《中華人民共和國電影產業促進法》的法條實踐與法治完善芻議

賴晨宇 沈魯

【摘要】2016年11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會通過《中華人民共和國電影產業促進法》，彌補了過往我國電影產業立法的空白。本文基于《中華人民共和國電影產業促進法》本身及其相關案例發現存在三個問題：第一，適用對象上，調整范圍狹隘不匹配當下電影產業樣態；第二，鼓勵條文上，準入激勵之不妥，無益于電影產業繁榮；第三，禁止條文上，電影管制之粗放不利于電影產業的可持續發展。本文據此問題提出了擴充適用對象范疇，擴大調整地域范圍，雙管齊下，激勵有法和禁止有度并行的對策，以期健全《中華人民共和國電影產業促進法》，以利鞭策我國電影產業行穩致遠繁榮發展。

【關鍵詞】《電影產業促進法》 電影產業 可持續發展

2016年11月7日，《中華人民共和國電影產業促進法》（以下均簡稱《電影產業促進法》）經第十二屆全國人民代表大會常務委員會審議通過，同時宣布于2017年3月1日起正式施行。這是我國文化領域第一部以“促進法”命名的法律[1]。在此之前，文化方面僅存在“兩部半”的法律：兩部指的是文物保護法和非物質文化遺產保護法；半部指的是民法中的著作權法。《電影產業促進法》作為我國電影產業方面立法的最新重大成果，響應“文化建設”的總體布局和全面推進依法治國的需要，彌補了過往電影產業立法的空白。

一、電影產業與電影產業法制史

按照沈蕓的觀點，以羅明佑及其創立的聯華影業公司為代表， 20世紀30年代中國的電影業已初具產業化的現象，產業鏈條頗有規模[2]。隨后由于戰爭的爆發和持續，剛剛興起的電影產業幾乎喪失殆盡。中華人民共和國成立后，電影產業逐漸完成國有化轉型并納入計劃經濟。直至1993年的改革突破之前，電影的制片、放映、發行環節大多都由國家計劃統一包辦。體制改革后的電影“在經歷粗放、自然發展階段之后，已逐漸向集約、擴張的階段邁進”[3]，決意實行資源整合，走向市場、走向多元。

（一）電影產業概念明晰

時至今日，“電影產業”一詞仍是一個眾說紛紜的概念。

金冠軍、王玉明用詞義溯源和比較分析的方法對“工業”“行業”“產業”三個概念做出區分，認為工業是指和農業、畜牧業、漁業、商業對應的生產事業；行業為工商業具體類別，多可指代為職業；產業則是指包括工業在內的服務業或者其他有著相同工藝技術和產品訴求的“企業集合”[4]因此電影產業即關乎電影的“企業集合”。

于麗、劉揚、王煊從經濟學的角度，以發展的眼光看待傳統的電影產業，根據信息化和數字化的時代特點，從廣義上概括電影產業為“包括電影的制作、發行、放映、宣傳等各個環節相結合的眾多小產業的集合?！盵5]

鄧向陽也秉持產業集合的觀念，但卻是文化產業內部的集合，他從各國對文化產業的各類理解入手，從而認為電影產業是一種文化創意產業、內容產業、文化與休閑產業、版權產業。[6]

余莉則以“大電影生產”的描述，把電影產業視為是電影工業的廣義概念，認為電影產業是對傳統電影產業鏈上下游以及支持、服務、輔助等環節的擴展和補充。[7]

比較值得注意的是，《電影產業促進法》中以“電影產業”命名，且涉及“電影產業”的支持、保障等方面的利好措施，但即便是在總則里，也始終未對“電影產業”一詞做出詳細解釋。

綜上所述，電影產業大體上可以認為是以電影工業和電影行業為主，兼顧制作、發行、放映、宣傳等各個環節中拓展補充活動的電影生產網格。

（二）電影產業法制簡史

1978年，十一屆三中全會順利召開，標志著改革開放的肇始?！案母铩弊鳛闀r代最強音開始逐漸滲透到國家各行業的方方面面。不過電影業的問題宿弊難清，即便有文化部、廣播電影電視部、國務院等權威部門的各類規范性文件和部門規章，也沒有辦法挽救危機重重的電影業。這些積重難返的問題一直到1993年1月5日廣電字（3）號文件《關于當前深化電影行業機制改革的若干意見》和《實施細則》的頒布，從打破中影公司的發行壟斷為主要突破口，成為電影產業法制建設的啟蒙綱領。中國電影產業史學家沈蕓如此評價，“3號文件的下達無疑是近10年以來幅度最大，最觸及體制核心的改革舉措。”[8]翌年，廣播電影電視部發布《關于進一步深化行業機制改革的通知》和《關于中外合作攝制電影的管理規定》，擴大獨立拍片權，加強對外開放，規范中外合拍。同時，通過納入知識產權的范疇，將包含電影在內的各類音像制品以行政法規的方式保護起來（如1994年國務院辦公廳發布的《國務院關于進一步加強知識產權保護工作的決定》《音像制品管理條例》等），保障電影產業有序發展。在《音像資料管理規定》（1996年12月24日）、《電影審查規定》（1997年1月16日）的影響下，配合“院線制”放映，《電影管理條例》（2002年2月1日）新鮮出爐，從國家層面明確了以市場化、法治化方式發展電影產業。

2003年，文化部頒發《文化部關于支持和促進文化產業發展的若干意見》的規范性文件，成為改革開放以來文化領域第一個以“產業”為名的法規。在此意見的指導下，隔年1月8日和2月11日，國家廣電總局（廣播電影電視部）分別公布《關于加快電影產業發展的若干意見》和《關于促進廣播影視產業發展的意見》，明確以“電影產業”命名，成為電影產業法制史的正式開端。在此之前的電影章規，均以“電影事業”“影視事業”“電影行業”“廣播影視事業”“廣播影視行業”等類似的說法來囊括，可以說是電影產業法制的雛形，但并非真正的電影產業法制。

而后的五年，國家有關部門只針對電影產業的具體環節設定規范性文件，如制片環節有《電影劇本（梗概）備案、電影片管理規定》《關于重申禁止制作和播映色情電影的通知》等；審查環節有《廣電總局關于重申電影審查標準的通知》；發行放映環節有《文化部辦公廳關于印發〈國產音像制片出口獎勵暫行辦法〉的通知》《關于〈數字電影發行放映管理〉的補充規定》《關于印發〈農村數字電影發行放映實施細則〉的通知》等。到了2009年9月26日，國務院辦公廳先發布《文化產業振興規劃》，隨后頒布《國務院辦公廳關于促進電影產業繁榮發展的指導意見》，這才重新以“產業”的姿態繼續書寫電影產業法制史。

2014年，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，將加強文化立法視作全面推進依法治國的一個重要任務。電影作為文化的一個重要組成部分，有關電影產業立法的方案再次提上日程。2015年10月30日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上國家新聞出版廣電總局局長蔡赴朝受國務院委托作《關于〈中華人民共和國電影產業促進法〉（草案）的說明》；草案通過初審后，在2016年8月29日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上，時任全國人大法律委員會副主任委員的李連寧提出以《全國人民代表大會法律委員會關于〈中華人民共和國電影產業促進法〉（草案）修改情況的匯報》為題的審議，最終在2016年10月31日第二十四次會議上，同樣由李連寧宣讀《全國人民代表大會法律委員會關于〈中華人民共和國電影產業促進法〉（草案）審議結果的報告》，報告肯定了電影產業促進法的成熟，但依然提出來一些修改意見。于是乎，在2016年11月6日召開的同屬會議，即仍是第二十四次會議，會議宣布了《全國人民代表大會法律委員會關于〈中華人民共和國電影產業促進法〉（草案三次審議稿）修改意見的報告》。最終，在2016年11月7日的第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議上，《電影產業促進法》表決通過。同日，主席令54號簽署公布，決定2017年3月1日起施行。

從改革開放到《電影產業促進法》發布，我國的電影產業法制建設已走過近40年歷程。從諸多規范性文件、行政規章、指導意見的試點到法律條文的確定，《電影產業促進法》的出臺不但提高了立法效力位階、增強了電影產業的法律效力，而且為電影產業的繁榮前進提供了法律保障和發展方向標。

二、當前我國《電影產業促進法》存在的若干問題

《電影產業促進法》作為改革開放以來，尤其是1993年我國電影體制改革以來電影立法經驗的清晰總結和高度集中，立足我國電影產業的現實需要和實際情況，彰顯電影產業促進的基本原則、行為規范等，輻射創作、攝制、發行、放映等全部環節，對于規范電影市場行為、增強電影市場活力，以及充實人民群眾精神文化生活、弘揚社會主義核心價值觀具有非常深刻的意義。但是在本法具體的施行過程中，還存在著若干與電影產業促進之目標相抵觸的問題。

（一）適用對象上，調整范圍之狹隘不匹配當下電影產業樣態

《電影產業促進法》明確指就電影立法，第一章總則篇第二條規定的“本法所稱之電影”，突出“符合國家規定的技術標準”和“用于電影院等固定放映場所或者流動放映設備公開放映”的兩個特性，說明電視劇、廣告等其他視聽產品不包含其中，這一考量再度明確電影法的特質。但是隨著電影產業樣態的不斷嬗變，網絡大電影、網絡微電影、網絡微短劇等新的視聽形式作品層出不窮，甚至逐漸占據日常生活主要的屏幕空間和屏顯時間。這類并不一定全部符合國家技術標準，大多使用流媒體平臺播映的新形式視聽產品并不能夠被完全指認為《電影產業促進法》調整的對象———電影活動，即便該條款的后半部分補充到，“通過互聯網、電信網、廣播電視網等信息網絡傳播電影的，還應當遵守互聯網、電信網、廣播電視網等信息網絡管理的法律、行政法規的規定”，但是這種共同管轄的前提仍然是要明確新形式的視聽產品屬于本法所認定的“電影”。

依目前的立法條件而言，采用以產業為中心的電影法立法思路是務實的選擇。同時，我們應該看到，網絡大電影、網絡微電影、網絡微短劇等此類蒸蒸日上的視聽類型在音像市場的占比不斷擴大，它們不可以也不可能讓相關的學者或者立法者視而不見聽而不聞，反倒是應被視作電影產業的重要組成部分從而給予特別的關注。

（二）鼓勵條文上，準入激勵之不妥無益于電影產業的繁榮

《電影產業促進法》的立法宗旨為促進電影產業健康繁榮發展，弘揚社會主義核心價值觀，規范電影市場秩序，豐富人民群眾精神文化生活。學者司明也認為“產業促進法之目的在于解決影響產業生態發展的障礙問題，在于為產業的健康發展提供制度保障?！盵9]但是在《電影產業促進法》鼓勵性條文的立法過程中存在準入放寬下的質量不保和創作激勵不清晰的問題。

《電影產業促進法》嘗試降低電影的準入門檻。以第十二、十三條為例，它取消了2001年《電影管理條例》中強制要求的攝制電影許可證、攝制電影許可證（單片）的要求和一般題材電影劇本的審查，簡化總體的電影劇本審查制度，除了國家安全、外交、民族、宗教、軍事等方面的特殊題材需要上報至國家審批外，其余一般題材劇本允許省一級的部門審批通過，直接進入公示階段。諸如此類的措施的確可以從數量上增發我國電影產量，但在影視公司逐利的商業運行本質下，極其容易導致“過度追求票房指標，電影創作質量堪憂”[10]的亂象，從而削弱電影的作為藝術的審美性，在降低準入門檻的同時也降低了豐富的精神內涵，雖然可能帶來一時百花爭妍的假象，但終究不利于電影產業可持續健康發展。

《電影產業促進法》的第四章電影產業支持、保障，共十一條，主要是講國家力量對電影產業的激勵，包含電影創作和攝制的題材引導、相關文化產業專項資金和基金投入、稅收優惠政策、納入總體規劃和城鄉規劃、場地支援、便利知識產權質押或信貸等融資服務、鼓勵境外電影活動投資、開展人才培養和扶持計劃、統籌保障老少邊窮地區電影活動、加強外語翻制和境外推廣、加強日常監管和行政處罰等。乍一看，本法中的創作激勵措施似乎一應俱全，涉及了方方面面，但若細致地品讀十一條規定，卻存在著一定程度上的空洞性和諸多法律風險。以第四十條為例，本法提到，國家鼓勵金融機構為從事電影活動以及改善電影基礎設施提供融資服務，依法展開與電影有關的知識產權質押融資業務，并通過信貸等方式支持電影產業發展。該條文的制定明顯考慮到了一個既定的沖突：電影行業的高風險性與金融業的風險規避原則，因此才會推出知識產權質押這一帶有電影制片特征的融資業務。不過這種鼓勵并不徹底，一方面，缺少更加細化的條文來激勵融資活動，不論是拍攝前的對賭協議、預售合同，還是成片后的“票房寶”“影保通”等融資擔保服務，都沒有更貼切的法規來協調、規范與保障。另一方面，不論如何，“電影票房的預估是一個世界性難題……好電影也未必能收獲高票房?！盵11]再加上我國十分重視電影的大眾傳播效果，采取較為嚴格的電影審查制度。也就是說，電影行業的風險并沒有因為本法的出臺而大幅度減弱；要知道，金融機構、保險機構、融資擔保機構始終信奉“商業為王”的資本主義運作邏輯，最終仍舊是那些導演名氣大的、高流量高人氣演員出演的、本身投資雄厚的、有知名影視公司或者國家機關單位背書的電影項目得到金融業的青睞，導致本法非但沒有起到全面促進電影產業發展的作用，反而陷入了馬太效應的陷阱。

（三）禁止條文上，電影管制之粗放不利于電影產業的可持續發展

《電影產業促進法》的禁止性條文大多集中于第五章的法律責任篇中，共十二條。法律責任主要是針對責任主體違反法定義務或約定義務而必須承擔且履行的具有強制性的特定后果，是一種不利于責任主體的法律后果。按照調整領域來劃分，可分為行政責任、民事責任、刑事責任三種。本法的法律責任，更多的是對行政責任做出劃分，只在第五十六條的規定中銜接了民事責任和刑事責任。產生這種情況的根本原因就在于《電影產業促進法》仍然批量重復了2001年《電影管理條例》中的管制性規定。與模棱兩可、規定粗疏的鼓勵性規定不同的是，本法的禁止性條文不論是違法行為的主體、違法行為的構成還是違法行為的處罰都比較清晰，滲透到制作、發行、放映全過程，還涉及行政處罰的實施主體、行政處罰的行使、行政處罰的實施程序。

這些嚴苛、周全的法制保障是必要的，但需要把握一個“度”的問題。否則，或許會導致既影響到部分觀眾的觀影權益，也限制了電影工作者部分創作的自由，有時甚至還會耽誤影視公司盈利，總體來說不利于電影產業的穩步發展。

三、推進完善我國《電影產業促進法》的建議

（一）擴充適用對象范疇，擴大調整范圍

針對《電影產業促進法》適用對象上的狹隘，短期內的做法應為相關管理、指導部門依照有關法律依據賦予的解釋權與時俱進地做出具有普遍司法效力的擴張解釋。不過長期來看，更應在具有立法條件的情形下，參考《電影產業促進法》誕生的歷史，以規范性文件到部門規章再到法律條文的路徑，逐步給予本法所稱之電影更加完善的定義。目前，本法對所規定的調整對象———電影活動的管轄比較完備，既緊扣電影內部的活動（如創作環節不但包括了電影影像創作，還包含美術創作、音樂創作、后期特效的新媒體數字藝術創作等），又涉及外部相關行為（如發行環節不僅要放映前的市場宣發、電影拷貝、票房分賬等，還要管放映開始后的市場統計、票房監督、IP開發等）。但是對“電影”的理解的更新更加緊迫，近年來伴隨著AI模型、游戲引擎、人機互動接口等技術的不斷發展，第二條定義下的電影識別標準不再完全適用于這些形態不同但是仍可被稱為“電影”的電影，譬如方興未艾的互動電影。2018年，著名的《黑鏡》系列推出圣誕特別篇《潘達斯奈基》，影片借助屏幕交互界面，讓“觀眾可以替主角做決定，從而決定故事情節的發展”[12]。這樣的特性使它沒法選擇以傳統院線制的形式發行，而只能是以流媒體平臺（同時也是影片的投資方）的形式公映。雖然這樣的市場決策使得觀眾沒法直接對該電影貢獻票房，但觀眾需要向平臺繳納一定的費用以獲取觀看權限，再加上點播率、評論量等，實際上也是變相地影響到影片的收益。

此外還有關于地域范圍的問題。即便由于“長期的政治、經濟、文化、歷史等各異因素，已經形成了不同的觀影文化”[13]，但在時機合適的情況下，也可以將本法的空間效力范圍囊括香港特別行政區和澳門特別行政區，特別是香港特別行政區。香港地區的電影產業十分發達，從1913年開拍《莊子試妻》起逾今一百余年間，香港電影界所攝制的影片單從數量上來說，既“超過了臺灣地區，也超過了作為母體的大陸”[14]。同時作為我國電影對外交流、向外輸出的一個重要口岸，香港的電影產業特別適合作為《電影產業促進法》的實驗田：通過對香港電影產業的調控發現新的問題、新的不足，也能憑借香港比較豐富的電影人才、法學人才來探索新的法理法規，不斷健全《電影產業促進法》，使之更好地做到第一條“促進電影產業健康繁榮發展，弘揚社會主義核心價值觀，規范電影市場秩序，豐富人民群眾精神文化生活”的愿景。

（二）雙管齊下，激勵“有法”與禁止“有度”并行

《電影產業促進法》鼓勵性條文和禁止性條文方面體現出的缺憾，不光是賞罰嚴明的問題，也不單單是賞罰條文詳略不當的問題，更不僅僅是賞善罰惡的平衡問題。它們歸根結底，實際上是一體兩面的問題，因此要以整體論的角度來看待，也就是說不能功過分審，而要一視同仁、雙管齊下。

1.明確激勵機制，立法形式保障

《電影產業促進法》的激勵和它禁止性條款涉及的領域一樣到位，如果沒有以立法的形式把詳細的激勵政策、保障條款固定下來，如果不能以法律法規的形式保證優惠舉措的落實，那么本法的部分促進性規定則容易變成空話套話。如第三十八條寫道，國家實施必要的稅收優惠政策……具體辦法由國務院財稅主管部門依照稅收法律、行政法規的規定制定。而在本法出臺之后，影視企業享有的國家級稅收政策主要依據是2015年財政部聯合其他共計七部門下發的《關于支持電影若干發展經濟政策的通知》，該《通知》對電影企業發行、農村地區電影放映、銷售電影拷貝和轉讓版權這三個部分的收入免征增值稅，但有效期為2014—2018年。在《電影產業促進法》2017年開始施行之后，如果沒有另行規定或者發文繼續執行，這一優惠政策將自動失效。稅收方面的激勵退場將會又一次辜負了電影產業的熱情，削弱國內電影生產積極性。不過好在財政部等在2019年02月13日再次推出《關于繼續實施支持文化企業發展增值稅政策的通知》，該通知的執行期限至2023年12月31日（后來延長到2027年12月31日）。但是2028年之后呢？政策之間的空檔期該如何渡過？到期之后還一定會再有相應的政策嗎？因此需要厘清這些可控的激勵機制并使之成為定勢，以增強整個行業的信心。

2.引導為主，介入為輔

雖然電影的意識形態屬性和商業屬性不可小覷，但它終究是藝術領域的創作，所以如若對電影產業進行過度干預，其思想性和觀賞性將會大打折扣，直接影響到電影的社會效益和經濟效益，最終反倒是不利于電影產業蓬勃發展。法律應該是作為電影產業發展的底線，而不應成為電影產業發展的上限，因此需要及時轉換思維，樹立引導為主、介入為輔的立法思想。

總而言之，要尊重電影藝術創作規律和電影市場規律，協調意識形態、自由創作和市場營銷，促成三者的和諧統一。

四、結語

法與時轉則治，治與世宜則有功。法律條文、法律制度與法律體系的完善與發展，需要不斷地同其所處時期的人民需要相接軌。《孫子兵法》有云，兵無常勢，水無常形，這就決定了完善《電影產業促進法》的任務是永無止境的。對《電影產業促進法》缺失問題的完善，既要及時謀劃眼下事態的短期處理，又要仔細琢磨長遠問題的根本處置。相信《電影產業促進法》必能夠隨著時間的推移而日臻完善，中國電影產業可以在有法可依、依法治影的路途中行穩致遠。

注釋

[1]周艷敏，宋慧獻.文化法學導論[M].北京：北京大學出版社， 2017： 173.

[2]沈蕓.中國電影產業史[M].北京：中國電影出版社， 2005： 58-61.

[3]顧江.文化產業品牌塑造與提升戰略[M]. 南京：南京大學出版社， 2012： 14.

[4]金冠軍，王玉明.電影產業概論[M]. 上海：復旦大學出版社， 2012： 26.

[5]于麗，劉揚，王煊.電影產業經濟學研究[M].北京：中國電影出版社， 2011： 29.[6]鄧向陽.中國電影產業研究[M].長沙：湖南師范大學出版社， 2012： 16-19.[7]余莉.電影產業概論[M].上海：上海交通大學出版社， 2016： 5.

[8]沈蕓.中國電影產業史[M].北京：中國電影出版社， 2005： 216.

[9]司明.質疑與建構：著作權法創作激勵目的之二重奏[J].知識產權， 2018 （02）： 80.

[10]丁亞平.中國電影產業學建立與電影產業化的糾偏———電影產業化改革二十年回顧與展望[J].當代電影， 2022 （07）： 9.

[11]沈魯，詹荔.《電影產業促進法》與制片貸款融資問題[J]. 電影文學， 2017 （15）： 5.

[12]陶夢頔，王甫.交互式網劇在流媒體平臺上的新樣態———以美劇《黑鏡：潘達斯奈基》為例[J]. 中國電視， 2019 （07）： 99.

[13]王汀若.從《香港電影業資料匯編》（2012—2016）考察香港電影業現狀及其啟示[J].電影文學， 2018（23）： 6.

[14]蔡洪聲，宋家玲，劉桂清.香港電影八十年[M].北京：北京廣播電視出版社， 2000： 4.

【項目來源】國家社科基金一般項目“20世紀30年代以來紅色電影政治傳播變遷研究”（項目編號： 22BXW077）。