論如何通過農村集體資產清產核資推動農村集體產權制度改革

摘要： 做好農村集體清產核資管理工作， 是推進農村集體產權制度改革進一步向縱深發展的必要前提。農村集體資產是廣大農民群眾日常生產經營中不可或缺的重要生產資料， 但近年來， 農村集體資產出現了流失問題， 使得各級政府和相關部門愈發重視農村集體資產清產核資工作。文章從農村集體清產核資、 產權制度改革概述入手， 簡述了清產核資的重要意義、 存在的問題， 并提出做好清產核資實施產權制度改革的策略建議。

關鍵詞： 農村集體資產; 資產清產核資; 產權制度改革

DOI：10.12433/zgkjtz.20240806

一、 農村集體資產清產核資概述

農村集體資產是農業財產的一種象征形式， 是我國農業經濟社會發展建設和全體農民實現社會共同富裕最主要的物質形式。清產核資是農村集體資產量化的重要基礎， 不僅是確定資產范圍的重要依據， 也是推動農村集體產權制度改革取得成功的關鍵因素和重要保證。基于對農村集體三資整體情況的全面了解， 我們將重點關注鄉鎮集體經濟機構的營業性項目負債、 非經營性資產、 資源性資產及其債權欠款等方面， 并進行深入調查研究， 目的是全面清檢核查農村集體共有資產、 負債和各種重要資源的存量、 結構及其分布情況等， 依法、 依規、 科學合理地劃分農村集體資產所有權歸屬范圍， 健全管理制度、 防止資產流失， 為開展農村集體產權制度改革夯實基礎。

二、 農村集體產權制度改革發展現狀

農村集體產權制度改革是有效保護廣大農民群眾合法權益， 使農村集體資產發揮最大經濟效益的重大舉措。農村集體產權制度改革和清產核資工作是在《國務院推進鄉村集體產權制度改革的若干意見》和《地方政府相關部門農村集體產權制度改革實施指導意見》的基礎上開展的。農村集體產權范疇確定后， 再根據當地的實際狀況進行改革。在各項工作任務的制定過程中， 要以嚴格保護、 責任明確、 歸屬清楚、 流轉順暢為基本條件來滿足最先進的鄉村集體現代產權制度的要求。在實踐創新過程中， 應積極研究集體經營性資產、 農村非經營性資產、 集體資源性資產的實現途徑， 輔助健全農村社會治理體制， 增強農村經濟集體經濟的發展能力。

三、 開展農村集體資產清產核資的重要意義

清產核資是我國農村集體產權制度改革中的首要任務， 該項社會活動能否深度開展， 將直接影響我國農民對農村集體產權制度改革意義的認識。農村集體資產清產核資工作的好壞事關農村集體產權制度改革成效， 而且該項工作的順利完成是加速農村集體產權制度改革步伐的重要保證。隨著當前農業改革步伐的進一步推進， 農村集體權益結構出現了很大改變。積極、 全面地進行農村集體資產清產核資工作， 有利于政府賦予農戶更大的權力， 把集體資產的所有權確權到不同層級的集體經濟組織成員， 將集體所有財產的所有權劃分給不同層級的集體經濟組織成員， 并以股權或比例的多種形式將其轉化為可以參加集體收益分配的實體， 以此確保集體所有財產的合理使用， 從而建立完整、 健全的農村集體運行機制， 使農戶分享農村集體發展帶來的巨大收益。同時， 還可以形成有效的民主管理機制和民主監督機制， 切實摸清集體家底， 保護好、 利用好資源性資產， 盤活并用好經營性資產， 管護好非經營性資產， 助力農業集體健康發展， 給農業發展注入新活力。

四、 做好農村集體資產清產核資， 不斷推動農村集體產權制度改革

（一）摸清集體家底、 清查債權債務， 為明確農村集體產權奠定基礎

通過開展清產核資， 可全面清查農村的各項資金、 資產及資源， 可清查農村集體所有的債權債務。通過清查、 實地盤點、 賬務核實摸清集體資產和資源的存量、 分布、 結構狀況， 通過公開、 公示及整改等方式保證清產核資結果的準確性。通過開展集體債權債務的清查， 有利于重新核算農村債權債務， 并對所有拖欠實行集中分類管理： 對于有償還能力的村集體， 可制定相應的償還辦法; 對于沒有償還能力的村集體， 則需要根據欠費情況建立清償機制， 可與農戶一起研究， 提出減免、 延期還貸或采取借貸的方法歸還欠費。對于長期無法收回的賬款， 集體經濟組織也可與鄉級主管一起研究， 在審查批準后便可核銷賬款。涉及違規違紀的， 應移交紀檢監察機關處理; 構成犯罪的， 移交司法機關依法處理。

（二）進一步規范農村財務管理行為

開展清產核資， 是進一步強化社會集體固定資產財務管理能力建設的一項得力措施。當前， 有些地區政府仍然面臨著集體資產管理不嚴格、 監督不到位、 利潤分配不公開等明顯的社會問題， 導致集體資產流失。通過開展清產核資， 可使農村財務管理關系更為清晰， 從而提升農村集體資產管理水平和服務質量。另外， 可在清產核資的基礎上構建農村集體資產核算報表體系， 進行集體資產管理記錄， 從而提升農村財務工作人員的專業水平和標準化程度， 進而提高農村經濟社會管理水平。

（三）進一步改善干群關系， 有利于維護農村社會和諧穩定

農村的財務不公開、 資源發包和資產處置不透明， 是引發農民群眾上訪、 導致干群關系緊張的重要因素。通過開展清產核資， 可以及時公開資產和資源狀況， 明晰債權債務關系， 使各項財務收支更加透明。這樣一方面可以消除農民的疑慮， 化解干群矛盾; 另一方面， 可以增強群眾的集體責任心和歸屬感， 激發群眾參與集體資產監督管理的積極性， 尤其是在資源發包、 工程建設招投標等集體重大項目中發揮廣大群眾的民主監督作用， 可將事后監管變成了事前、 事中、 事后的全員監管， 從而進一步規范村黨員干部的言行， 完善城鄉干群的人際關系， 切實做到給廣大群眾利益一份“光明”， 還村黨員干部一份“清白”， 從根源和機制上高效控制城鄉基層單位的腐敗情況， 進一步促進農村基層黨風廉政建設。

五、 在村集體產權制度改革清產核資工作中存在的問題

在我國產權制度改革過程中， 集體資產清產核資工作極為重要。通過開展合法、 合理、 合規的清查， 可讓農民了解其重要性， 從而使這項工作順利開展。但是受各種客觀原因所限， 改革過程中仍然存在一些問題。

（一）清產核資工作的整體思路不夠清晰

一方面， 基層工作者認為此項工作是走過場， 并未從思想上引起高度重視。同時， 相關宣傳工作不夠深入， 許多農民并不了解農村集體資產清產核資的制度、 程序和方法， 缺乏積極性， 也沒有參與其中; 另一方面， 農村集體資產清產核資是一項涉及面廣、 政策性強的工作， 但在實際工作中， 鄉鎮領導認為農村集體資產不多， 工作量不會很大， 因此， 沒有組織相關人員投入清產核資工作， 導致資源性資產清查數據與不動產登記、 自然資源確權登記數據之間存在較大差距， 無法形成有效的銜接。

（二）農村集體清產核資工作人員缺乏

目前， 鄉鎮普遍缺乏熟知基層農經工作的人員， 編制不足且多年沒有招錄新人， 造成財經隊伍人員老齡化現象嚴重。農經工作缺少經費， 市、 縣級農經部門組織鄉鎮農經工作人員參加培訓的機會少之又少， 造成工作人員對政策理解不透， 工作方式方法不統一。

（三）農村清產核資工作宣傳不到位

清產核資工作任務重、 時間緊， 加上平時缺乏對清產核資工作的宣傳， 因此， 個別干部對此項工作存有畏難情緒， 部門之間相互推諉情況時有發生。也有一些干部對清產核資工作認識不足， 把此項工作當成普通的報表及日常工作進行， 敷衍了事。一些村干部認為， 村級資產很少， 也無經營性資產， 花費大量的人力、 財力改革無實質意義。一些村民也對這項政策了解不深， 以為集體資產都由村干部掌控， 村民既做不了主， 也受不了益， 說了話還得罪人， 不愿意參與。

（四）農村清產核資工作監管機制不完善

一方面， 清產核資工作中， 管理體制存在一定缺陷。鄉鎮機構改革后， 以農村經營管理服務站為依托， 成立了鄉鎮農村集體“三資”委托代理服務中心， 負責對農村集體的資金、 資產、 資源進行管理， 但由于代理服務中心人員少， 且具有一定流動性、 業務素質不高， 影響了農村集體“三資”監管工作的連續性和正常性。另一方面， 從農村集體資產清產核資監督管理工作的開展情況來看， 大部分城鎮村都出現了“三資”管理工作紊亂、 集體所有固定資產底數不清、 集體所有資產處置不合理等現狀， 有規章制度難執行， 主要體現為： 一是集體所有建設項目的招投標制度流于形式， 落后或根本不能實施招標， 或不能有效依據集合建設項目的招投標辦法正常運行; 二是集團資產收購、 處理和重大舉債未按程序進行， 隨意性大; 三是農村非生產性開支過高、 過亂、 隨意性大， 庫存現金超限額， 大額資金支付未經村民代表大會集體決定， 阻礙了農村集體資產清產核資工作的開展。

六、 做好農村集體資產清產核資， 實施農村集體產權制度改革的策略

（一）理順新型農村集體清產核資總體管理工作思路

為解決新型農村集體清產核資問題， 進一步推動新型鄉鎮集體產權制度改革管理工作， 必須統一掌握新型農村集體經濟組織的固定資產實值， 細分資產構成、 分配方式和效益， 穩妥推進所有權明確、 公示透明、 監管高效的新型農村集合產權制度建設。在全面開展農村集體經濟組織產權制度改革之前， 地方政府有關機構和工作人員應理順改革思路， 立足現實， 進一步細分農村集體經濟組織清產核資管理工作的要點， 并逐一履行主體職責， 以規范農村清產核資管理工作。具體而言， 地方政府相關部門要發揮主導作用， 根據農村集體經濟組織發展戰略和國家產權市場體系改革的相關規定， 進一步細化農村集體資產清產核資的管理工作目標， 并形成具有可操作性的管理工作計劃。在此基礎上， 舉辦相關專題會議， 對相關工作做出具體部署， 并做好服務培訓管理工作， 以幫助農村集體資產清產核資工作者進一步熟悉核資方法， 提高相關管理工作的開展水平。在農村集體資產清產核資過程中， 還必須在國家有關會計準則的指引下， 對各村集體擁有的債權債務、 資本等予以全部清查、 核對， 并按照相關規定加以披露， 保障全體農戶的知情權。此舉可為以后的國家資產清產核資工作和農村集體經濟組織產權制度改革打下堅實的基礎， 并提高相關工作實施的實效性。

（二）建立完善的清產核資工作人員體系

當前， 要想有效解決農村地區集體產權制度改革發展中的各種問題， 必須著眼于農村現階段集體組織結構的集中優化， 形成更具規模化的農村集體組織。有關地方管理部門也要著眼于建立健全農村改革領導小組， 成立集體清產核資工作組織， 選拔業務素質和社會責任意識強的工作人員， 人員構成中應包括村干部、 代理會計、 負責人、 文書、 村級報賬人員等。重點是做好集體清產核資的各項活動， 并制定健全的社會責任體系， 形成具體的管理工作規劃， 對各項工作的開展進行集中統籌， 并委托會計師事務所、 資產測量隊等工作人員協助， 以提高各項財務數據的公允性， 保證各項程序規范合法， 這樣才能保證清產核資活動高效進行。

（三）做好清產核資工作的全面宣傳

在清產核資工作深入開展的過程中， 要注意從多方面積極調動廣大人民群眾， 特別是基層一線黨員干部的積極性， 促使更多政府職能部門的工作人員對清產核資工作的深入開展進行有效引導， 并有針對性地進行各項宣傳活動， 使更多村民意識到深入開展清產核資工作的重要性。例如， 村級組織可以在村內舉辦宣傳管理工作部署會議、 動員會議， 定期組織服務技術培訓等活動， 各鄉鎮辦公室應規范化地印發改革宣傳工作手冊、 宣傳單等， 并通過網絡平臺、 公告宣傳欄、 廣播電視等手段確保各項宣教活動落到實處， 從而引導更多基層民眾積極監督清產核資管理工作的開展。

（四）嚴格落實清產核資監管機制

農村集體資產清產核資過程中， 要建立健全監管制度， 并設立專門的領導小組， 監管并引導清查工作， 以提高農村清產核資工作效率。具體措施主要包括： 一是確定監管檢查期限。集體資產清產核資工作要確保在每年年末， 由各村鄉縣逐級匯報一次清產核資情況， 并實現對農村集體資產的動態監測管理; 每兩個月進行一次督查工作， 由專門的管理工作組帶領組織督查清產核資過程中發現的重大問題， 并提出具體的整改要求。二是制定清產核資的考核辦法。對連續多次清產核資工作開展情況良好的鄉（鎮）、 村， 進行通報表彰， 并予以相應獎勵; 對于監管檢查中出現的違規違紀、 不作為等問題， 要追究其所在鄉（鎮）政府相關部門工作人員的領導責任， 嚴厲打擊侵占集體資產、 違法處分集體資產等犯罪行為; 對于資產管理混亂的村， 應責成其在限期內整頓管理工作； 對于妨礙、 干預、 不協助清產核資管理工作的人員， 要依據相應的法律法規做出處置。

七、 結語

農村集體清產核資管理工作具有工作任務重、 時限緊、 涉及面廣等特點， 要求在組織和履行農村集體清產核資管理工作時， 要兼顧效益與質量。健全農村土地清產核資、 集體所有資產管理工作等各項規章制度， 為管理工作的實施提供參考和依據， 從而實現農村土地清產核資與管理工作的標準化。與此同時， 也需要立足于農村集體經濟機構的客觀事實， 建立專門的組織， 以確保清產核資結果的可信性。唯有保證農村集體資產清產核資工作的高效實施， 才能真正推動農村集體產權制度改革， 從而為提升農村生產經營管理水平、 提高農村集體財產收入和建設社會主義新農村提供有力保障。

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