等問題，積極探索服務與監管相融合的機制模式，將法律風險防范、合規建設、信用修復等服務事項納入省級涉企服務指導目錄。浙江提出了推動監管從“處罰為主”向“預防為主”轉變的理念，即讓企業提前知曉法律“底線”和運營“風險點”、自覺不觸“紅線”。在此要求下，試點地區逐步開始強化高頻涉法風險預防的行政指導和法律服務，探索對企業違規風險進行點對點預警提示，主動提醒企業進行信用修復，并將相關監管服務事項納入企業綜合服務中心辦理。比如，湖州南太湖新區圍繞構建新能源產業合規體系，編制政府激勵、行政監管、涉訴風險三張清單，并組織11個監管部門建立“聯合幫、綜合查、深度檢、集中講”等工作機制，推動合規評審、行政監管、律師體檢等業務一窗辦理。

第三是聚焦政策落地。改革推進過程中，浙江貫徹黨中央國務院《關于促進民營經濟發展壯大的意見》，出臺了《浙江省促進民營經濟高質量發展若干措施》，被稱作“浙江民營經濟32條”。在文件制定出臺的過程中，省委、省政府主要領導重點提出要“務實可感”，杜絕“沒錯也沒用的政策”。為了擊穿政策落地的“最后一米”，由省發展改革委、省委改革辦兩家綜合部門牽頭，把32條舉措進一步細化梳理為145項服務內容，并通過“工作方案+操作手冊+落地模板”的形式下發各縣市區，而且設立動態機制，凡是符合民營經濟高質量發展價值導向的政策舉措，都可納入政策體系，動態調整迭代完善。在此基礎上，逐條梳理拆解，匹配到企業綜合服務中心，轉化成服務清單和“一類事”服務場景，并進一步構建涉企問題解決的高效閉環機制，全量歸集各類涉企問題，并逐步完善分類分層分級的辦理落實機制，推動流程再造和制度重塑，著力破解企業普遍面臨的政策性、制度性等重大共性問題。

2024年1月26日，浙江省第十四屆人民代表大會第二次會議審議通過的《浙江省優化營商環境條例》中，專門列出條款對政務服務增值化改革作出安排，要求落實增值服務理念，實現涉企服務集成供給。厘清政府與市場的邊界，并建立增值服務具體制度；依托政務服務機構建設企業綜合服務中心，整合現有應用建設線上企業綜合服務專區，并規定專區應當具備政務咨詢、投訴舉報功能，與統一政務服務熱線對接；明確可以劃分企業社區，健全一體化服務機制；企業綜合服務專區匯集涉企政策，精準計算企業需求，推送相應信息，實現政策找人、免申即享等。這標志著這項改革正式在制度上嵌入省域治理體系。同樣值得關注的是，就在當月，國務院印發《關于進一步優化政務服務提升行政效能推動“高效辦成一件事”的指導意見》，正式寫入了“拓展增值服務內容，依托線上線下政務服務渠道，打造定制化、套餐式、模塊化的涉企服務‘一類事’場景”等表述，意味著這項改革做法上升到全國層面，得到了中央政府的復制推廣。

上文基于浙江的實際案例，從制度變遷的動力、路徑、績效角度探討了營商環境治理創新中地方政府轉型和調適的實踐邏輯。可以看到，在經濟邏輯和政治邏輯的交織作用下，激發了地方政府超越傳統政務服務的改革意愿，打破原有營商環境治理格局，通過由多頭分散向協同治理、由政府主體向多元主體、由效率導向向回應企業深層次需求的三個方面調適，促進政務服務的增值化改革，全面提升治理效能，以適應當前營商環境建設發展的多維需要。

四、結論與討論

中國地方政府創新，不僅要應對短期的具體挑戰，還事關系統性、整體性的國家治理現代化戰略。推進營商環境建設是從“管理主義”向“治理主義”的轉型，其核心是處理好有為政府與有效市場的關系，針對性地創新體制機制薛瀾、張洪匯：《賦權穩壓與激勵調適：地方營商環境建設何以有效開展》，《行政論壇》，2023年第3期。。這就需要政府充分發揮制度優勢，調整傳統結構關系、資源配置、運行機制和管理方式，從而更好地激發治理效能，建立更符合現代化治理理念的服務型政府。傳統的營商環境治理邏輯主要體現了政府供給導向，即地方政府偏向于選擇針對性強、見效快的治理手段，對企業需求的關注不足，難以超越工具主義觀念。市場需求導向則反映了當前地方政府營商環境治理創新中的重要變化，即地方政府逐漸轉變管理型政府的角色被動性，從關注制度環境的單一維度向制度環境、要素環境、商業生態環境、宜居環境多維度全面拓展。這一地方政府創新的實踐變化契合現代政府治理理念，應當給予更多理論關注。

本研究基于地方政府創新的視角，引入制度變遷理論，依托案例研究方法，對作為營商環境治理先行之地的浙江開展政務服務增值化改革的歷程進行分析。研究發現當前營商環境治理的進一步創新是數字時代市場主體需求升級和地方政府促進經濟發展背景下地方自主探索的結果，反映了經濟和政治兩種制度邏輯在特定時空環境下的交織互動關系，并催生了從政府供給導向向市場回應導向的轉型和調適。其外在形式表現為地方政府在政務服務中心的基礎上創新設立企業綜合服務中心，將較為分散的涉企服務和有關人員按模塊化集中，并將線上的平臺辦理和線下的面對面辦理場景打通，提供為解決企業問題的新型組織形式和載體。其內在組織運作結構表現為地方政府統一領導下帶領各有關部門統分結合、協調配合，以“整體性政府”理念推動流程再造，最終實現營商環境治理創新的制度變遷，形成適應企業深層次發展需求的治理形態，為尋求長期穩定的治理策略奠定了基礎，不僅制度性地嵌入省域治理體系，更得到中央政府在全國范圍的復制推廣。浙江政務服務增值化改革中蘊含的政府治理實踐創新的調適進路具有標志性意義，為我們在價值判斷上考慮制度和治理有效性提供了有益借鑒，或將在當代中國地方政府營商環境治理創新中發揮不可忽視的引領作用。

需要說明的是，我們無法宣稱研究所選案例具有外推意義上的代表性。作為在改革先發地區開展的營商環境治理實踐，政務服務增值化改革在不同區域是否發生、如何發生尚具有較大不確定性。我們只是基于單個特殊也是全國唯一案例得出的初步結論，進一步的研究可以通過跨地區的多案比較和分析，積累提煉更多經驗事實。在此基礎上，逐步形成更具包容性和解釋力的理論成果。我們當前所得結論系基于一個獨特且在全國范圍內無二的單一案例初步推導而成，為進一步豐富和完善理論認識，未來研究可透過跨地域、多案例的對比與解析，逐步積累和升華更多的實踐經驗素材。在這一系列扎實研究的基礎上，將有望構建起更具普適性和闡釋力的理論成果。

（責任編輯：張震）

收稿日期：2023-12-05

作者簡介：潘思蔚，浙江大學公共管理學院博士研究生；劉殷東，浙江大學公共管理學院博士研究生；黃冬婭，中山大學政治與公共事務管理學院教授、博士生導師。

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大專項“黨的十八大以來促進人的全面發展與共同富裕的經驗與成效研究”（編號：2023JZDZ036）。