內蒙古農牧區基本公共文化服務可及性提升研究

呂瑛

摘? 要：公共文化服務可及性是指公共文化服務與人民群眾之間的適合度，包括服務距離、內容、方式和時間是否易于服務對象接受服務。增強基本公共文化服務可及性和重點、堵點和難點在基層、在農村。內蒙古農牧區的基本公共文化服務可及性方案實施已取得較大成效，但依然存在公共文化設施的可接近性差、可獲得性不足、可適應性低等問題，為此，建議健全以政府為主導的多元主體協同機制、暢通農牧民公共文化服務需求的表達和反饋渠道、建立有效的監督和評價機制、創新服務方式。

關鍵詞：內蒙古? ? ?基本公共文化服務? ? ?可及性? ? ?農牧區

基本公共文化服務是國家基本公共服務體系的重要組成部分。建立惠及全民的基本公共文化服務體系，既要推動公共文化服務高質量發展，又要提升基本公共文化服務可及性，即提升公共文化服務與人民群眾間的適合度，包括服務距離、內容、方式與時間是否易于服務對象接受服務。提升可及性的關注點不應聚焦在公共文化服務普及率與分布范圍上，而是應聚焦于探索公共文化服務距離、時間、利用率以及切合情況等。推進并實現基本公共文化服務的可及性的重點、堵點和難點在基層、在農村，而構建起適應農村公共文化服務可及性提升的實施體系與機制，可以有效增強基本公共服務能力，從而助力實現國家治理能力現代化，推進“五位一體”總體布局的順利實施。

一、內蒙古農牧區基本公共文化服務可及性存在的主要問題

黨的十八大以來，內蒙古不斷提升公共文化服務效能，在推進基本公共文化服務可及性方面取得了顯著成效，但仍存在著不少亟待解決的問題。

（一）公共文化服務的可獲得性不足

“可獲得性”主要指公共文化服務體系建設所提供的文化設施的基本情況。對內蒙古農牧區而言，“三館一站”（文化館、圖書館、博物館、綜合文化站）、草原書屋、公共數字文化服務點等設施是基本公共文化服務的重中之重，是解決均等化、可及性問題的主要渠道和途徑。經過多年的建設，內蒙古農牧區基本公共文化服務設施有了翻天覆地的變化，但設施供給數量不足、規劃不合理、重建設輕管理等問題較為突出，在數量、質量等方面仍與廣大農牧民的文化需求有著較大的差距。

（二）基本公共文化服務的可接近性差

“可接近性”主要指居民到公共文化服務設施所需花費的成本，以及在接受服務時是否受到平等的對待，這是衡量公共文化服務公平性的重要指標?？山咏圆钍莾让晒呸r牧區推進基本公共文化服務可及性過程中比較突出的問題。首先，受自然環境制約，在地廣人稀、交通不便的偏遠農牧區地區，公共文化服務很難集中精準提供同時，氣候和時節也會影響農牧民接受公共文化服務。其次，流動公共文化服務的覆蓋度較低。從縱向角度看，內蒙古已經基本建立起了旗縣區—鄉鎮（蘇木）—村（嘎查）三級公共文化網絡，建成了以旗縣區文化館為領頭羊、以鄉鎮（蘇木）文化站為關鍵環節、以村（嘎查）文化室為根本的三級系統的文化網絡。然而，從橫向角度看，公共文化設施的惠及區域與農牧民的分散程度依然存在著巨大差距。目前已有的公共文化設施的惠及區域半徑遠遠低于農牧民居住的分散區域，因此公共文化設施的單一縱向布局尚不能夠適應居住較為分散的農牧民需求。

（三）基本公共文化服務的可適應性低

從2014年到2023年，內蒙古農村居民恩格爾系數雖有過上升波動，但總體上依然呈下降趨勢，精神文化需求由原來的生存型逐步轉變到提高型和享樂型，而基本公共文化服務還難以適應農牧民公共文化服務需求的變化。主要表現為，一是互聯網的影響巨大。截至2023年底，全區行政村寬帶通達率已達到100%，4G網絡覆蓋率達到99.88%，需求環境的改變使得需求內容和形式都發生了巨大變化。二是農村牧區人口結構的變化。隨著大量中青年勞動力涌進城市，農牧區人口主要由留守兒童與老年人構成。這些群體有比較特殊的公共文化服務方面需求，例如留守兒童有科學技術普及等文化知識方面的需求，老年人則有傳統文化繼承與傳播以及其他一些精神生活的需求等，但這些文化服務需求在現有的公共文化服務供給體系中依然較為缺乏。三是供給內容同質化嚴重。在基層公共文化服務工作中，“送文化下鄉”可以拓寬群眾的眼界，具有文化樂民、文化惠民、文化育民的功能，但往往活動內容比較單一，不能滿足不同人群的需求。

二、內蒙古農牧區基本公共文化服務可及性的主要制約因素

（一）地理環境因素

這是導致基本公共文化待服務半徑較大且供給成本較高的關鍵原因。內蒙古東西直線距離大約為2400公里，地域面積為118.3萬平方公里，地廣人稀，自然村分布較為分散，且農牧民分散居住，村域（或嘎查）之間距離較遠，來往不便。這給基本公共文化服務的供給帶來很大挑戰，在運營中需要較高成本?？杉靶圆畹膯栴}之所以在牧區尤為嚴重，地理環境是極為重要的制約因素。內蒙古的33個牧業旗中有20個處于邊境地帶，地廣人稀，交通不便，公共文化基礎設施薄弱。從各旗縣常住人口密度看，人口密度排名后三位的分別是東烏珠穆沁旗0.76人/km2、阿拉善盟的阿拉善右旗0.31人/km2、額濟納旗0.27人/km2，在這樣獨特的自然環境和人文環境中提升基本公共文化服務的可及性，難度可想而知。

（二）基層政府缺乏推動公共文化服務發展的內驅動力

1.基層政府在公共文化服務供給方面缺乏主動性。盡管近幾年國家、自治區就公共文化服務領域出臺了一系列政策，但由于文化建設需要投入的資金較多而收效較慢，基層政府往往會將重點放在可以促進居民增收與帶動經濟增長的文化旅游產業，對公共文化服務事業的推動力卻仍存在明顯不足。

2.長期形成的自上而下的單向基本公共文化服務供給模式。改革開放以來，隨著農牧民生活水平不斷提高，精神和文化方面的需求也逐漸發生了顯著變化，且呈現出多元化、多樣性的特點。然而，農村牧區公共文化服務依然沿襲著基層政府服從于上級政府的部署安排，自上而下貫徹落實的傳統思維和做法。從最初的供給計劃安排到具體實施措施，再到最終的考核等均缺少服務對象即農牧民的參與。

（三）農牧民公共文化服務的需求表達機制不健全

供給由需求決定，公共文化產品需求表達的準確與否直接關系到公共文化服務供給效率的高低。從內蒙古農牧區基本公共文化服務的現實情況看，農牧民的需求表達渠道不夠暢通，表達機制不健全。建立和完善農牧民需求表達機制，使其文化需求得到滿足，是解決當前供需不平衡、提高公共文化服務水平的重要途徑。

（四）考核評價機制不完善

1.缺少農牧民的參與。公共文化服務績效評估采取上級評估下級的形式，評估過程基本上是封閉的，農牧民難以參與其中，大大降低了績效評估的客觀公正。

2.評估標準不科學、不合理，存在著嚴重的“形式主義”傾向。評估標準大都停留在文化站的藏書量、建筑面積、活動器材種類與數量、配備電腦數量等硬件基礎設施上，而對資金使用的有效性、專業人才服務的態度和質量、基礎設施的使用率和公眾的滿意度等方面卻涉及得很少。

3.缺乏監督機制。公共文化服務績效評估缺少公眾、媒體與專家學者的參與以及監督，評估過程都是一次性的，缺乏事后反饋監控機制，評估中發現的問題難以及時有效解決，進而造成資源浪費。

三、提升內蒙古農牧區基本公共文化服務可及性的對策

現階段，要繼續在統籌推進城鄉公共文化服務體系一體化建設方面發力，為廣大農牧民提供更可持續、更加公平、更有效率、更高質量的公共文化服務，從而持續增強其文化獲得感和滿意度。

（一）健全以政府為主導的多元主體協同機制

政府要主動作為，促進多元主體的參與，構建公共文化服務多元供給格局。積極鼓勵和引導市場和行業協會、商會、民間文藝團隊和鄉賢等社會力量參與公共文化服務體系建設，形成“政府主導、社會參與、共建共享”模式，構建廣泛的“文化參與機制”。促進設施網絡化、供給多元化、機制長效化、城鄉一體化，推動農牧區公共文化服務高質量發展，提高基本公共文化服務的可及性。

（二）暢通農牧民公共文化服務需求的表達和反饋渠道

1.將農牧民的需求調研作為關鍵環節，納入到公共文化服務體系的建設中。通過召開座談會、發放問卷、組織訪談、開設電話服務專線、打造信息化服務平臺等形式，“線上”和“線下”相結合，充分了解農牧區在公共文化服務方面的需求，以此為基礎制定公共文化服務的供給提案。

2.建立以群眾滿意度為核心內容的反饋機制。要通過群眾打分、信息互動平臺反饋窗口、調查問卷、委托第三方專業機構調研、相關文化管理部門定期走訪調研等多種方式與渠道聽取群眾的反饋意見，更加全面地掌握相關政策的實施效果，實行優勝劣汰，切實提高服務供給質量，提高農牧民群眾的滿意度。

（三）建立有效的監督和評價機制

1.拓寬評價主體，真實反映基本公共文化服務效率和效能，解決好“誰來考評”的問題。農牧區的公共文化服務亟需形成一套政府、社會以及廣大農牧民群眾等多主體共同參與的考核評議體系，以能夠更加真實地反映出服務的效率與效能。

2.實現考核評價常態化。農村公共文化服務是一項兼具持久性與長期性的工作，更加需要注意日常免費開放服務以及開展文化活動，這些工作均需要長期持續的人力、物力與財力保障。鑒于此，對于農村公共文化服務的考察與評議應是經常性與定期性的，將重點聚焦于對日常工作的考核與監督。

（四）創新服務方式

在當前階段，數字化發展已然成為推動實現國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手，并引導著系統性、全方位的制度重塑。鄉村文化振興是鄉村振興的重要內容，應用數字技術提升公共文化服務能力已成為推動鄉村公共文化服務實現均衡性與可及性的重要途徑。

1.加大力度，持續推進內蒙古智慧廣電建設、文化信息資源共享工程建設等文化惠民工作。大力推動公共文化服務的數字化、智能化轉型，奠定與鞏固農牧區尤其是邊境地區的智慧公共服務基礎。鼓勵與引領城市優質的公共服務資源延伸到農村牧區，推動農村牧區能夠充分地共享城市優質的公共服務資源，進一步提升基本公共文化服務可及性。

2.推進公益性文化機構的數字化建設，提高公共文化服務效率。在完善公共文化服務設施建設的同時，要更加注重技術、信息、人才等生產要素的供給，深化互聯網、區塊鏈、大數據、云計算等信息化技術在公共文化服務領域的應用。旗縣文化館、圖書館、博物館等公益性質的文化機構需開通微信、手機APP、網站以及微博等終端服務，建設趣味性、知識性與先進性為一體，雅俗共賞的公共數字文化資源，使農牧民們在家就可以享受到旗縣文化場館所提供的公共文化服務。尤其是旗縣一級圖書館，要切實了解農牧民的生產生活需求，建立起以科技服務、農牧業技術、法律知識、務工培訓等為核心內容的數字化資源，在與草原書屋通借通還、資源共享、互聯互通等方面發揮重要作用。

3.積極開展流動公共文化服務，推進公共文化服務的可及性。在新時代，除賡續以“烏蘭牧騎”為代表的流動公共文化服務外，充分發揮流動舞臺車、流動圖書車、流動文化車的作用，積極打造流動文化服務品牌，借助文化機構實現“一館一品”，豐富流動公共文化服務形式，切實豐富農牧區居民的文化生活，讓農牧民在家門口享受到基本公共文化服務。

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（作者單位：內蒙古大學公共管理學院）

責任編輯：康偉