滾動預算視角下的高校項目庫建設研究

呂向鈞

滾動預算是指為擺脫會計年度預算期限的限制，通過對部門收支進行預測的方式來制定部門中期滾動規劃的預算編制方法。項目庫是對項目支出進行程序化、規范化管理的一種管理方式。項目庫的建設是滾動預算編制的重要組成部分，通過建立中長期滾動項目庫，可將項目的建設與學校中長期規劃有機結合，保證學校預算安排和發展規劃的統一性，促進學?？沙掷m發展。

高校項目庫建設存在的問題

一、項目庫預算編制科學性不足，偏離學校戰略規劃

目前，多數高校的預算編制是以零基預算為基礎，預算編制只能滿足當年預算收支平衡，而項目支出的編制通常只考慮當年必需的、急需的建設任務，沒有與學校中長期戰略規劃有機結合。

二、財務處作為項目庫牽頭部門，推動力度不足

財務部門是學校的預算編制部門，項目庫的牽頭編制工作也理所當然落在財務部門，但是由財務部門牽頭組織項目庫建設卻也存在諸多弊端。

財務部門以收支平衡為前提的固定思維模式，會壓減項目預算，導致項目預算不足，實施效果不佳。項目提報部門為了防止預算被壓減，虛報預算金額，財務部門則為了平衡預算，不斷地壓減項目預算，財務部門與項目提報部門在一次次的博弈中，最終結果是項目方案屈從預算而無法達到預期的效果，且財務預算分散平衡在各個項目預算上，長此以往，造成各年度申報項目與學校長期愿景相背離。

三、項目庫績效評價體系不完善

一方面，績效目標的編制質量參差不齊。項目申報人員在填報績效指標時，多求助于財務人員，但財務人員缺乏對業務的掌握，因此推薦的指標多偏向于成本控制、項目進展時間等財務較重視的指標，無法全面衡量項目的執行效果，項目負責人在填報效益指標時，往往選取容易實現甚至已經實現的目標進行填報，無法衡量項目建設帶來的真實效益。

另一方面，績效評價體系設置不完善。目前，教育行業沒有出臺一套標準的績效評價體系，高?？冃гu價體系參照政府績效評價體系進行設置，無法滿足高校的績效評價需求。教育行業的部分績效目標往往要通過多年的積累才能實現，但按照政府的要求，績效評價工作一般在資金撥付次年立即開展，造成評價結果的失真。

四、項目庫管理不規范

現階段的項目庫管理主要借助電子表格，需要工作人員收集、匯總并不斷更新各部門提報的內容，部門之間需要反復進行核實，且數據的更新存在滯后性，特別是在管理延續型項目時，由于項目建設期限長，以后年度的方案需要隨時更新修改，項目庫管理部門需要不斷收集項目的最新材料，容易忙中出錯。大多數高?，F階段仍然停留在這種人工管理方式上，影響項目庫編制的準確性，降低了工作效率。此外，機械的人工管理方式可操作性大，無法保證項目庫信息的公開透明，造成監督評價機制形同虛設。

高校滾動項目庫的建設對策

一、建立發展規劃，加強制度建設

學校需制定中長期發展規劃并編制年度重點工作，每年將重點工作任務按照部門進行分解，確保各部門從思想及行動上與學校發展方向保持一致，共同完成當年及中長期目標任務。需要注意的是，大部分學校年度重點工作的確定時間往往在年底或者第二年年初，而預算的編制時間一般在年度中旬，預算編制時間與重點工作的確定時間存在時間差，這就需要項目庫管理部門積極與院領導協調，盡量將重點工作的確定時間提前到年度中旬，從而與預算提報時間相輔相成。

學校需加強頂層設計，從制度上保證預算編制的合理有效，可制定或更新學校的預算管理辦法及項目庫管理辦法，將滾動管理理念融入其中，明確預算及項目庫的提報流程及各個部門的職責分工，重點強調事前論證、事后評價及評價結果的應用等方面。

二、理清工作責任，提高項目質量

設立預算管理工作小組，由學校一把手擔任工作小組組長，會同其他院領導及相關職能部門共同對學校預算項目進行論證，學校主要領導的參與及重視，最大限度地保證了項目申報方向與學校發展規劃的一致性，提高了項目安排的合理性。

業務歸口部門根據學校中長期規劃及年度工作目標編寫歸口管理工作的《XX類項目庫中長期提報指南》，為各部門提報中長期項目提供指引，并按照部門工作職責分工，對項目進行分類論證。其中，設備類項目由后勤服務中心進行論證，工程及維修類項目由基建處進行論證，實訓室建設類項目由教務處牽頭論證，信息中心、基建處、后勤服務中心共同參與論證，信息化類項目由信息中心組織論證。

財務部門主要負責依據學校中長期規劃、學校年度工作目標、職能部門發布的《XX類項目庫中長期提報指南》編制當年《項目庫提報指導方案》，方案主要明確項目庫提報流程及時間節點，不對項目提報方向做過多的要求；負責對提報項目的完整性、合規性、項目成本進行審核，對提報的時效性予以督促；匯總業務歸口部門審核完成入庫的項目，并牽頭向院領導匯報，提請集體論證排序。

項目提報部門需要依據財務處發布的《項目庫提報指導方案》提報項目，對項目提報價格進行三家比價并提供比價材料，確保項目成本最低；在項目提報前，還需要結合部門工作重點及長期規劃，自行對項目進行論證排序。

三、理順工作流程，加強項目管理

（一）項目入庫

學校應建立項目“隨時出入庫”機制，項目一旦成熟，可隨時申報入庫，提報部門需要對項目進行事前論證，并填寫《項目申報書》，申報書內容主要包含項目名稱、預算金額、項目類型、建設周期、建設現狀、必要性、建設基礎、建設內容、測算依據、績效目標、部門論證意見等要素，財務部門對項目申報要素的完整性及合規性進行審核后，對項目進行分類，并匯總給歸口職能部門，歸口職能部門就項目建設的必要性、可行性、合理性進行論證評審，并出具評審結果，評審通過后的項目正式進入項目庫進行儲備。

（二）項目管理

將項目的提報類型具體細分為“一次性項目”“延續性項目”“儲備性項目”，為了與中長期規劃相契合，鼓勵部門將項目做成“延續性項目”及“儲備性項目”。“延續性項目”是指一個系列項目，需要分多年延續性完成，比如辦公家具的更新?！皟湫皂椖俊笔侵肝醇{入近期規劃，但項目的重點在于引導學校未來發展方向，這就需要項目提報部門結合學校的長期規劃，而非著眼于當前目標。

為方便對項目進行管理，還可按照一定的編碼規則對項目進行編碼。

（三）項目出庫

高校一般自年度中旬起開始編制次年預算，各需求部門從項目庫中選取計劃安排的項目提報預算，并由預算管理工作小組牽頭，歸口職能部門參照學校工作重點及規劃，對所有提報的項目進行綜合排序，并提請預算管理小組組織綜合論證，結合財務部門提供的學校歷年結余、當年事業收入及專項資金預計到位情況，擬定安排項目，最終，提報黨委會確定項目安排方案。

財務部門作為預算牽頭部門，應定期清理項目庫項目，對于已經安排預算的一次性項目可清理出庫，確定不需要開展的或經多年沉淀，已經與學校發展不符的項目也可清理出庫。

（四）績效評價

傳統的績效評價往往在項目建設結束后，從項目投入、過程、產出、效益及滿意度方面進行評價，實際上，一個項目從立項到建設完成可能僅需要一年時間，但是產生效益的時間卻可能是多年以后，若建設完成后立即進行評價，可能部分產出和效益目標尚未實現，若在產生效益后才開展評價，可能前期的基礎數據已經不好收集，因此，可將績效評價分為兩個階段，分別為建設完成后及運行一段時間以后，保證績效評價的全面性及有效性。

在項目建設完成后對投入、過程指標進行評價，如項目配套資金到位情況、配套制度建設完善程度、制度執行有效性、資金執行進度有效性、資金使用合規性、招標進度等進行評價。

在項目運行一段時間后再進行產出、效益、滿意度評價。主要對產出數量的真實性、產出的質量、項目建設對學校事業發展的影響程度、對學校影響力提高等方面進行評價。

此外，需提高對績效評價結果的重視程度，將績效評價結果納入二級部門年度考核工作并與以后年度的預算安排相掛鉤，可對滾動項目庫的建設和調整起到指導作用，從而提高項目庫編制的有效性。

四、加強信息化建設，助力信息共享

項目庫的建設和運行涉及面廣，需要學校各個部門的參與和配合，需要學校方方面面的數據支持，工作煩瑣程度可想而知。

高?？山柚畔⒒侄螌㈨椖可陥罅㈨棥⒄撟C評審、排序擇優、預算執行、績效考評流程進行整合，通過流程再造的方式，將各部門職能和責任嵌入信息化系統，固定并完善項目出入庫流程，保留項目提報及修改痕跡，通過大數據技術進行信息共享，打破信息壁壘，直接提取平臺中已有的基礎數據，例如院系學生數量、固定資產存量、專業已建設實訓室年度及數量等，保證信息的統一性和真實性，減少核實信息的步驟，提高審核效率。

通過數據追蹤手段，可對已立項項目實施進程進行實時監控，從招標方案提報、開展招標工作、合同簽訂、項目實施、支付進度款、支付尾款、開展績效評價、評價結果的應用等節點進行監控，不但給績效評價提供了第一手數據，也為加快資金執行進度提供了數據抓手。

為實現以上功能，學校可建立預算信息化平臺，平臺集成項目預算、財務核算、項目庫建設、財務分析、合同簽訂、招標采購、績效評價等模塊，并可提取學校大數據平臺中的各項基礎信息，通過該平臺，不但可以提高預算精細化管理程度和工作效率，還可以通過定期的分析和監控工作為管理者提供更加直觀的數據。［本論文為山東省教育會計學會2022年度課題“滾動預算視角下的高校項目庫建設研究”的研究成果（課題編號：sdjk2022243）。作者單位：青島職業技術學院］