多元協同治理如何助力公共服務合作生產？

摘要：公共服務合作生產對構建以人民為中心的“共建共治共享”社會治理格局具有重要意義。“村超”賽事反映了社會、政府和市場主體共同參與的多元協同合作生產模式，該模式起源于社會公眾的自組織行為，即公眾主動參與公共服務供給；多元協同治理通過社會醞釀機制、市場助推機制、議程吸納機制和行政賦能機制提升合作生產治理效能；多元協同治理下的合作生產是多層行動舞臺聯動的產物，具有明顯的階段性特征。針對不同層次行動舞臺和合作生產所處不同階段，上述四種機制的運用需要考慮其權變性和階段適配性。將合作生產理論與協同治理理論相結合拓展了合作生產的理論體系，此外，基于典型案例闡釋中國情境下的合作生產機制和制度化過程也具有創新性。

關鍵詞：合作生產；多元協同治理；IAD框架；社會治理共同體；村超

中圖分類號：D669文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2024）02-0057-016

一、問題提出

合作生產的概念于20世紀70年代末、80年代初由埃莉諾·奧斯特羅姆等學者提出。Ostrom E. et al.， “The Public Service Production Process： A Framework for Analyzing Police Services”， Policy Studies Journal， vol.7， no.2（December 1978）， pp.381-389.埃莉諾·奧斯特羅姆以美國大都市治理為場域對各市政項目的運作進行了分析，認為合作生產模式提高了政府和公眾間的協同性，由此提高了公共服務生產與供給的質量和效率。Ostrom E.， “Metropolitan Reform： Propositions Derived From Two Traditions”， Social science quarterly，" vol.53， no.3（December 1972）， pp. 474-493.在合作生產中，公眾作為服務的消費者直接參與到公共服務的生產過程中，并對公共服務的內容以及供給方式產生實質性影響。合作生產不僅有助于公眾理解政府機構的運作方式，也有利于政府及時獲取公眾的需求偏好，從而提高公共服務的供需匹配性朱春奎、易雯：《公共服務合作生產研究進展與展望》，《公共行政評論》，2017年第5期。。

合作生產指出了傳統公共行政視角下公共服務完全由政府主導的局限性，但不同于新公共管理對傳統公共行政的批判，前者并不滿足于僅僅視公眾為顧客，并認為在公共服務生產和供給中過度強調市場機制會損害公共價值，James O. and Jilke S.， “Marketization Reforms and Co-production： Does Ownership of Service Delivery Structures and Customer Language Matter？”， Public Administration， vol.98， no.4（December 2020）， pp.941-957.在此基礎上產生了以價值共創為核心的合作生產理念。王學軍：《公共價值視角下的公共服務合作生產：回顧與前瞻》，《南京社會科學》，2020年第2期；張緒娥、溫鋒華、唐正霞：《由合作生產到價值共創的社區更新何以可行？——以北京“勁松模式”為例》，《公共管理學報》，2023年第1期。合作生產雖然被認為能使公共服務生產提質增效，但在現實中仍存在主體不對等、缺乏共識和對話、合作惰性等問題，使得在實踐中公眾參與流于形式、合作生產難以持續以及價值沖突難以協調。既有研究在解決上述問題時存在以下不足。一是對合作生產過程中多元主體的互動機制關注不夠。現實中合作生產往往不是公共部門作為服務提供者和公眾作為服務使用者的簡單線性互動，而是涉及到政府、公眾、企業、社會組織等多元主體的網絡關系。二是忽視了自下而上的合作生產發展路徑，未能深入分析公眾的自組織行為如何發展為合作生產。現有文獻主要關注的是由公共部門發起并邀請服務使用者，服務使用者更多是被動式參與。但在現實中公眾經常會根據自身需求自發進行相關服務的生產與提供，此類自組織行為往往先于政府行動而發生。因此有效的合作生產需要政府對公眾的自組織行為進行治理與引導。三是需要進一步思考如何提高合作生產的制度化水平。合作生產在我國仍然是一種非常規的公共服務生產和供給方式，更多時候是對傳統政府主導模式的補充。因此多元主體間的信息交換和利益表達往往缺乏相應的制度保障，合作生產的合法性、合規性需要進一步提高。

多元協同治理為解決上述問題提供了思路，其主張在公共服務生產過程中讓社會組織、公眾以及企業等非政府主體充分參與，并強調通過多元主體的良性互動充分發揮其比較優勢，進而重塑參與主體間的結構關系。更重要的是協同治理有利于實現自組織與他組織的辯證統一，公共服務系統的各要素能從無序走向有序，進而發展出相對穩定的制度。Ostrom V.， Tiebout C.M. and Warren R.， “The Organization of Government in Metropolitan Areas： A Theoretical Inquiry”， American Political Sscience Review， vol.55， no.4（March 1961）， pp.831-842；熊光清、熊健坤：《多中心協同治理模式：一種具備操作性的治理方案》，《中國人民大學學報》，2018年第3期。但多元協同治理如何助力公共服務合作生產應視具體情境而定。在中國情境中，多元主體如何在合作生產過程中互動以及如何形成穩定可持續的制度安排是亟待研究的理論與實踐問題。

黨的二十大報告指出，中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，是物質文明和精神文明相協調的現代化。正如習近平總書記在2024年新年賀詞中所說：“‘村超’……詮釋了人們對美好幸福的追求，也展現了一個活力滿滿、熱氣騰騰的中國。”R縣“村超”賽事拉動了當地縣域經濟增長，豐富了公眾精神生活，是中國式現代化的具體體現。同時，體育事業作為一種重要的公共服務在我國正經歷向公眾自組織模式的轉變，R縣“村超”為解決這一問題提供了思路。該賽事起源于當地公眾的自發組織，最終由政府與公眾、企業協力打造成為當地的品牌性體育賽事，表現出明顯的多元協同特征，是典型的自下而上開展的合作生產案例。在此過程中多元主體的互動機制是什么？公眾的自組織行為如何發展為可持續性的集體行動？政府在此過程中發揮了何種作用？合作生產的活力與秩序何以兼顧？本文將圍繞這些問題展開研究。

二、文獻回顧與理論框架

（一）合作生產中的社會、政府與市場

合作生產不僅是消費用戶參與公共服務的生產與提供，更多時候是社會公眾、政府、企業等多元主體構成的復雜合作網絡。Meijer A.J.， “Networked Co-production of Public Services in Virtual Communities： From a Government-centric to a Community Approach to Public Service Support”， Public Administration Review， vol.71， no.4（August 2011）， pp. 598-607.就社會公眾而言，可支配資源、自身參與能力、價值取向是影響其參與合作生產意愿與態度的主要因素。具體而言，公眾及社會組織的“草根屬性”決定了其在經濟資源、政治資源乃至信息資源多方面均處于弱勢。王歡明：《“草根”驅動的公共服務合作生產及其機制——基于S市Y街道微基建PPP改造的案例分析》，《中國行政管理》，2022年第4期。對此公眾及社會組織一方面可利用文化觀念在價值層面化沖突為共識，從而實現在“弱位”生“巧勁”，譚爽、張曉彤：《“弱位”何以生“巧勁”？——中國草根NGO推進棘手問題治理的行動邏輯研究》，《公共管理學報》，2021年第4期。另一方面可充分利用社會資本提高多元主體間的信任程度，在降低自身參與成本的同時拓寬參與渠道。王歡明：《“草根”驅動的公共服務合作生產及其機制——基于S市Y街道微基建PPP改造的案例分析》，《中國行政管理》，2022年第4期。但相反的觀點認為社會資本會賦予公眾更大的政治話語權，公眾能通過社會資本使官員更好發揮服務代理人的作用，從而降低公眾直接參與合作生產的必要性。Zhang Y.， Liu X. and Vedlitz A.， “How Social Capital Shapes Citizen Willingness to Co-invest in Public Service： The Case of Flood Control”， Public Administration， vol.98， no.3（September 2020）， pp.696-712.

就政府因素而言，政府對公眾參與的回應直接影響到合作生產能否順利進行。政府對公眾參與的態度一方面與合作生產過程中公眾的參與率、代表性以及政社互動頻次密切相關，王麗麗、馬亮：《政民接觸對公務員合作生產態度的影響機制——公務員對公眾信任的中介模型》，《公共行政評論》，2023年第2期。另一方面也受政府本身的組織兼容性與行政文化的影響。Kleinhans R.， Falco E. and Babelon L.， “Conditions for Networked Co-production Through Digital Participatory Platforms in Urban Planning”， European Planning Studies， vol.30， no.4（August 2022）， pp.769-788.對地方政府而言，合作生產是一種可被設計的政策執行方式和治理工具。Sorrentino M.， Sicilia M. and Howlett M.， “Understanding Co-production as a New Public Governance Tool”， Policy and Society， vol.37， no.3（January 2018）， pp.277-293.此類研究普遍認為政府的權力轉化決定了合作生產的呈現模式，政府可通過賦權社區來引導合作生產。Steiner A.， Mcmillan C. and Hill O’Connor C.， “Investigating the Contribution of Community Empowerment Policies to Successful Co-production： Evidence from Scotland”， Public Management Review， vol.25， no.8（August 2023）， pp.1587-1609.不同層級政府與社會互動時遵循不同邏輯，中央政府的戰略規劃決定了社會發展的基本格局，型塑了合作生產的基本制度框架，地方政府則在中央政府的制度框架下因地制宜選擇和多元主體進行合作生產的策略。汪錦軍：《政社良性互動的生成機制：中央政府、地方政府與社會自治的互動演進邏輯》，《浙江大學學報》（人文社會科學版），2017年第6期。為形成嵌入與自治更加平衡的治理格局，在合作生產中政府需要不斷吸納社會自治力量并支持其發展。汪錦軍：《嵌入與自治：社會治理中的政社關系再平衡》，《中國行政管理》，2016年第2期。

就市場因素而言，公共資源交易、PPP項目運作是中國情境下市場主體參與公共服務合作生產的主要領域。公共資源交易不僅可通過需求規劃機制實現“參與”價值，也可依托合作生產機制實現“服務”價值，王叢虎、劉巧蘭：《公共資源交易實現基本公共價值的多重機制與實踐面向——基于“工具-目標”的分析視角》，《學海》，2022年第4期。除了以政府高位推動發揮管理機制的執行效果外，更要在政企優勢互補的基礎上充分激發合作機制的效能。王叢虎、侯寶柱：《模糊性市場準入政策：博弈、網絡結構與執行機制——基于公共資源交易領域政策執行的考察》，《北京行政學院學報》，2022年第4期。PPP項目的運作則表明市場力量對合作生產的參與深受地方政府治理能力的影響，其中合作導向是地方政府提升PPP落地率的重要路徑。王歡明、陳佳璐：《地方政府治理體系對PPP落地率的影響研究——基于中國省級政府的模糊集定性比較分析》，《公共管理與政策評論》，2021年第1期。但在實踐中政府監管的滯后性和短期取向會對市場主體參與合作生產造成消極影響。王盈盈、甘甜、王歡明：《多主體視閾下的PPP項目運作邏輯——基于基礎設施和公共服務項目的多案例研究》，《公共行政評論》，2021年第5期。

隨著合作生產過程中社會、政府、市場主體的互動程度不斷加深，合作生產的多元協同治理特征越發明顯，這是對僅強調公眾作為用戶參與提供公共服務的“用戶合作生產”的超越。多元協同治理下的合作生產更傾向于調動政府、企業、公眾各方的資源和力量，因此能兼具整體性、靈活性與互惠性的優勢，在強調公眾參與服務價值提升的同時，更聚焦于多元主體治理目標的實現，并有更廣泛的價值訴求。已有學者針對合作生產的多元協同發展趨勢提出了“資源互補”“能力互嵌”“制度互動”“價值互融”等機制，以求在多元主體間形成合力，進而提高合作生產治理效能。王學軍、陳友倩：《合作生產治理效能提升的機制構建》，《行政論壇》，2023年第5期。但目前尚缺乏基于典型案例的實證研究。具體議題情境中的合作生產何以成功，仍需要通過打開其過程黑箱進行解釋。合作生產的多元協同發展趨勢如圖1所示。

（二）中國情境下的多元協同治理

不同于傳統公共行政對科層的強調和新公共管理對市場競爭的強調，協同治理主張將多元社會力量納入國家治理體系中，使政府、社會、市場形成相互賦權增能的治理格局。韓慶齡：《協同共治與過程民主：農民自組織的治理實踐——基于湖北省秭歸縣G鄉的實證分析》，《求實》，2022年第3期。中國情境下強調扁平狀網絡治理結構的多元協同治理是以黨和政府的中心作用為前提。既有研究主要從協同治理的主體、機制和制度三方面展開研究。就協同治理的主體而言，存在多元性、差異性和協同性三個特征。治理主體的多元性是協同治理的基本特征，多元主體在資源、能力、信息各方面存在差異，有效的協同治理需要各主體充分發揮其比較優勢，并激發社會力量的自組織活力。熊光清、熊健坤：《多中心協同治理模式：一種具備操作性的治理方案》，《中國人民大學學報》，2018年第3期。就協同治理的機制而言，其治理效能的提高需要行政機制、居民自治機制、社會自我調節機制、市場機制等多種方式的綜合運用，進而形成共建共治共享的治理格局。郁建興、任澤濤：《當代中國社會建設中的協同治理——一個分析框架》，《學術月刊》，2012年第8期。尤其要充分利用傳統社會資源推動社會治理創新，這不僅能激發多元主體協同的內源性動力，也有利于治理重心的下沉。張樹旺、李偉、王郅強：《論中國情境下基層社會多元協同治理的實現路徑——基于廣東佛山市三水區白坭案例的研究》，《公共管理學報》，2016年第2期。就協同治理的制度而言，其需要來自政府的制度支持和保障，進而在不同制度間形成合力。概括來說，中國情境下的多元協同治理是黨政機構發揮主導作用，構建制度化的溝通渠道與參與平臺，并合理匹配各類治理主體與機制的過程，詮釋了共建共治共享和全過程人民民主的治國理念。

多元協同治理在治理效能上的優越性在我國水域治理、農村生態資源治理以及區域醫療服務體系建設等實踐場域得以體現。地方政府與社會和市場分享權力是構建多元協同治理格局的前提。多元協同治理有助于形成更適合地方情境的合作生產規劃，同時能以需求為導向整合服務邊界，并在此基礎上實現制度的有效嵌入，進而充分發揮多元主體的相對優勢。鄭英：《我國區域整合型醫療健康服務體系的治理邏輯與路徑分析——基于多中心治理視角》，《中國衛生政策研究》，2022年第1期。相較于政府的直接經營和管理，由多方利益主體參與的自主治理會更有效率。為實現各主體間的激勵兼容，自下而上的探索和自上而下的政策推進應兼而有之，朱靜敏、段暉：《縣域醫共體何以實現衛生績效？——政策企業家、再組織化聯盟與激勵兼容》，《公共管理學報》，2021年第3期。進而構建與不同主體屬性相匹配的治理機制。馬賢磊、金鉑皓、杜焱強：《規模異質性視角下農村生態資源價值實現的治理機制研究——基于多案例的比較》，《公共管理學報》，2022年第3期。

協同治理與合作生產有一定的理論契合性。第一，合作生產對自組織管理的強調要求政府對社會和市場等多元主體進行賦權，充分培育和發掘社會與市場的內源性自組織動力，重視合作生產的社會建構過程和其社會心理基礎。第二，中國情境下的“多元”不同于西方的“多中心”取向，更強調在多元主體間形成優勢互補，政府需要對其進行引導和規范。第三，參與合作生產的多元主體不是相互割裂的，而是有著密切聯系，在互動過程中應表現出整體性和系統性。這三點是對合作生產進行多元協同治理的基本出發點。

（三）體育公共服務的自組織路徑

我國競技體育和大眾體育存在明顯分化，后者相較前者處于發展失衡的境況，表現出體育公共服務總量匱乏和結構單一的問題，并對代際體育文化素養的形成產生了消極影響。單中心格局下的行政主導模式難以克服政府失靈的風險，利益導向的市場機制也會造成公共價值缺失。沈艷、龍秋生：《多中心治理理論下的群眾體育社團問題分析及治理路徑》，《首都體育學院學報》，2015年第6期。為使職業層面的競技體育和面向社會的大眾體育實現協調發展，我國體育事業的發展需要實現自組織轉型。一方面要利用自組織過程中社會資本的積累形成內源性動力，韓慶齡：《協同共治與過程民主：農民自組織的治理實踐——基于湖北省秭歸縣G鄉的實證分析》，《求實》，2022年第3期。另一方面需要依靠政府創造支持性的政策環境，形成自主組織、政府支持、環境促進相協調的秩序格局。張磊、雍明：《長三角體育賽事協同發展的理論邏輯、現實問題與策略選擇》，《體育文化導刊》，2022年第5期。在自組織模式中，由于正式制度的缺位，往往存在資源分配主觀化、弱勢群體邊緣化、組織過程難持續等問題，于文謙、戴紅磊：《我國農村非正式體育組織的實踐邏輯》，《北京體育大學學報》，2016年第11期。因此傳統行政主導下的他組織模式對自組織模式的設計具有重要參考與借鑒意義，政府應在體育公共服務供給中發揮元治理的作用，不僅要憑借其制度權威調解自組織過程中的沖突，也要通過資源支持和制度賦能增強自組織模式的可持續性和合法性。在體育公共服務供給領域，他組織模式的轉型和自組織模式的成長是一個辯證統一的過程，自組織模式的完善需要依托我國長期以來的他組織制度資源，通過漸進制度變遷實現體育公共服務的合作生產。

（四）合作生產的多元協同分析框架

制度分析與發展框架（Institutional Analysis and Development ， IAD）是研究多元協同治理的有力工具，該框架可用于分析多元協同治理下合作生產的制度安排何以形成以及多元主體的互動機制。行動舞臺是IAD框架的核心，由行動者和行動情境構成。自然屬性、通用規則與社群屬性等外部變量是影響行動舞臺的前置因素。同時，行動舞臺能解釋互動機制的形成以及多元主體互動的結果，該結果會基于一定評價標準對外部變量和行動舞臺產生反饋作用。本文借鑒IAD框架的基本架構和主要元素，并結合對合作生產文獻的梳理，構建了合作生產的多元協同治理分析框架，如圖2所示。該框架由合作生產背景、多元協同治理過程、合作生產結果以及合作生產評價標準四個主要部分組成。

合作生產背景作為多元主體互動的前置條件，包括議題屬性、目標需求、價值沖突、交易成本四個要點。議題屬性決定了政府在組織和推進合作生產時選擇何種政策工具，并且不同主體對具體議題的認知差異會影響其對合作生產的定義與理解，從而直接影響到其參與公共服務設計和實施的能力。Zhang Y.， Liu X. and Vedlitz A.， “Issue-specific Knowledge and Willingness to Co-produce： The Case of Public Security Services”， Public Management Review， vol.22， no.10（October 2020）， pp.1464-1488.對具體合作生產議題而言，各主體會有不同目標需求。多元主體偏好的復雜性和博弈的動態性要求建立合理的協調機制，否則不同主體間的利益拉鋸將導致合作生產治理效能的損失。價值沖突則指更具一般性的公共價值間的矛盾，如公平與效率、長期與短期、活力與秩序等。交易成本的生成一方面歸因于微觀主體的有限理性和機會主義，另一方面則歸因于制度的不完善，如正式制度的滯后以及正式制度與非正式制度的脫節。多元協同治理過程則聚焦于具體行動情境下的多元主體互動機制、各主體面臨的激勵結構差異以及由此產生的策略選擇。行動舞臺的層次不同，所涉及的合作主體范圍以及合作程度也不同。合作生產互動結果則可從信息維度、制度維度、價值維度展開。在評價標準上，本文以主體協同性和合作持續性作為核心評價標準，因為二者是多元協同治理格局下合作生產更好實現治理效能的必要條件，也是合作生產制度化的重要體現。多元主體協同與合作生產的持續進行會對合作生產背景和行動舞臺產生反饋，形成合作生產的良性循環。

三、研究設計

（一）研究方法

為解決本文研究問題，我們采取單案例分析法。“村超”賽事可作為合作生產典型案例的原因如下。其一是作為城市品牌的“村超”是一種需要政府和多元主體進行共同設計、共同決策的公共產品，其經營和管理也涉及社會、政府、市場等多元主體的互動。其二是“村超”賽事的舉辦除了是文體公共服務生產的集中體現外，還需要一系列配套公共服務和基礎設施，如交通、環保、應急，合作生產是這些公共服務的重要提供手段。

在單案例研究中，典型性（Typical）和影響性（Influential）是選擇案例的重要標準。Seawright J. and Gerring J.， “Case Selection Techniques in Case Study Research： A Menu of" Qualitative and Quantitative Options”，" Political Research Quarterly，" vol.61， no.2（June 2008）， pp.294-308.就典型性而言， R縣的社會經濟狀況能反映我國廣大中西部地區縣域經濟體的特征。當地“村超”賽事是體育公共服務合作生產的典型成功案例，對其經驗和學理的概括有利于合作生產在我國的進一步推廣，對其他縣域經濟體的發展與治理具有重要借鑒意義。就影響性而言， R縣“村超”賽事作為焦點事件引起了廣泛關注，有助于從合作生產和多元協同治理的角度為我國提供發展體育事業的新思路和推進鄉村振興的新方法。

（二）數據來源

筆者在前期大量搜集相關新聞報道等二手資料的基礎上，于2023年7月至11月多次至R縣及周邊縣市進行田野調查和深度回訪，資料獲取方式包括：（1）半結構化訪談，包括現場訪談和線上訪談，以現場訪談為主，訪談對象包括R縣和周邊縣市領導、文旅部門負責人、企業經營者、村干部和公眾個體。線上訪談主要通過微信、電話的方式進行，作為對現場訪談的重要補充；（2）會議記錄和座談，座談參與者為各縣市政府工作人員，圍繞“村超”賽事舉辦過程及本文的研究問題展開交流討論；（3）文件資料查閱，包括相關政策文件和各縣市縣志。經整理相關圖片、音頻和文字記錄，總共得到將近2萬字的調研資料。各項數據來源及主要訪談問題如表1所示。

（一）“村超”合作生產背景

R縣基本社會經濟情況如下。（1）在社會人口方面，R縣屬于少數民族聚居地，常住人口約30萬人，少數民族占總人口比重八成以上，共有16個民族，下轄19個鄉鎮。（2）在經濟發展方面，R縣經濟發展水平尚有較大提升空間，2021年被國家鄉村振興局列為國家鄉村振興重點幫扶縣。（3）在歷史文化方面，據當地縣志記載，R縣的足球文化可追溯至20世紀40年代，當地民族文化與體育文化相輔相成，體育賽事往往在民族節慶時舉辦。

就議題屬性而言，“村超”作為地方性的民間體育活動，具有賽事競技性、規模群體性、經濟外部性和資源稀缺性的特征。這四種屬性不僅影響了公眾參與合作生產的直接成本，也是政府維持合作生產秩序需要面對的問題。在目標需求上，社會公眾希望“村超”能更好滿足精神文化需求和提高物質生活水平。地方政府希望以城市品牌賽事作為治理創新的政績，并以此拉動當地經濟發展。市場主體希望在“村超”賽事舉辦和城市營銷過程中獲得更多利潤。在價值沖突上則主要體現為三種潛在的矛盾，分別是社會自組織活力與治理秩序及行政控制間的沖突、長期文化積淀和政府短期政績取向間的沖突、地方文化原真性與過度商業化間的沖突。在交易成本上，民族區域自治制度作為我國基本政治制度，奠定了R縣社會公眾參與公共事務的制度環境，促進了當地居民公共精神的形成，降低了政府和非政府主體的協商與談判成本。同時，民族節慶文化作為非正式制度是對正式制度的重要補充，發揮了動員社會和強化信任的作用，進而降低了合作主體間的信息與溝通成本。

（二）多元主體合作機制

1.社會醞釀機制

“村超”作為一項起源于R縣居民自組織行為的城市品牌賽事，社會醞釀機制是其內核所在。本文將社會醞釀機制定義為，在傳統社會資源的推動下，社會公眾通過自組織形成一系列非正式集體行動來提供公共服務的過程。“村超”賽事厚植于R縣地方性文化并內嵌于當地社會場域中，是當地居民社會慣習的集中表達。20世紀40年代廣西大學因抗戰原因遷入R縣，將現代足球運動傳入當地。之后幾十年中，足球運動成為當地民間的主流運動，當地曾多次舉辦承辦足球賽事，如“三好杯”“古州杯”“古榕杯”“光明杯”等。在此期間，R縣流傳著“要想找工作不愁，就要學會踢足球”，足球運動在R縣形成了深厚的群眾基礎和文化氛圍。足球文化在民族文化語境下會進一步激發當地居民參與體育公共服務生產的積極性，并且會對公眾行為產生實質性的規范與約束，構成了合作生產的社會心理基礎。1990年R縣成立了足球協會，該協會由當地足球愛好者自發組織形成，之后R縣的足球賽事舉辦大多由R縣足協進行組織協調。“……足協成立的當年，縣里就派出隊伍參加了州里的‘足協杯’球賽，并拿到了第一名，回來之后老百姓就自發來迎接，非常熱鬧……我們局里現在有一些老同志，當年也是縣里有名的足球愛好者。”（R縣文旅局工作人員，R20230710）“足協成員來自各個鄉鎮和村子……足協里一些在當地有影響力的人還會起到調停比賽沖突的作用，此外足協會為購置獎品和修繕場地積極籌措資金。”（R縣文旅局工作人員，R20230715）

由此可見，根植地方文化和賦權社會組織是社會醞釀機制的具體體現。但在2023年5月“村超”爆火之前，R縣的足球賽事影響力比較有限，其輻射范圍主要在R縣鄉鎮和當地州里，并沒有為當地帶來太多的經濟收益。從公共服務生產的效果來看，自組織生產的體育公共服務具有規模小、知名度小、規范性有限和經濟外部性低的特征。此階段多元主體間的互動與合作程度較低，公眾的自組織活力和需求信息優勢與政府的資源優勢及組織能力優勢尚未形成很好互補。

2.市場助推機制

雖然當地政府和公眾在體育賽事的商業化問題上達成一致，即嚴格控制商業廣告在賽事過程中的出現，以此保障體育賽事的純粹性，但并不意味著在合作生產過程中完全沒有市場因素，市場因素對“村超”賽事的發展有著積極的助推作用。多元協同治理下的市場助推機制是市場主體在經濟利益驅使、政府規范引導雙重作用下積極參與公共服務生產和城市品牌打造的過程。具體體現在兩點，其一是市場主體直接參與公共服務的生產與供給，并通過經濟激勵進一步激發公眾參與合作生產的積極性。在賽事舉辦場外，社會資本積極參與后勤保障、游客接納和周邊產品生產，集中體現了 “村超”賽事的經濟外部性。“我們縣的酒店數量并不多，全縣可供住宿的床位不到一萬個，游客的住宿問題和其他各方面后勤保障問題，我們是非常歡迎社會資本來參與的。”（R縣文旅局工作人員，R20230712）“村超讓我們的訂單暴漲，我們也都樂意去做一些免費的服務，比如去車站接客、在賽場為觀眾準備一些特色小吃，讓大家在這里玩得盡興，我們的生意也更好做。”（R縣某酒店經理，R20231119）

其二是地方政府在規范市場主體行為的同時，將市場化理念融入城市品牌的經營管理中。一方面，為維持公眾參與公共服務生產的秩序，R縣市場監管局發布了《“村超”賽事期間規范市場價格行為的提醒告誡書》，交通局也對出租車和網約車司機進行了集中培訓。“攤位都是免費的，政府明確規定在‘村超’期間不準漲價，就是為了防止有人宰客……對于一些自愿開車接送游客的司機，政府也對停車地點、路線、安全事項進行了提前培訓。”（R縣公眾，R20230717）

另一方面，當地成立了以“村超”命名的公司，以企業化管理專門經營“村超”賽事。該公司本質上是一家由縣財政控股的縣管國企，其并非賽事商業化的產物。成立“村超”企業的意義有三點：一是保護賽事產權；二是提高賽事經營管理的專業性和自主性；三是盤活了當地國有資產。該舉措不僅在合作生產中引入了市場化思路，也為后續賽事活動創新提供了組織載體。該項工作得到了貴州省市場監管局的支持。貴州省《“村BA”“村超”品牌培育及知識產權保護工作方案》文件指出，在品牌創建方面，要開展質量基礎設施“一站式”服務，為“村超”提供高質量品牌服務。在知識產權保護方面，加強源頭保護和網絡輿情監測處置，嚴厲打擊非正常專利申請、商標惡意注冊、商標侵權假冒、不正當競爭等違法行為。“公司由縣財政控股，實際上是一家縣管國企。成立公司的目的不是為了使‘村超’商業化，而是為了保護‘村超’商標的產權，并加強對賽事的經營和管理。”（R縣文旅局工作人員，R20230720）

3.議程吸納機制

從議程設置的角度看，R縣民間足球賽事最初作為自組織集體行動引起了社會的廣泛關注與討論，因此可視為一種公眾議程。隨著賽事熱度的持續上升，該公眾議程引起了政府注意。政府議程對公眾議程的主動吸納需要當地政府基于公眾議程進行自主性問題建構。對此R縣圍繞縣、鄉兩級人大構建了覆蓋到村、寨的議事協商平臺，并選擇縣人大代表作為村企協商聯絡員。

在政府對公眾議程進行吸納的過程中，當地足球協會作為民間自發的社會組織發揮了重要的界面功能。具體體現在其對公眾需求信息的集成、較高的組織化程度以及更高的專業性水平。在需求信息集成方面，當地足協的自組織性質使其在了解公眾體育公共服務偏好上具有信息優勢。在組織化程度方面，相比于原子式的公眾個體，當地足協能緩解公眾參與體育活動的碎片化問題。在專業化程度方面，足協成員相比于普通公眾能為足球賽事提供更多技術支持，提高體育公共服務設計的專業化程度，也能通過自身參與擴大當地足球賽事的影響力。“本地人和游客的意見都有專門的渠道反映給政府，但我們對賽事的意見一般會先和縣里的足協說，然后足協的代表會去和政府交涉。”（R縣公眾，R20230717）

合作生產的議程吸納除了要在政府和公眾之間進行及時的溝通和反饋外，還需要政府各部門圍繞合作生產議題形成合力。隨著游客數量激增，一些靠公眾自組織難以供給的公共服務，如安保和應急管理，需要政府憑借其組織能力以行政手段提供保障。隨著“村超”熱度的持續發酵，其成為了當地政府傾力打造的城市品牌賽事。體育公共服務生產不再局限于由文體廣電旅游局牽頭，而是在縣領導的重視下變成需要各部門通力合作的任務。“隨著‘村超’的持續火爆，縣領導對此事更加重視，‘村超’成了全縣各部門上上下下的頭等大事，文體旅游局、應急管理局、鄉村振興局等部門為此事通力配合。”（R縣文旅局工作人員， R20230710）“剛開始對于比賽場地秩序的維護比較隨意，觀眾和游客可以在場地上自由活動……后來人多了，政府開始更多介入，主要是負責加強安保和應急管理這一塊。”（R縣文旅局工作人員，R20230710）

4.行政賦能機制

隨著“村超”賽事影響力的擴大以及其對各項配套公共服務需求的增加，政府工作重心由被動維護向主動經營轉變，由此體現出行政賦能機制。合作生產中的行政賦能不是強調政府控制與壓力，而是強調政府憑借資源、技術、動員力、信息、執行力的優勢，提高多元主體參與合作生產的能力，使合作生產持續化、規范化、制度化。雖然R縣足球賽事的自組織屬性讓社會感受到了民族文化和體育精神的深度與熱度，但從政府的角度看，如此規模盛大的活動，單憑公眾自組織行為難以為繼。事實上，鑒于國內已有的城市旅游品牌爆火但最終草草收場的先例，貴州省對省內各縣市的文體活動舉辦提出了要求，正如R縣臨近的F市領導認為：“省里已經強調，這個夏天各縣市都在積極籌辦各類文體活動，但要避免出現一哄而上的亂象，要根據本地實際情況，選擇開展適合本地的活動……對于‘村超’比賽發展政府一定發揮了重要作用，這種涉及幾萬人的大型活動，完全由群眾自發組織很難，所以我們更關注的是在這個過程中政府做了什么。”（F市領導，R20230709）

一項城市品牌的成功需要焦點事件在短時間內使當地獲得爆發式流量，更需要通過后續活動安排來對其熱度進行“保溫”。對此，R縣政府通過行政賦能形成了穩定的合作生產機制，具體體現在資源支持、品牌宣傳和持續創新三個方面。在資源支持問題上，隨著“村超”賽事熱度上升和城市品牌賽事打造計劃的推進，地方財政為賽事各項活動提供了資金保障。“……向縣里申報的項目都獲得了批準，如‘村超’場地周圍馬路的綠化項目等等，在財政上也獲得了更多支持。”（R縣文旅局工作人員，R20230712）

在品牌宣傳問題上，R縣積極探索“新媒體+產業”模式，組建了新媒體專班，各鄉鎮（街道）組建新媒體服務中心，各村（社區）成立新媒體服務站，形成縣、鄉、村三級組織服務體系。當地政府憑借官方屬性和獲取信息能力助力了賽事的宣傳，通過運營社交媒體的官方賬號，充分利用了互聯網和數字經濟的紅利。此外，R縣打造了“鄉鄉有網絡達人直播服務中心、村村有新媒體直播團隊、寨寨有村寨代言人”的新媒體人才隊伍體系，大量返鄉青年參與“村超”直播，本地網絡直播團隊不勝枚舉。合作生產在品牌宣傳過程中得到突出體現，官方媒體合法性和大眾傳媒廣泛性的比較優勢得以互補。“縣里宣傳部會積極和一些媒體大V交流，也會跟參與其中的本地人說希望他們能多在社交媒體上進行分享……宣傳比賽事舉辦本身更有挑戰性。”（R縣文旅局工作人員，R20230712）

在持續創新方面，R縣政府將當地特色美食與體育賽事舉辦結合起來，在原有賽事的基礎上推出了面向全國的“美食邀請賽”，該活動創新能進一步發掘當地特有的民族文化元素，是當地政府積極尋求擴大賽事影響力的體現。此外，當地政府深刻認識到因地制宜的重要性，發掘培育富有本地特色的品牌，避免同質性競爭和雷同發展。“縣里之前也想過舉辦鄉村籃球賽，但因為T村‘村BA’珠玉在前，為避免同質化競爭就放棄了。我們也針對村BA的局限性進行了改進，比如把比賽搬到縣城里來辦，從而提高游客接納能力……”（R縣領導，R20230715）并在賽事設計中充分體現顧客導向。考慮到外地游客的旅游時間安排，R縣設計了“超級星期六足球之夜”，吸引了更多外省球迷到場觀賽。“之后我們將結合本地的特色美食，向全國各地發出美食邀請賽，各球隊會以地方特色美食命名，如‘牛癟隊’‘卷粉隊’之類……我們希望能在‘村超’中融入更多我們的民族文化特色，并和其他地方城市的特色進行對話。”（R縣文旅局工作人員，R20230715）

在四種合作機制的共同作用下，“村超”合作生產實現了社會、政府、市場多元主體間的信息互通，減少了因信息不對稱導致的公共服務價值減損；同時提高了制度供給與制度需求的銜接程度和正式制度與非正式制度間的耦合程度，整合了不同主體間的利益關系，進而實現價值共創。并且促進了當地合作生產的兼容性、多元性、協同性與持續性，使得當地公共服務供給和社會治理在合作生產過程中形成良性循環。“村超”合作生產的多元協同治理制度分析如圖3所示。

（三）多層行動舞臺聯動與階段性發展

多元協同治理下的合作生產是鄉鎮行動舞臺、縣域行動舞臺以及中央行動舞臺有機聯動的結果，并表現出明顯的階段性。具體而言，社會醞釀機制主要發生在鄉鎮行動舞臺，此時合作生產處于自組織形成階段。縣域行動舞臺中地方政府的介入對鄉鎮行動舞臺中的碎片化信息與利益進行了多維整合，并形成了相應的組織規范。縣域行動舞臺品牌賽事的成功向中央傳遞了本地的發展愿景。中央行動舞臺則在此基礎上通過出臺政策文件進行高位推動，對“村超”合作生產的經驗進行總結并將其推廣，行政賦能機制得以進一步強化。合作生產的多層行動舞臺和階段性發展如圖4所示。

2023年6月25日，國家體育總局、中央精神文明建設辦公室、國家發展改革委等11部委聯合印發《關于推進體育助力鄉村振興工作的指導意見》，協力推進體育助力鄉村振興工作，該文件提出“以體育助力鄉村建設，讓農村更繁榮。以體育豐富鄉村文化，讓鄉風更文明”，計劃到2035年，在全國培育100項以上最美鄉村體育賽事。對于“村超”這種融農、體、文、旅于一體的“現象級”體育賽事而言，這一文件的出臺讓該賽事的意義不再局限于民間文體活動，而是與國家層面的鄉村振興戰略結合起來，賦予了其更多政治意義，會極大地改善其后續舉辦的制度環境。

五、結論與討論

如何激發人民主體性并充分發揮多元主體的比較優勢是以合作生產促進社會善治和高質量發展需要關注的重要問題。鑒于既有研究對合作生產過程中多元主體互動機制的忽視，本文以R縣“村超”賽事為例，研究了中國情境下多元協同治理何以助力公共服務合作生產，并構建了合作生產的多元協同治理分析框架。具體研究結論有以下幾點。

第一，“村超”品牌賽事的打造反映了由社會公眾驅動的政府、社會和企業多元參與的合作生產模式。區別于傳統政府主導的自上而下的推動模式，多元協同治理下的合作生產始于公眾的自組織行為，表現出明顯的自下而上的特征。公眾在公共服務供給中主動發揮作用，超越了對合作生產的被動參與。

第二，多元協同治理通過社會醞釀機制、市場助推機制、議程吸納機制、行政賦能機制促進合作生產。社會醞釀機制體現為“村超”賽事是一項厚植于當地傳統社會資源的合作生產活動。市場助推機制一方面體現為市場主體直接參與城市品牌營銷過程，另一方面體現為政府對市場的監管和規范，并成立國企對品牌賽事進行市場化經營和管理。議程吸納機制體現為在政社間建立便捷的溝通與反饋渠道，使公眾議程與政府議程同頻共振，同時提高政府部門間的協同性。行政賦能機制體現為政府利用自身資源與合法性優勢進行資源支持、品牌宣傳以及持續創新。這四類機制實質上體現了合作生產中的主體間關系，使各主體在多元協同治理格局下實現了信息優勢的互補與互通、正式制度與非正式制度的耦合，并在政府引導下實現價值共創。

第三，多元協同治理下的合作生產涉及多層行動舞臺的有機聯動，并體現出階段性特征。其中鄉鎮行動舞臺是基礎，縣域行動舞臺為核心，中央行動舞臺則起到高位推動的作用。針對合作生產發展的不同階段，多元主體間的合作需要采用差異化的機制設計。在自組織階段以社會醞釀機制為主來充分激發社會公眾參與合作生產的積極性。在整合階段以議程吸納機制和市場助推機制為主，來實現政社之間的信息交換和共同決策，同時政府會對市場主體行為進行約束和規范。在成型推廣階段則以行政賦能為主，政府對各機制進行綜合運用，提高了合作生產的整體性和持續性。

本文的創新性和理論貢獻如下：第一，以基于典型案例的實證研究探討了中國情境下多元協同治理與合作生產的關系，將協同治理理論與合作生產理論相結合，拓展了合作生產理論體系，推動了合作生產模式由“用戶參與的合作生產”向“多元協同合作生產”的轉變。第二，呈現了合作生產過程中政府、公眾與市場等多元主體的互動機制。厘清互動機制是靈活應對外部環境變化以及制定相應矛盾應對策略的基礎，有助于從底層邏輯出發識別促進合作生產的權變因素，因而是連接合作生產與其治理效能的關鍵鏈條。第三，分析了為何自下而上的公眾自組織行為能發展成穩定的、可持續性的合作生產，為應對公共服務中的集體行動困境提供了新的制度設計思路。

多元協同治理下的合作生產并非將其與已有的合作生產文獻進行嚴格區分，而是突出多元主體在合作生產中的戰略性角色和能動作用。本文聚焦于多元主體的互動機制，更側重于合作生產的過程導向。而價值共創作為合作生產的深層目標，在多元協同治理格局下會有更復雜的實現路徑，如何衡量多元協同治理下的價值共創是未來深化理解合作生產的重要問題。所以后續研究可從“過程-結果”分析視角對多元協同治理下的合作生產績效進行考量，并進一步思考如何將合作生產理念與我國既有的治理話語體系相融合。

（責任編輯：王承禹）

收稿日期：2023-10-19

作者簡介：張友浪，中國人民大學公共管理學院副教授；冉宇豪（通信作者），中國人民大學公共管理學院博士研究生。

基金項目：北京市社會科學基金青年項目“吹哨報到、接訴即辦、未訴先辦基層治理機制創新研究”（編號：22GLC069）。