加強和改進內蒙古自治區鄉村治理方式研究

馬越 王翼飛

摘? 要：健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，推進鄉村治理體系和治理能力現代化、夯實鄉村振興基層基礎的重要舉措。文章通過對內蒙古自治區4個盟市的調查分析，發現鄉村治理方式存在治理主體缺位、參與度不高，治理方式簡單、效果不佳，治理依據脫實、作用不大等問題，需要引入數字平臺、提升數字治理效能、培育數字治理能力，以此助力內蒙古自治區鄉村振興，推動農牧業高質量發展，提升鄉村治理體系和治理能力現代化水平。

關鍵詞：內蒙古? ? ?鄉村治理? ? ?數字治理? ? ?方式研究

鄉村治理是國家治理的基石，著力提升鄉村治理效能是全面推進鄉村振興背景下激發鄉村內生發展動力、優化各類資源要素配置、加快宜居宜業和美鄉村建設的重要保障。黨的十九大將“治理有效”作為實施鄉村振興戰略的總要求之一。黨的二十大強調“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”。2023年中央“一號文件”明確提出“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，提升鄉村治理效能”。

一、內蒙古自治區鄉村治理基本情況

近年來，內蒙古自治區農牧廳認真貫徹落實黨中央、自治區黨委、政府的決策部署，立足牽頭抓總、統籌協調的職能職責，扎實推動鄉村治理工作。2019年10月，圍繞貫徹落實中辦、國辦《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，制定出臺了《內蒙古自治區關于加強和改進鄉村治理的實施意見》。2020年7月出臺了《在內蒙古自治區鄉村治理中推廣運用積分制工作的通知》。2021年5月出臺了《減輕嘎查村級組織負擔九項措施》。2023年5月出臺了《內蒙古自治區關于進一步加強鄉村治理的七項措施》，7月出臺了《關于在鄉村治理中深化推廣運用清單制的通知》，初步構建起了內蒙古鄉村治理的政策指導體系。從2021年起，連續3年在內蒙古73個觀察點嘎查村發放調查問卷，開展村級組織負擔摸底調查和分析。積極參與全國鄉村治理體系試點示范建設，東烏珠穆沁旗、伊金霍洛旗、阿拉善左旗等3個旗縣被選為全國試點旗，土右旗溝門鎮、敖漢旗薩力巴鄉、準格爾旗十二連城鄉、達拉特旗樹林召鎮、五原縣天吉泰鎮、烏蘭浩特市義勒力特鎮等66個村鎮被評為全國示范村鎮。在自治區各部門共同努力下，鄉村治理體系逐步完善，農村牧區保持和諧穩定，各民族守望相助團結發展，廣大農牧民獲得感、幸福感、安全感顯著提升。

2023年6月份，圍繞加強和改進鄉村治理，研究務實管用的治理方式，調研組先后到包頭市、鄂爾多斯市、巴彥淖爾市、錫林郭勒盟等4個盟市進行實地調研，走訪了19個嘎查村，與蘇木鄉鎮干部和“村兩委”班子成員面對面交流，了解當前鄉村治理現狀，思考影響制約鄉村治理的難點、堵點，探尋新形勢下內蒙古自治區農村牧區務實管用的治理方式。

二、可參考借鑒的案例做法

典型案例示范引領是抓鄉村治理工作的一個重要手段。近年來，內蒙古自治區積極總結、推廣各地鄉村治理的好經驗、好做法，編輯印發《全國鄉村治理示范村鎮典型經驗（內蒙古篇）》《內蒙古鄉村治理典型案例》。伊金霍洛旗“四權四制三把關”、鄂托克前旗城川鎮黃海子村“135+讓一步”村治理模式入選全國鄉村治理典型案例。此次調研發現并挖掘了一些典型案例，供參考借鑒。

（一）鄂爾多斯市準格爾旗“鄉安五事”工作法

圍繞群眾急難愁盼，聚焦治理難點、堵點，優化治理半徑、統籌整合資源，創新推行“鄉安五事”（諧音“相安無事”）工作法。通過說事、理事、議事、辦事、評事的方式，聽民聲、問民需、納民諫、解民憂、定民譜，變“為民做主”為“由民做主”，讓矛盾糾紛化解更有溫度、更接地氣，為鄉村全面振興和縣域經濟高質量發展提供了有力支撐。

（二）巴彥淖爾市杭錦后旗“一村八化”治理模式

著力推進基層治理動能轉換、格局轉變，完善自治、法治、德治“三治”融合鄉村治理體系，探索推行“一村八化”鄉村治理模式（議事民主化、主體多元化、規定標準化、責任網格化、服務訂單化、誠信契約化、手段智慧化、評定星級化），鄉村治理和服務重心不斷下沉，形成了共建、共治、共享的基層治理新格局。

（三）包頭市九原區阿嘎如泰蘇木“五人理事會”議事機制

圍繞加強黨的領導、暢通參與渠道、激發參與活力、提升議事協商實效等實踐問題深入探索，結合少數民族聚居特點，建立“五人理事會”協商制度，健全“三輪議事”工作機制，確定“六項服務”職能，通過把工作載體建起來、把管理制度規范起來、把服務渠道暢通起來，營造了“民事民提、民事民議、民事民決”的良好氛圍。

三、當前內蒙古自治區鄉村治理方式存在的主要問題

目前，內蒙古自治區鄉村治理體系和治理能力現代化水平還不高，農村牧區在治理理念、方式和手段方面需要破解的難題還不少。

（一）治理主體缺位，參與度不高

“空心村”問題依然嚴峻，常住人口依然是“386199部隊”。以包頭市調研的6個嘎查村為例，常住人口僅占戶籍總人口的44.3%，其中，比例最高的大東村為70.5%（隸屬土默特右旗旗委所在地薩拉齊鎮），比例最低的美岱橋村僅為34.6%（隸屬土默特右旗蘇波蓋鄉）。鄉村治理的主體是村民，服務的對象也是村民，但人口的流失和流動使得鄉村治理主體缺位。而鄉村治理的主體缺位，會導致鄉村治理本質上存在較大的“離心力”。留在鄉村的“三留守”人員，整體文化程度低，主動性低，部分村民思想觀念陳舊，缺乏參與鄉村治理的主體意識，使農村基層治理工作難以有序開展。

（二）治理方式簡單，效果不佳

各個行政村采取的治理方式主要以網格化治理為主。大部分村積分制治理方式運用不深入，方式功能單一，運用比較好的包頭市土默特右旗王保公村也僅僅是通過回收垃圾積分兌換禮品調動村民清理環境積極性，并沒有將積分制調動村民參與積極性、降低鄉村治理成本、提高治理成效的作用充分發揮出來。清單制治理方式尚未推廣，部分村莊雖然也將基層管理服務事項以及農牧民群眾關心、關注的事務細化為清單，但內容不全，沒有明確操作流程和辦理要求，效果不明顯。

（三）治理依據脫實，作用不大

“村規民約”是國家層面的法律法規在鄉村的延伸，是實施鄉村治理的根本依據。其核心內容是村民約定應該做什么，不應該做什么；應該怎么做，不應該怎么做；支持什么，反對什么。調研發現，雖然每個村都制定“村規民約”，但絕大部分流于形式。有的村在制定“村規民約”時，沒有很好地與本地實際結合，只是一味地在網上照搬照抄；有的村將其作為一種檔案資料存檔，以備上級檢查；甚至有的村不召集村民集體討論研究制定，致使部分村民不知“村規民約”，更難發揮作用。調研期間，隨機抽問村民7人，有1人基本了解，4人知道有“村規民約”這件事情但說不上具體內容，2人完全不知道。“村規民約”制定程序不嚴謹、內容不貼實際、宣傳不到位，致使其徒有虛名，難以真正發揮引導和約束的作用。

四、加強和改進內蒙古自治區鄉村治理方式的對策建議

影響制約鄉村治理的因素很多，農牧系統作為鄉村治理的牽頭部門，當前最為緊要的任務就是探尋務實管用的鄉村治理模式，提升鄉村治理效能。樹立數字化思維，引入數字化平臺，有機整合各類治理方式，是提升鄉村治理效能的有效方式，也是實現鄉村治理彎道超車絕佳機會。

（一）引入數字平臺，構建“數字+”治理模式

依托騰訊“村級事務管理平臺”，開發內蒙古自治區專屬鄉村治理數字平臺，借助互聯網平臺提升黨群干群關系，提升服務效果，提升治理效能。一是構建“數字+黨建”模式。依托數字平臺，開設“書記公開信”板塊，村書記上任之前通過平臺公開履職承諾，群眾通過網絡隨時監督履諾踐行情況。每月通過公開信的形式，向群眾宣講政策法規、工作開展、好人好事等，廣大村民可以跟帖評論。通過網絡平臺，進一步增強黨群干群溝通交流，讓群眾在網上找得到黨組織。二是構建“數字+服務”模式。依托數字平臺，開設“村民說事”板塊，將其作為民情收集箱，村民可以使用手機向村書記“說”問題、“說”訴求，村書記通過數字工具第一時間收到問題，及時回“應”、立即處理。重大民生項目可以發起在線“議”事，村民在網上討論、線上表決。承辦負責人收到問題后立即“辦”理，線下解決問題，線上同步公示，接受村民監督。辦理結束后，村民可以通過文字、點贊、評星等方式對辦理結果進行“評”論。通過網絡“說、應、議、辦、評”，提升“村兩委”工作效率，實現惠民服務零距離。三是構建“數字+聯絡”模式。依托數字平臺，開設“群聊群議”板塊，充分利用數字交流不受地域、時間限制的特點，將全村人員，包括在外工務人員全部納入數字平臺。通過平臺定期開展“我為家鄉出主意”“我為家鄉出把力”“我為家鄉建新功”等活動，吸引群眾關注，引導廣大村民特別是在外務工村民積極參與村級事務管理，有效解決當前鄉村治理主體缺失、參與性不強的問題。

（二）緊盯關鍵環節，提升數字治理效能

推進鄉村治理“數字化+”模式，必須充分發揮網絡、數據、技術和知識等新要素作用，激活鄉村治理主體和要素，推動治理精準有效。

1.修訂完善“村規民約”。嚴格落實“村規民約”制定相關規定，以鄉鎮為主導，村委會成立由村黨支部書記任組長，“村兩委”成員、村民小組長、黨小組長和村民代表為組員的“村規民約”制定領導小組，嚴格按照相關法律規定制定“村規民約”。要充分考慮本地方實際，確保“村規民約”與本地方實際相結合。

2.積極推廣“積分制”。以“村規民約”為基本參考，圍繞愛國守法、生態宜居、產業興旺、鄉風文明、共建共治等方面，結合本村實際，量化積分條款，構建切合實際、動態調整的積分體系。依托數字平臺，以戶為單位，將所有村民全部納入“積分制”管理范疇，建立戶主檔案袋，戶主可以通過數字平臺查詢積分情況。支持鼓勵村民、黨員、干部互相“攀比”，比積分、比參與、比貢獻，形成“比學趕超”參與村級事務管理的良好氛圍。

3.明確運行機制。建立積分“五個一”管理機制（一事一記錄、一周一審核、一月一統計、一季一評比、一年一表彰），每月積分在村級公開欄、數字平臺公開公示，保障村級事務公開化、陽光化。通過數字平臺工具每月對積分數據進行匯總分析，直觀了解治理效果及村民參與情況，為村級發展治理提供智慧支持。

4.開展獎勵激勵。積極探索正向激勵，將村級事務與村民利益緊密聯系起來，讓村民在參與村級事務管理過程中有實實在在的獲得感、榮譽感。用好精神獎勵，將村民參與村級事務情況作為評選“最美家庭”“最美人物”“好公婆”“好媳婦”等先進集體和個人的重要參考。輔以物資獎勵，結合本村實際，設立“積分超市”，制定積分兌換管理辦法，村民根據參與村級事務情況的多少、好壞來兌換生活用品、農資物品、學習資料等。通過多種途徑的物質和精神獎勵，激發廣大村民參與村級事務的主動性、能動性，實現共建、共治、共享的良好局面。

（三）依托骨干培訓，培育數字治理能力

鑒于內蒙古自治區地域分布廣、地區差異大的特點，數字化治理模式應采取“試點先行、分類推進、全面推廣”的步驟有序推進。當前，首要任務就是依托“耕耘者”振興培訓，開展鄉村治理骨干培訓，培育各級鄉村治理骨干數字化治理理念，提升運用互聯網工具的能力，為全面推行數字化鄉村治理提供人才支撐。在培訓人員上，以“村兩委”負責人和班子成員為主，吸納縣、市、自治區鄉村治理相關職能部門成員；在培訓方式上，以線下培訓為主，線上培訓為輔，以盟市為單位集中組織，力爭每年每個盟市至少組織1次不少于60人的培訓；在培訓內容上，深入貫徹落實黨的二十大精神，聚焦基層治理、鄉村振興，圍繞基層黨建、數字鄉村、鄉村治理方式運用、“村規民約”制定等設置課程；在培訓效果上，力爭通過培訓，使各級鄉村治理骨干互聯網意識不斷增強，能夠熟練運用數字工具管理村級事務，為內蒙古自治區形成依托數字化治理鄉村格局提供保障。

參考文獻：

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[2]張潔云.鄉村振興背景下南通鄉村治理的困境與出路[J].江南論 壇，2018，（9）.

（作者單位：1.內蒙古自治區鄉村振興研究中心；2.內蒙古自治區農牧廳）

責任編輯：康偉