基于中觀土地資源資產核算方法的理論實踐

摘 要：國有建設用地資產核算是全民所有自然資源資產核算的重要組成部分，其核算方法的實踐尚處于起步階段。本文以西安市為例，依據行政轄區內不同空間區位上土地的質量、功能、價值等差異劃分均質區域，以各均質區域為基本核算單元，評估核定基本核算單元內分用途的土地價值水平，與相應土地的實物量結合，核算土地資產總量。該方法采用基準地價調整完善后形成覆蓋全域全地類的價格體系，能夠滿足現階段區縣土地資產管理核算需求。通過核算，發現部分底圖數據與專題數據不一致、權益價值體現不足、與管理實踐結合不強等問題，并提出相應的優化建議。

關鍵詞：土地經濟；土地資源；資產核算；價格體系；均質區域

中圖分類號：F301.3 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）01-0113-07

黨的十八大以來，我國自然資源管理領域發生巨大轉變，標志是黨中央提出健全自然資源資產產權制度和健全國家自然資源資產管理體制，自然資源管理深化為自然資源資產管理。為貫徹落實黨中央、國務院有關自然資源資產管理體制改革和生態文明建設的決策部署，2019 年9 月至2020 年6 月，自然資源部在河北等5 省（區）的15 個縣級單元開展第一批全民所有自然資源資產清查試點工作，經濟價值估算時發現各地區價格信號基礎差異較大，價格內涵不統一；2021 年2 月，自然資源部在全國31 個省（區、市）和新疆建設兵團啟動了第二批試點，優化技術方法和建立全國資產清查價格體系，估算經濟價值，探索核實國家所有者權益。陜西省于2019 年初步部署全民所有自然資源資產清查工作，2021 年確定西安、銅川、延安、漢中等地區縣級行政單元開展全民所有土地、礦產、森林、草原、濕地等5 類自然資源資產的實物量和價值量清查，建立各類資源省級價格體系。由于各類資源中建設用地基礎數據相對較好，基準地價較為成熟，因此，基于土地資源資產核算需求，以西安市國有建設用地土地利用現狀數據為基礎，驗證全民所有建設用地資產清查技術規程方法體系，有利于服務土地資產權益管理和資產優化配置需求。

國有建設用地作為全民所有自然資源資產的重要組成部分，其實物量和價值量的調查核算在自然資源資產管理的新時期具有迫切需求[1]。目前，國內一大批學者對土地資源資產核算和管理進行了研究，形成了一系列的理論基礎和方法體系[2-7]；但仍然存在較大的爭議，地價體系尚未形成統一標準，數據基礎較為薄弱，計量方法尚未形成廣泛共識[8-12]。鑒于此，本文依托第二批全民所有自然資源資產清查試點成果，以管理需求為導向，采用土地資源資產核算方法[13-14] 對西安市國有建設用地進行資產核算，并進行運用分析，為構建合理的核算方法體系和促進自然資源合理配置提供數據參考。

1 研究區概況

西安為陜西省省會城市， 位于陜西省中部， 地處關中平原中部、北瀕渭河、南依秦嶺， 介于東經107°40′～109°49′，北緯33°42′～34°45′ 之間。屬暖溫帶半濕潤大陸性季風氣候。西安是聯合國教科文組織于1981年確定的“世界歷史名城”，是中華文明和中華民族重要發祥地之一，絲綢之路的起點。全市下轄11 個區、2個縣，總面積約10108 km2，其中耕地面積約1420 km2、園地約603 km2、林地約5941 km2、草地約101 km2、濕地約65 km2、城鎮村及工礦用地約1518 km2、交通運輸用地約242 km2、水域及水利設施用地約167 km2。2022 年，西安市實現地區生產總值11486.51 億元，人均地區生產總值88806 元。

2 核算方法與數據來源

2.1 核算方法

根據《全民所有土地資源資產核算技術規程》（TD/T 1059-2020），土地資源資產核算主要通過實物量匹配不同空間價格水平進行價值量核算，核算方法分為宏觀、中觀、微觀三種尺度，其中，中觀核算方法適用性最廣泛[7]，本文主要采用此方法，基本公式如下：

式中：Az 為行政轄區中各用途土地資產價值總量；Pij 為行政轄區中第i 類用途土地在第j 均質區域內的地價水平；Sij 為行政轄區與Pij 對應的第i 類用途的第j 均質區域中，改用途土地的實物量核算值。

具體實施如下：（1）以縣級行政轄區為核算單位，收集國土變更調查成果、相關地籍調查成果、土地市場動態監測與監管系統土地供應數據、不動產登記成果宗地數據進行對比分析、歸類統計各地類面積、質量、用途等，并建立實物量數據庫。（2）價值內涵的確定主要以現行基準地價為基礎，輔以土地交易價格，通過修正、調整和補充完善形成覆蓋全域的價格體系。（3）劃分基本核算單元在行政轄區內部，依據不同空間區位上的土地質量、功能、價值等差異劃分出不同價格等級的均質區域，并核定均質區域的平均價格水平，形成不同地類的不同等級價格水平區域。（4）以各均質區域為基本核算單元，與相應用途土地實物量進行結合，核算各用途土地資產。（5）對各均質區域土地資產進行匯總，形成該行政區域內的土地資產總量。（6）核算單位內的土地資產總量進行協調性分析，進行最后的驗證與確定。技術路線如圖1 所示。

2.2 數據來源

趙松[1] 強調土地資產核算中兩類核心要素是土地面積和土地單價。土地面積數據獲取主要是通過西安市自然資源廳收集2020 年國土變更調查成果和各區縣自然資源局不動產登記中心收集的宗地登記數據；土地價格數據通過兩個渠道獲取：一是通過各區縣自然資源局收集城鎮基準地價報告；二是通過土地市場交易臺賬數據。

2.3 核算步驟

按照上述核算方法分別對西安市13 個縣（區）的國有建設用地資產進行核算。為詳細說明具體核算方法，本文以西安市長安區為例說明整個核算過程。

（1）建立國有建設用地實物量數據庫：主要是根據“國土變更調查成果”工作分類與國有建設用地資源資產清查地類范圍，按照“地類編碼”（DLBM）或“地類名稱”（DLMC），選取權屬代碼為“10”“20”的圖斑為實物量清查底圖。

（2）建立國有建設用地資產清查價格體系：長安區開發區較多，城鎮基準地價由5 個不同主體制定，基本覆蓋主城區，在構建清查價格體系前，先統一價值內涵，評估基準日與第二批全民所有自然資源資產清查時點一致，為2020 年12 月31 日；然后以基準地價地類與“國土變更調查”地類進行銜接分類，根據地價覆蓋情況分為有地價信號地類和無地價信號地類分別建立：

a. 基準地價覆蓋范圍內有地價信號的地類（包含用途修正地類），通過測算期日修正系數，將現行各類用地的基準地價進行修正到基準時點；基準地價覆蓋范圍內無地價信號的地類主要有農村宅基地（權屬為國有部分）、機場用地、港口碼頭用地、管道運輸用地、水工建筑用地、空閑地等6 類用地，該6 類用地按照技術思路確定的結果[12]，均參照工業用地價格建設價格體系；

b. 基準地價覆蓋范圍外有地價信號的地類確定為直接用區末級基準地價確定；無地價信號的地類，參照末級工業地價水平確定。

根據上述以基準地價為基礎，通過修正、調整和補充完善，建立了覆蓋全區的價格體系，該清查價格體系的應用還需經部、省級統籌平衡確定后才能使用；統籌平衡區（縣）價主要采用清查價格與修正后的基準地價對比增長幅度來判斷，結果顯示長安區公共管理與公共服務用地價格增長幅度超過10%，經復核查明長安區市場交易活躍，地價指數較西安市主城區高，清查價格水平確認合理。

（3）劃分基本核算單元：以長安區不同地類不同價格等級的均質區為基本核算單元，具體做法為將國有建設用地資產清查底圖與清查價格圖層套合，清查價格圖層中相應地類價格賦予與之套合的同類國有建設用地實物圖斑，其對跨越多個價格的區域，且落在某一價格區域范圍內的面積超過原圖斑面積90% 以上的圖斑，直接賦予圖斑該價格區域的價格，除上述情況外，跨越多個價格區域的圖斑，按照面積加權的方法確定該圖斑的平均清查價格。

（4）經濟價值估算：根據第二批清查試點成果要求及適用不同需求，需要測算經濟價值量1、經濟價值量2和所有者權益估算值，經濟價值量1= 基本單元內相應用途的平均地價× 面積，經濟價值量2= 基本單元內相應用途的平均地價× 容積率修正系數× 面積，所有者權益= 經濟價值量2× 所有者權益系數。容積率修正系數和所有者權益系數相關要求詳見清查技術指南[12]；其中所有者權益系數的計算不同情況有不同規則，已出讓、作價出資（入股）、租賃、授權經營等方式供應的土地，所有者權益系數=（ 法定最高出讓年期－實際出讓年期+已使用年期）/ 法定最高出讓年期；已劃撥、未供應及供應情況不明的土地，參照出讓金補繳比例的相關規定，一般按宗地出讓價格的30%-40% 取值，即所有在權益系數取值0.3～0.4；G 區取值為0.4，未供應土地所有者權益系數取值1.0。

（5）土地資產價值量：將相同用途地類在不同均質區域的價值量進行匯總即為該地類的價值量，將各地類的價值量進行匯總即為長安區國有建設用地價值量，見表1。

（6）長安區國有建設用地資源資產核算結果分析：

西安市長安區行政區范圍國有建設用地面積15357.55hm2，經濟價值量1、經濟價值量2、所有者權益分別為3392.04 億元、3400.71 億元和1170.12 億元。在分用途上，一級地類包括商業服務業用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地和其他土地；面積比較來看，交通運輸用地＞公共管理與公共服務用地＞住宅用地＞工礦用地＞商業服務業用地＞特殊用地＞水域及水利設施用地＞其他土地；區域清查價格水平來看，住宅用地＞商業服務業用地＞公共管理與公共服務用地＞特殊用地＞其他土地＞工礦用地＞交通運輸用地＞水域及水利設施用地；可以看出住宅用地、商業服務業用地、公共管理與公共服務用地合計的面積、經濟價值量1、經濟價值量2、所有者權益占總量的50.09%、89.24%、89.26% 和88.24%，占據國有建設用地資產的絕大部分，其中住宅用地面積排序第三，但由于價格水平較高，其經濟價值量是最高的。

3 核算結果

根據上述方法對西安市13 個縣（區）的國有建設用地資產進行了核算，結果見表2。

3.1 一般性分析

西安市的國有建設用地面積、經濟價值1、經濟價值2 和所有者權益分別為89452.29 hm2，27469.83 億元、28203.33 億元和9624.53 億元。西安市的經濟價值量1、經濟價值量2、所有者權益三項指標，住宅用地占比均為最大，分別占西安市對應合計值的65% 左右；其次為商業服務業用地，約占15%；再次為公共管理與公共服務用地，約占8%；交通運輸用地略低于公共管理與公共服務用地，約占6%；工礦用地占2%。特殊用地、水域及水利設施用地、其他土地占比較少，均低于2%。總體看來，住宅用地、商業服務業用地和公共管理與公共服務用地占到三個經濟指標的90% 左右，對經濟價值的總值貢獻較多，見表3。

分區縣來看，雁塔區的面積排序第三，但經濟價值1、經濟價值2 和所有者權益是13 區縣中最高的，約占西安市對應總值的27%；其次為未央區，約占22%；G 區略高于灞橋區，占比約在12% 和10% 左右；蓮湖區、新城區和碑林區，占比約在6%～9%；高陵區、臨潼區和鄠邑區水平相當，約占2% 左右；周至縣和藍田縣占比較低，約占4%。采用經濟價值1 除以國有建設用地面積，得到各區縣國有建設用地平均價格。西安市國有建設用地平均價格為2950.92 元/m2，中心城區（新城區、碑林區、蓮湖區、灞橋區、未央區、雁塔區）平均價格普遍高于遠郊五區二縣。中心城區中，碑林區平均價格最高，為7019.24 元/m2；蓮湖區、雁塔區、新城區稍低，約為6000 元/m2 左右，未央區和灞橋區顯著低于4 區，分別為4166.60 元/m2 和2809.95 元/m2。遠郊五區二縣中，長安區平均價格最高，為2208.72 元/m2，其次為高陵區、臨潼區、鄠邑區、閻良區，平均價格在600～1100 元/m2 之間，藍田縣和周至縣平均價格較低，不足400 元/m2，見表2。

3.2 空間分析

為進一步反映西安市國有建設用地資源資產價格空間的分布格局和趨勢，運用Arcgis 10.8 的趨勢分析工具進行全局趨勢分析，其中X、Y 方向分別代表正東和正北，a 線代表南北方向，b 線代表東西方向。從圖2 可知，西安市國有建設用地資產價格在空間上有很強的趨勢性，東西和南北方向均由中心向周圍趨勢光滑遞減，呈現出“∩”字形態勢，中心與周邊差異較大，其中中心略微偏東北方高值趨勢較強。通過GeoDa 軟件計算得到西安市國有建設用地價格水平的Moran’s I 值為0.548，顯著水平小于0.01，說明西安市國有建設用地價格的空間自相關呈顯著正向，即建設用地資產價格高的區縣聚類、資產價格低的區縣聚類，呈現出區域經濟價值的“俱樂部趨同”現象。

3.3 核算結果的協調性分析

本文采用序列化分析法對經濟價值的協調性進行分析。由于13 個縣（區）經濟價值量1 和經濟價值量2 數值比較接近，采用經濟價值量1 來評價國有建設用地經濟價值與宏觀經濟的匹配性。宏觀經濟指標包括地區各產業生產值、固定資產投資額、工業總產值、社會零售品消費總額、人口、人均可支配收入等指標，國有建設用地用于城市建設，為工業和服務業提供直接的作業場所，其經濟效益的發揮與第二、三產業的產出有緊密的聯系，因此采用第二、三產業生產值作為協調性分析的經濟指標，其數據來自各區縣2020 年統計年鑒。以縣（區）為單位，分別對13 縣（區）經濟價值1 和第二、三產業生產值進行排序，兩指標序號作差并求取絕對值，根據結果的整體情況，將排序差為0、1 的縣（區）定為協調，2、3 為較協調，4、5 為一般，5、6 為較不協調，≥ 7 為不協調，由此可見西安市國有建設用地與經濟發展狀況均協調一致，詳見表4。此外，第二、三產業產值和經濟價值的擬合度達到0.8657，擬合程度較好，可以用于檢驗經濟價值估算結果的協調性，見圖3。

4 結論

基于公示地價的中觀核算結果表明，2020 年西安市國有建設用地面積為89452.29 公頃，經濟價值總量1 為27469.83 億元，經濟價值總量2 為28203.33 億元，所有權益為9624.53 億元，中心城區建設用地面積和價格疊加顯示出資產價值水平較高，周邊區縣資產價值水平相當較低，呈現出區域經濟發展的“俱樂部趨同”現象。

該方法采用的核算價格是通過基準地價調整完善后形成的，通過不同地類利用現狀面積乘以相應地類價格來核算建設用地資產，能夠體現不同均質區的差異化，具有權威性和操作性，其結果對編制自然資源資產負債表和全民所有自然資源資產保護的提供有益參考。

5 討論

本文采用土地核算技術方法，通過土地利用現狀、宗地、供應數據疊加核算實物量，構建了清查價格體系，估算經濟價值，探索所有者權益，能夠全面反映區域國有建設用地資產情況，但也發現一些不足，提出一些可供參考意見，以期能為優化土地資產核算技術方法提供幫助。在實際核算過程中，發現以下不足：

（1）基礎數據方面。本次采用的“國土變更調查成果數據”為底圖，疊加土地供應數據和宗地數據整合形成資產核算所需的空間數據，由于不動產登記數據和土地市場動態監測與監管數據服務于不同管理目的，不能實現數據信息全域覆蓋，而且部分地區未建立數據庫進行管理，數據中存在信息填寫不規范、錯填、空缺的情況，未及時刪除冗余信息，導致圖斑堆疊、圖斑錯誤等情況，不利于“摸清家底”。

（2）實物量清查方面。在基礎數據整合過程中，部分土地供應和宗地數據不在底圖范圍內會被刪除掉，會導致一部分真實的國有建設用地丟失；底圖中存在“未供即用”的土地在被認定為“國有建設用地”的情況，與合法合規供應利用狀況不符；宗地面積與子圖斑面積兩項信息存在矛盾，子圖斑面積是專題數據與底圖數據裁切后的獨立圖斑面積，個別地區宗地面積填寫為供應整宗地的面積，存在宗地面積遠大于子圖斑面積的情況。

（3）經濟價值估算方面。由于實物量所采用的底圖數據和專題屬性數據存在部分用途和面積不符情況，而宗地的微觀尺度核算信息短期難以滿足，此外，當前的全民所有土地資產社會經濟價值尚處于探索階段，從而導致經濟價值核算會存在一定的偏離。在計算所有者權益方面，部分土地供應時間超過清查時點，或者土地現狀用途和供用登記用途不一致時導致所有者權益出現負值。

（4）資產清查內容方面。資產清查內容未體現國有土地所有權履職情況，清查成果與全民所有自然資源資產所有者職責清單對應性不強，難以支撐委托代理機制的落地；也未體現國有建設用地的真實合法利用狀況，所有者權益體現不足。

本文通過西安市國有建設用地資產核算的方法實踐后，針對不足提出以下建議：

（1）加強自然資源管理系統信息化建設。開展系統數據專項梳理工作，探索建立統一的自然資源資產信息化管理平臺，與國土變更調查數據平臺、不動產登記平臺等進行融合，實現資產清查數據實時更新，為全民所有自然資源有償使用制度、資產報告制度、資產負債表編制制度、領導干部離任審計制度等提供技術支撐。

（2）進一步優化實物量清查技術方法。土地面積、分布、用途等實物量是價值核算的基礎，決定了價值核算的精度，但由于建設用地土地利用類型較多，存在混合或兼用用途、細碎化等情況，土地供應和登記的管理信息未實現全覆蓋，根據建設用地特點和管理需求，優化實物量清查技術方法，細化使用信息，補充規劃、合規合法等信息，全面體現土地實物屬性和所有者權益。

（3）進一步提升價值量核算精度。價值核算精度取決于實物量與價格匹配的精度，根據核算方法統一各類字段信息內容，進一步明確專題屬性信息的邏輯性、規范性和時效性；根據現有的價格體系，深入開展資產清查價格的內涵研究、測算方法、技術路徑等內容的研究工作，強化價格體系的代表性、實用性、可比性和穩健性，進一步明確價格統籌平衡技術流程和方法。

（4）對標權益管理目標，增設相關清查信息。全民所有自然資源資產清查工作目的在于摸清全民所有自然資源資產，服務于所有者權益的管理，根據權益管理需求，增加如所有權履職主體、所有權履職期限、代理履行所有者職責履職主體、代理履行所有者職責期限等信息，便于清查成果與全民所有自然資源資產所有者職責清單相銜接；同時增加國有建設用地的真實合法利用狀況，即分清楚國有建設用地的使用如“合法合規使用”“改變規劃條件使用”“批而未征”“征而未供”“供而未用”“未供即用”等狀態，有利于“所有者”快速識別出違法用地，保障所有者權益。

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基金項目：陜西省自然資源廳科研項目