生態(tài)文明促進法的基本設想及其展開

摘 要：生態(tài)文明促進法是關涉“五位一體”總體布局、“人與自然和諧共生”現(xiàn)代化，蘊含山水林田湖草沙生命共同體理念的立法。生態(tài)文明促進法立足于生態(tài)文明建設實踐，維護生態(tài)系統(tǒng)整體利益，滿足人們對生態(tài)環(huán)境的合理期待，引導綠色生產(chǎn)生活方式，使生態(tài)文明觀內化于社會機體。生態(tài)文明促進法的基本原則應當凸顯自然生態(tài)系統(tǒng)的固有價值，反映生態(tài)文明建設的基本要求，指引生態(tài)文明建設的路徑選擇，引領整部立法的結構布局和制度體系。生態(tài)文明促進法的法律制度要與基本原則相互呼應，與既有政策相互協(xié)調，既要體現(xiàn)生態(tài)文明的價值意蘊，對現(xiàn)行成熟的制度進行整合和完善；又要注重制度的體系化建設，使制度之間互相銜接，提升制度體系的自洽性。

關鍵詞：生態(tài)文明促進法；法律定位；法律原則；制度體系；人與自然生命共同體

文章編號： 1671-6604（2024）01-0001-17" 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：" 中圖分類號： D912.6" 文獻標識碼： A

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設成為我國“五位一體”總體布局的重要組成部分，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。黨的二十大報告更是將生態(tài)文明建設推向了為人民謀幸福、為民族謀復興、為世界謀大同的高度。習近平總書記多次對生態(tài)文明建設作出系統(tǒng)、深刻的論述，我國生態(tài)文明體系建設取得了新進展，生態(tài)文明理論體系不斷豐富，生態(tài)文明體制改革全面深化。目前，我國關于生態(tài)文明的規(guī)定分散于憲法、各部門法、地方性法規(guī)以及相關政策文件當中，缺少具有統(tǒng)領性的生態(tài)文明專項立法。隨著生態(tài)文明建設的深入推進，部分省、市陸續(xù)出臺了地方性生態(tài)文明建設促進條例，為國家生態(tài)文明建設專門性立法提供了良好的地方經(jīng)驗。遵循習近平總書記全面依法治國的新理念新思想新戰(zhàn)略，法治應是生態(tài)文明實現(xiàn)的終極方式，生態(tài)文明促進法承擔著指引生態(tài)文明建設，為生態(tài)文明體制改革提供法律依據(jù)的重任。現(xiàn)階段迫切需要梳理、提煉、歸納行之有效的生態(tài)文明建設的方針路線、制度舉措、途徑方法，以國家立法的形式將其固定化，構建以生態(tài)文明促進法為核心的全面、科學、協(xié)調、系統(tǒng)的推進生態(tài)文明建設的法律體系。

一、 生態(tài)文明促進法的立法動因

黨的十九大報告指出：“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。”習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2017-10-28（1）.2018年5月，全國生態(tài)環(huán)境保護大會將生態(tài)文明建設上升為“中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計”中共中央黨史和文獻研究院.十九大以來重要文獻選編：上[G].北京：中央文獻出版社，2019：443.。追根溯源，我國傳統(tǒng)文化就蘊含著豐富的生態(tài)文明思想，“天人合一”“道法自然”“萬物并育而不相害”，強調對自然法則的尊崇，展現(xiàn)了人類與自然界生物互惠共生的價值取向。作為人類社會文明的一種重要形式，生態(tài)文明與物質文明、精神文明、政治文明共同促進人類社會的和諧穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。近幾年來，隨著生態(tài)文明日漸深入人心，山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理逐漸成為環(huán)境保護和治理的重要議題，為生態(tài)文明立法的呼聲也日漸高漲。

（一） 生態(tài)文明政策法律化的客觀要求

政策和法律是治國理政的基本遵循，政策是法律的淵源之一。黨的十七大報告第一次明確提出“建設生態(tài)文明”的目標胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告[J].前進，2007（11）：4-21.。黨的十八大報告將“生態(tài)文明建設”上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，賦予生態(tài)文明建設新內涵和新要求胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[J].黨建，2012（12）：13-30.。黨的十九大報告提出“堅持人與自然和諧共生”和“建設美麗中國”的要求同①.。黨的二十大報告以“歷史性、轉折性、全局性變化”總結生態(tài)文明建設成就，并將“人與自然和諧共生”作為中國式現(xiàn)代化的本質要求習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2022-10-26（1）.。

在生態(tài)文明專項政策方面，2015年，中央針對加強生態(tài)文明建設出臺了《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，前者提出了生態(tài)文明建設的指導思想、主要目標、五項原則和七大任務，后者是關于生態(tài)文明制度體系構建及其保障措施的具體規(guī)定。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)哪繕艘蟆⒇熑握J定、賠償程序、保障措施等方面。盡管該方案側重于生態(tài)環(huán)境損害的修復治理和責任認定，是對基于環(huán)境負外部行為所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境修復治理責任，缺乏正向、積極的對生態(tài)文明建設的“促進”作用，但生態(tài)環(huán)境損害賠償制度屬于生態(tài)文明制度體系的范疇，是生態(tài)文明建設不可分割的一部分，該方案包含的理念、原則與制度也應在生態(tài)文明促進法中有所體現(xiàn)。2018年，《中共中央國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》系統(tǒng)闡述了習近平生態(tài)文明思想，進一步提出加強“大氣”“水資源”“土壤”三類環(huán)境要素的污染防治，健全生態(tài)環(huán)境治理體系，補齊生態(tài)文明建設短板的要求。2021年，中央相繼出臺了《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》《關于進一步加強生物多樣性保護的意見》《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《關于推動城鄉(xiāng)建設綠色發(fā)展的意見》等等，基于近年來生態(tài)文明建設的成果，提出“十四五”時期生態(tài)文明建設的新目標和新任務。可以說，我國生態(tài)文明建設成效顯著，生態(tài)文明制度體系基本建成，生態(tài)文明理論體系日趨完善。

在生態(tài)文明體制改革的初期，國家通常處于“摸著石頭過河”的探索狀態(tài)張梓太，吳惟予.我國生態(tài)環(huán)境損害賠償立法研究[J].環(huán)境保護，2018（5）：25-30.，在沒有充分理論成果和經(jīng)驗舉措的支撐下要求以立法形式來規(guī)制生態(tài)文明建設的可行性較小。作為法律的先行者，政策以其因事而立、因勢而新的靈活性和指導性，在生態(tài)文明建設初期發(fā)揮著主要作用。但相較于法律，政策的穩(wěn)定性和可預期性較弱，在特定的情況下存在因事而變、因時而廢的必要性。在全面依法治國，建設法治社會的時代背景下，生態(tài)文明建設最終必須與法治相結合，立法應是生態(tài)文明建設持續(xù)穩(wěn)定的根本保障。自黨的十八大以來，中央高密度出臺了關于生態(tài)文明建設的政策文件，中央政策文件中提出的大量原創(chuàng)性原則、制度、措施、方法奠定了生態(tài)文明的立法基礎，這些政策文件中成熟的原則和制度亟須法制化，以使其具備更強的權威性、穩(wěn)定性和可預期性。

（二） 生態(tài)文明建設地方實踐經(jīng)驗法定化的有效途徑

根據(jù)中央頂層設計，各級地方政府積極開展改革試點工作，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，圍繞生態(tài)政治、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)文化協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境高質量保護和高質量發(fā)展，積累了豐碩的實踐經(jīng)驗，呈現(xiàn)出鮮活的生態(tài)文明建設地方樣本。2014年，貴州省制定了全國首部省級生態(tài)文明建設法規(guī)——《貴州省生態(tài)文明建設促進條例》，在沒有上位法參照和其他省、市立法借鑒的情況下，貴州省結合地方實際大膽先行，要求建立健全自然生態(tài)空間規(guī)劃體系、生態(tài)文明建設指標體系、資源循環(huán)利用體系、技術創(chuàng)新體系、生態(tài)文明聯(lián)動機制、經(jīng)濟社會發(fā)展評價和考核體系，有效解決當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境管理的“碎片化”問題。2016年，浙江省湖州市實施的《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設條例》是全國首部生態(tài)文明先行示范區(qū)建設的專項地方性法規(guī)。該條例要求建立生態(tài)文明先行示范區(qū)標準化體系、建設綠色生態(tài)屏障、落實空間規(guī)劃、建立實物量核算賬戶等。2018年8月，湖州市率先發(fā)布《生態(tài)文明示范區(qū)建設指南》，這是全國首個生態(tài)文明示范區(qū)建設的地方標準，建立了統(tǒng)一的生態(tài)文明建設地方標準體系，形成可借鑒的生態(tài)文明“湖州模式”。

截至2022年，青海、貴州、江西、福建、云南等地均制定了生態(tài)文明建設地方性法規(guī)，“全國范圍內共建立468個國家生態(tài)文明建設示范區(qū)”央視網(wǎng).生態(tài)環(huán)境部：全國已經(jīng)建設468個國家生態(tài)文明建設示范區(qū)[EB/OL].（2023-01-19）[2023-06-10].https：//news.cctv.com/2023/01/19/ARTIC1GuUjrTFDih8BfIqNsC230119.shtml.。其中三江之源的青海省已創(chuàng)建8個國家生態(tài)文明建設示范區(qū)，堅持以國家公園示范省建設為引領，基本形成了以國家公園為主體的新型自然保護地體系青海省全力推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性持續(xù)提升，已建有三江源、祁連山、青海湖等國家公園，國家公園占自然保護地面積的77.17%。參見宋明慧《青海：以國家公園為主體的新型自然保護地體系基本成型》，載《青海日報》，2022年9月19日第1版。。可見，生態(tài)文明建設以地方實踐形式得到迅速推進和發(fā)展，國家層面應對這些地方生態(tài)文明建設經(jīng)驗成果進行確認和鞏固，將具有普適性和代表性的成熟經(jīng)驗上升為法律規(guī)定并推廣施行，從個別零散的地方經(jīng)驗逐步向一般化的法律規(guī)范演進。

（三） 完善生態(tài)文明制度體系的應然之選

2018年，生態(tài)文明正式載入憲法，其意義在于詮釋了生態(tài)文明的憲法規(guī)范體系，在確立生態(tài)文明憲法地位的同時也為未來生態(tài)文明建設提供方向性指引，并在此基礎上進行以實施為導向的復合制度建構張震，楊茗皓.論生態(tài)文明入憲與憲法環(huán)境條款體系的完善［J］.學習與探索，2019（2）：85-92.。從現(xiàn)行環(huán)境資源保護立法目的看，《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）、《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國草原法》等主要環(huán)境資源保護法律均以“推進生態(tài)文明建設”為立法目的，相關規(guī)定也散見于各項環(huán)境資源保護單行法之中。從現(xiàn)有生態(tài)文明政策文件看，國家已初步建立了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、國土空間開發(fā)保護制度、全面節(jié)約制度、排污權交易制度、資源有償使用制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等涵蓋污染防治、資源保護、市場交易、監(jiān)督管理、責任負擔的生態(tài)文明制度體系。但在涉及自然保護地、生物多樣性保護和山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的制度方面相對薄弱，市場機制作用未充分發(fā)揮，資源定價機制未完全建立，生態(tài)保護補償制度仍在探索中曹明德，等.生態(tài)文明法律體系的構建及實施保障研究[M].北京：法律出版社，2021：69.，諸多制度較為零散，關聯(lián)度尚不緊密。

生態(tài)文明建設既要以環(huán)境資源保護單行法為基礎，結合生態(tài)文明政策體系和實踐經(jīng)驗，將現(xiàn)有政策法律中的生態(tài)文明條款和實踐成果集中整合，篩選共同且具代表性的先進經(jīng)驗成果，形成基本制度規(guī)范；又要根據(jù)生態(tài)文明的內在特性、發(fā)展方向和目標歸屬，修正制度規(guī)范的具體內容。盡管政策也可以成為生態(tài)文明的制度載體，但隨著生態(tài)文明體制改革的逐漸深入，制度建設最終必須體現(xiàn)在法治建設的進程當中。具體而言，從價值理性上講，生態(tài)文明制度通過設定一系列準則規(guī)范引導主體行為，是生態(tài)文明建設目標和原則的貫徹與延伸。法律制度的構建必然使制度具有法律賦予的強制力，從而有效增強制度的確定性，使生態(tài)文明建設始終不會偏離其內在的價值方向。從工具理性上講，制度是對實踐具有指導意義的規(guī)制措施的總和，是生態(tài)文明建設的有力支撐。無論是對既有生態(tài)文明制度的類別整合和內容完善，還是新制度的設立，制訂生態(tài)文明促進法都是構筑完備生態(tài)文明制度體系最有效的方式。生態(tài)文明體制改革的持續(xù)深入也需要借助國家立法的統(tǒng)領作用給予制度強有力的保障，將生態(tài)文明建設實踐探索轉化為法律制度體系內法律條款的實施問題，在法律制度框架內推動生態(tài)文明建設向縱深發(fā)展。

二、 生態(tài)文明促進法的法律定位

生態(tài)文明建設從最初的中國共產(chǎn)黨人的政治綱領發(fā)展成為新時代的價值觀念和社會實踐，這一過程會伴隨著國家立法將生態(tài)文明納入調整范圍，引導主體行為朝著有益于生態(tài)文明實現(xiàn)的方向發(fā)展。生態(tài)文明促進法應當順應國家生態(tài)文明建設戰(zhàn)略布局，聚焦生態(tài)環(huán)境現(xiàn)實問題，注重促進人與自然和諧共生，維護環(huán)境公共利益，強化生態(tài)文明對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的正面導向作用，促進部門法的生態(tài)化調整，形成滿足生態(tài)文明建設的法律體系。

（一） 生態(tài)文明促進法是體現(xiàn)生態(tài)法治觀的法律

所謂文明，是人類完全擺脫蠻荒狀態(tài)，社會發(fā)展到較高階段和有較高文化的形態(tài)。生態(tài)文明是文明的表現(xiàn)形式之一，是一切生物生存發(fā)展至較高階段，具有較高文化的呈現(xiàn)和趨勢李永寧.環(huán)境資源法前沿熱點問題研究[M].北京：中國政法大學出版社，2018：54.。概言之，生態(tài)文明即人與自然和諧相處的一種狀態(tài)，這種狀態(tài)存在的基礎包括先進的生產(chǎn)力和科學的生產(chǎn)方式（物質文明），以及圍繞物質文明的先進制度安排（政治文明）、思想理論成果（精神文明）和社會公眾的守則意識（社會文明）。從本源上看，人類、自然、社會是統(tǒng)一的整體，自然是“人的無機的身體”，是人的“延伸的手臂”高帥，孫來斌.習近平生態(tài)文明思想的創(chuàng)造性貢獻——基于馬克思主義生態(tài)觀基本原理的分析[J].江漢論壇，2021（1）：5-12.，人類是自然界中有主觀意識形態(tài)的生命體。傳統(tǒng)法學采取“主客二分”的研究范式，以人為主體、物為客體，人與自然是認識與被認識、征服與被征服的關系蔡守秋.論法學研究范式的革新——以環(huán)境資源法學為視角[J].法商研究，2003（3）：34-46.。生態(tài)法治觀是面對社會轉型需求、回應國家發(fā)展理念轉變的法治形態(tài)。“生態(tài)文明自當為生態(tài)法治的創(chuàng)生提供價值原點和革新動力”，“法治意蘊當已凝結在生態(tài)文明的秩序范式之中，并成為維系和增進這一文明秩序的規(guī)范基礎”鄧海峰.生態(tài)法治的整體主義自新進路[J].清華法學，2014（4）：169-176.。在生態(tài)法治觀的視域下，傳統(tǒng)人與人之間的法律關系增加了“人—自然—人”的新內容，體現(xiàn)出一種“天人合一”的自然觀呂忠梅.習近平法治思想的生態(tài)文明法治理論[J].中國法學，2021（1）：48-64.。具體而言，生態(tài)法治觀在承認傳統(tǒng)法學方法論的基礎上要求作出符合人與自然共同利益的修正，從主體對客體的絕對支配，片面保護主體的權益，調整為從整體利益出發(fā)，堅持人與自然生命共同體，既考慮自然環(huán)境的工具價值，又重視其生態(tài)價值及對人的生存的功能價值，在利用生態(tài)資源的同時保護生態(tài)環(huán)境。生態(tài)文明促進法是生態(tài)文明與法治文明的結合體，其以維護自然—社會的整體利益為出發(fā)點，通過具體行為規(guī)則的設立、制度的構建、責任的明確貫徹落實生態(tài)法治觀，鞏固生態(tài)文明建設成果，指引生態(tài)文明建設發(fā)展方向。

（二） 生態(tài)文明促進法是典型的促進法

傳統(tǒng)環(huán)境立法大多具有強烈的管制性，即通過總量控制、排污許可、行政監(jiān)管等途徑防治環(huán)境污染。促進型立法主要是針對推進某一領域整體性、系統(tǒng)性發(fā)展的基礎性、方向性和引領性的規(guī)定。首先，就立法內容而言，生態(tài)文明促進法的首要目的是促進生態(tài)文明建設，應以賦予各級人民政府生態(tài)文明建設的職責為主要促進手段、措施和方法，吸納生態(tài)文明改革中富有開創(chuàng)性的制度和規(guī)則，確定推進生態(tài)文明建設的方針、原則、路徑、基本制度。其次，就立法的價值旨歸而言，生態(tài)文明的基礎包括生態(tài)系統(tǒng)、自然環(huán)境、自然資源及其所蘊含的自然生態(tài)規(guī)律蔡守秋.以生態(tài)文明觀為指導，實現(xiàn)環(huán)境法律的生態(tài)化[J].中州學刊，2008（2）：72-76.，是人類生存的客觀環(huán)境以及物質能量來源，生態(tài)文明的基礎與人類生存延續(xù)的基礎具有一致性。自然資源以及生態(tài)環(huán)境承載力的有限性要求我們必須為后代人留下良好的生態(tài)環(huán)境，保證后代人與當代人共享利用環(huán)境資源的權利。生態(tài)文明促進法應確認生態(tài)系統(tǒng)的內在價值，以生態(tài)整體觀和可持續(xù)發(fā)展觀指導立法，以生態(tài)安全為基礎、以綠色發(fā)展為核心、以人與自然和諧共生為終極目標。再次，就立法體例而言，由于生態(tài)文明建設是一項長期復雜的系統(tǒng)工程，還需在實踐中不斷積累經(jīng)驗。因此，生態(tài)文明促進法應兼具強制性規(guī)范和倡導性規(guī)范，充分發(fā)揮雙向激勵的行為導向作用，樹立尊重自然、善待自然，人與自然共生共榮、和諧相處的生態(tài)文明觀，逐步建立健全符合新時代要求的生態(tài)文化體系，引導多元主體積極參與生態(tài)文明建設活動，形成并強化低能耗、高效率的生產(chǎn)經(jīng)營模式，培育綠色低碳的生活消費方式，推進生態(tài)文明建設健康、可持續(xù)發(fā)展。

（三） 生態(tài)文明促進法是導向性和協(xié)調性的法律

“文明是人行動的產(chǎn)物”弗里德里希·奧古斯特·馮·哈耶克.自由憲章[M].楊玉生，馮興元，陳茅，等，譯.北京：中國社會科學出版社，2012：45.，法律應當保護人們運用自身知識決定自主行動的權益同④：222.。面對環(huán)境議題的復雜性以及公眾環(huán)境利益訴求的多元化，我們所需要的不僅僅是機械僵化地適用管制型法律規(guī)范，更重要的是重視促進型立法對主體行為的指引作用，從強調“管制”轉變?yōu)椤肮苤啤迸c“引導”相互協(xié)調，調動并激發(fā)主體服務生態(tài)文明建設的自主性和創(chuàng)造性。具言之，首先，應通過明確生態(tài)文明建設目標責任、量化考核指標、完善考核問責機制，落實各級政府生態(tài)文明建設主體責任；通過設置自然資源資產(chǎn)核算賬戶，實行全過程質量監(jiān)測與控制，健全自然資源資產(chǎn)審計制度，強化領導干部生態(tài)文明建設終身責任。其次，通過扶持新能源和可再生能源等環(huán)保產(chǎn)業(yè)，構造一體化生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，推動綠色金融業(yè)發(fā)展，引導市場行為，鼓勵企業(yè)不斷優(yōu)化生產(chǎn)經(jīng)營模式，構建生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。再次，通過設定消費者行為模式，在全社會形成綠色生活的積極導向，增強公眾環(huán)保意識，喚醒公眾行為自覺，為綠色低碳生活創(chuàng)造必要條件。最后，生態(tài)文明促進法的有效實施還應當處理好與環(huán)境資源保護單行法以及其他部門法的有效銜接，將生態(tài)文明的意旨貫徹至各部門法領域，保證生態(tài)文明建設意圖和手段的連貫和呼應。環(huán)境資源保護單行法應按照生態(tài)文明促進法的立法宗旨和規(guī)范內容及時作出修改，保持法律價值歸屬的統(tǒng)一。其他部門法（涉及民法、經(jīng)濟法、行政法、訴訟法等）也應在原則、制度、責任方面作出相應調整，相關法律規(guī)則和配套措施應協(xié)同跟進。

（四） 生態(tài)文明促進法是現(xiàn)實性與前瞻性的法律

法律的制訂是對社會問題的回應，是為人們向往美好生活的訴求提供制度供給，也是法治國家對法律品質不斷提升、法律體系逐漸完善的內在要求。法律“以平等地保護和促進一切正當利益為其價值目標”張文顯.法哲學范疇研究[M].北京：中國政法大學出版社，2001：165.，當人們從“物質需求”邁向“生態(tài)需求”時，對環(huán)境法治也會有更高的期許。我國現(xiàn)行環(huán)境資源保護法律主要采用以具體環(huán)境事務或環(huán)境問題為對象的“回應式”立法，環(huán)境立法往往以聚焦熱點、提出對策、解決問題為己任，在環(huán)境公平正義價值方面還有很大的發(fā)展空間。生態(tài)文明促進法一方面立足于國家發(fā)展戰(zhàn)略，將黨的十八大以來生態(tài)文明建設政策體系法律化，為生態(tài)環(huán)境的遺留問題和不斷涌現(xiàn)的新問題、新情況貢獻解決思路；另一方面，生態(tài)文明促進法為滿足人們對生態(tài)環(huán)境的合理期許提供法治保障，以法律規(guī)范調整人與自然的關系、當代人與后代人的關系，從污染治理轉向主動增益，從事后救濟轉向事前調整。正如德沃金所言：法律是“為了我們想要做的人和我們旨在享有的社會”，“它以闡釋的精神，旨在使原則高于實踐，以指明通往更美好的未來的最佳道路”德沃金.法律帝國[M].李常青，譯.北京：中國大百科全書出版社，1996：367.。生態(tài)文明促進法扎根現(xiàn)實、隨事而制，在積極應對生態(tài)文明建設面臨的各種挑戰(zhàn)的同時，準確把握生態(tài)文明建設發(fā)展方向，從局部的環(huán)境污染防治到自然生態(tài)系統(tǒng)的全方位保護，充分發(fā)揮生態(tài)文明建設法律制度引領經(jīng)濟社會發(fā)展綠色轉型的強大效用。

（五） 生態(tài)文明促進法是環(huán)境法典的重要組成部分

我國環(huán)境保護基本法和環(huán)境資源保護單行法通常將“生態(tài)文明建設”和“可持續(xù)發(fā)展”同列為立法目的，環(huán)境法典編纂也以可持續(xù)發(fā)展為邏輯主線呂忠梅.發(fā)現(xiàn)環(huán)境法典的邏輯主線：可持續(xù)發(fā)展[J].法律科學（西北政法大學學報），2022（1）：73-86.。實質上，生態(tài)文明建設包含了可持續(xù)發(fā)展的題中應有之義，但其內涵與外延遠遠超越了可持續(xù)發(fā)展，更注重并強調人與自然的和諧共生，是在人與自然和諧共生前提下實現(xiàn)的可持續(xù)發(fā)展。制訂生態(tài)文明促進法有助于繼續(xù)完善環(huán)境法典編纂的基本條件，針對目前形成的“1+N+4”生態(tài)環(huán)境法律體系按照呂忠梅的觀點，我國已形成“1+N+4”的生態(tài)環(huán)境法律體系，“1”是發(fā)揮基礎性、綜合性作用的環(huán)境保護法，“N”是多部環(huán)境保護專門法律，“4”是四部針對特殊地理、特定區(qū)域或流域的生態(tài)環(huán)境保護的立法。參見呂忠梅《環(huán)境法典編纂研究的現(xiàn)狀與未來》，載《法治社會》2023年第4期，第1～11頁。，其中“1”所代表的基礎性、綜合性作用的《環(huán)境保護法》明顯缺少推動生態(tài)文明建設的系統(tǒng)性法律規(guī)定，其他環(huán)境資源法律法規(guī)也不能完全反映生態(tài)文明建設的完整內容。環(huán)境法典以“人與自然和諧共生”理念為基礎，承認自然的獨立價值呂忠梅.環(huán)境法典編纂論綱[J].中國法學，2023（2）：25-47.，生態(tài)文明促進法將人與自然和諧共生與可持續(xù)發(fā)展相結合，與環(huán)境法典的價值理念相契合，是在環(huán)境法典框架內對生態(tài)文明建設作出的系統(tǒng)安排。目前環(huán)境法典專家建議稿按照總分結構，分為總編以及污染控制編、自然生態(tài)保護編、綠色低碳發(fā)展編、生態(tài)環(huán)境責任編。其實，該法典應在現(xiàn)有專家建議稿的基礎上增加“生態(tài)文明建設編”，貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，按照促進型立法體例編排設計基本原則、法律制度和法律條款。區(qū)別于其他分編，生態(tài)文明建設編更加關注人與自然關系的調整、生物多樣性的保護和生態(tài)風險的防控，實現(xiàn)人與自然的和諧共生，并為生態(tài)文明建設提供路徑指引。

三、 生態(tài)文明促進法基本原則的法理解析

生態(tài)文明促進法的基本原則是生態(tài)文明促進法精神和特征的高度概括，是貫穿生態(tài)文明促進法，承載生態(tài)文明促進法基本理念、價值目標、立法宗旨，指導生態(tài)文明法律制度構建的基本準則。生態(tài)文明建設囊括環(huán)境資源保護在內的一切有利于生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)、人與自然和諧共生的制度舉措，生態(tài)文明促進法基本原則應當涵蓋生態(tài)文明本質特征，體現(xiàn)生態(tài)文明價值意蘊，與既有政策法律體系相協(xié)調，反映并指引生態(tài)文明建設發(fā)展動向。

（一） 生態(tài)文明促進法基本原則應與環(huán)境保護法基本原則相承接和補充

生態(tài)是由自然界的生物群落與其生存環(huán)境所組成的整體，人類作為一種生命物種群受生態(tài)力量的制約，生態(tài)系統(tǒng)的形成與發(fā)展是人類與自然相互制約、不斷演變和進化的過程。環(huán)境是以人類為中心，“可以直接、間接影響人類生活和發(fā)展的各類自然要素的總體”呂忠梅.環(huán)境法導論[M].北京：北京大學出版社，2015：2.。環(huán)境資源保護法調整的是在開發(fā)利用自然資源、保護和改善環(huán)境過程中產(chǎn)生的社會關系，生態(tài)文明則側重于調整人與自然的關系。可以說，環(huán)境保護是生態(tài)文明的基石，生態(tài)文明是環(huán)境保護的歸屬。2014年修訂的《環(huán)境保護法》第5條確立了“保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責”原則，體現(xiàn)了環(huán)境利益優(yōu)先于經(jīng)濟利益，經(jīng)濟發(fā)展讓位于環(huán)境保護的發(fā)展基調。《環(huán)境保護法》基本原則對環(huán)境立法具有普遍指導意義，環(huán)境資源保護單行法中均有《環(huán)境保護法》基本原則的具體化體現(xiàn)，且根據(jù)客體的不同作出了相應調適。“推進生態(tài)文明建設”是《環(huán)境保護法》的立法目的，制訂生態(tài)文明促進法是實現(xiàn)這一立法目的的必要方式。生態(tài)文明促進法屬于環(huán)境資源保護法律體系范疇，應秉承一般法的價值理念，逐步推進從環(huán)境保護向生態(tài)文明的過渡。因此，生態(tài)文明促進法基本原則應當承接、補充《環(huán)境保護法》基本原則，并對《環(huán)境保護法》基本原則作出有利于實現(xiàn)生態(tài)文明的調整，從生態(tài)安全的角度審視人與自然環(huán)境的關系，重構自然資源的開發(fā)利用和保護機制，促進環(huán)境資源保護法律體系的生態(tài)化轉變。

（二） 生態(tài)文明促進法基本原則應凸顯自然生態(tài)系統(tǒng)的應有價值

自然生態(tài)系統(tǒng)的價值體現(xiàn)在其作為客體能夠滿足人類生存延續(xù)以及合理期待的積極意義。自然生態(tài)系統(tǒng)的價值具有整體性和多樣性的特征，其價值形態(tài)首先表現(xiàn)為自然生態(tài)既是人類生存發(fā)展的物質資料來源，又能夠作為人類認識和改造活動的對象，為人類社會發(fā)展創(chuàng)造經(jīng)濟價值。隨著物質生活和科技水平的不斷提升，自然生態(tài)系統(tǒng)已超越其本身的工具屬性，其生態(tài)價值和文化價值備受關注。森林、草原、灘涂、濕地等自然資源具有調節(jié)氣候、凈化污染、防風固沙、涵養(yǎng)水源、減輕災害的功能焦艷鵬.自然資源的多元價值與國家所有的法律實現(xiàn)——對憲法第9條的體系性解讀[J].法制與社會發(fā)展，2017（1）：128-141.，自然生態(tài)系統(tǒng)的服務功能及開發(fā)利用潛質拓展了科學研究領域。不僅如此，人類在享受良好自然環(huán)境的同時，以自然資源和自然環(huán)境為載體的自然遺產(chǎn)、自然景觀等也滿足了人們的精神文化需求。自然生態(tài)價值的整體性在于自然生態(tài)系統(tǒng)是特定空間內，由自然資源和生物群落及其所處的環(huán)境構成的有機整體。過度開發(fā)利用必然導致自然生態(tài)系統(tǒng)要素關系的失衡，使生態(tài)服務功能逐漸下降，進而導致文化價值流失，而資源耗竭、生態(tài)修復往往要付出巨額的成本。多元化價值之間不是此消彼長，而是呈現(xiàn)出一種互為依存、休戚與共的整體價值形態(tài)。自然生態(tài)的公共物品屬性使其所產(chǎn)生的功能性生態(tài)價值往往被共享，形成了“非排他性”和“非競爭性”的消費習慣，價值創(chuàng)造者的利益未能得以及時保護。因此，生態(tài)文明促進法應當明確自然有價原則，將自然生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值、文化價值納入調整范圍，承認價值創(chuàng)造者和維護者各自的貢獻并給予等值的回饋，完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、自然資源有償使用制度、環(huán)境權益交易制度，推進自然資源的生態(tài)產(chǎn)品化和資產(chǎn)化，使“綠水青山”的生態(tài)功能充分轉化為經(jīng)濟效益。

（三） 生態(tài)文明促進法基本原則應指導生態(tài)文明建設的路徑選擇

基本原則作為生態(tài)文明促進法價值理念的集中反映，對生態(tài)文明建設活動具有普遍指導意義，在法律適用中彌補法律制度和法律規(guī)范的缺漏和不足。我國現(xiàn)有的環(huán)境資源保護法律制度側重于生態(tài)環(huán)境問題的解決，生態(tài)文明更多關注的是整個生態(tài)系統(tǒng)功能的維護以及人與自然的關系，人與自然和諧相處是生態(tài)文明的本質追求，這種“和諧”要求人類遵循自然生態(tài)規(guī)律，正視自然資源的內在價值，保證生態(tài)系統(tǒng)的平衡穩(wěn)定。從生態(tài)學的角度講，自然界本身是一個循環(huán)生長的復合系統(tǒng)，循環(huán)再生必須以人類活動的合理限度為前提，這個“合理限度”是生態(tài)系統(tǒng)所能承受的經(jīng)濟總量和人口數(shù)量，使生態(tài)系統(tǒng)不因人為的干擾產(chǎn)生功能性障礙，或者即使存在人為的影響，生態(tài)系統(tǒng)仍然可以借助系統(tǒng)內部運轉的力量克服和抵消這種影響。只有生態(tài)系統(tǒng)始終處于良性循環(huán)的狀態(tài)，才能呈現(xiàn)出對自然界生物最有利的一面，才能最大限度地滿足人類生存發(fā)展的需求。生態(tài)文明建設要求法律維護生態(tài)文明的物質生產(chǎn)方式，以及由此產(chǎn)生的利益、需要和經(jīng)濟關系蔡守秋，敖安強.生態(tài)文明建設對法治建設的影響[J].吉林大學社會科學學報，2011（6）：77-84.。因此，生態(tài)文明促進法應當以維護生態(tài)系統(tǒng)平衡及人與自然的和諧關系為主線。在價值導向上，堅持萬物并育的生態(tài)倫理觀；在實現(xiàn)路徑上，堅持綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的原則，形成清潔高效的能源體系、節(jié)能減排的生產(chǎn)方式、節(jié)約資源的消費模式、低碳節(jié)儉的生活習慣、健康文明的社會風尚。

（四） 生態(tài)文明促進法基本原則應體現(xiàn)保障生態(tài)安全的客觀需要

生態(tài)安全是生態(tài)文明的底線，是生態(tài)文明建設的基本要求。生態(tài)安全的核心要義在于生態(tài)結構穩(wěn)定、生態(tài)功能完整、生態(tài)系統(tǒng)平衡，其目的在于使生態(tài)環(huán)境質量達到維持人體健康的標準。從生態(tài)文明的社會形態(tài)上講，生態(tài)文明社會應是集資源節(jié)約、環(huán)境友好、低碳循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展于一體，預防生態(tài)風險、化解生態(tài)災害、保障生態(tài)安全是建設生態(tài)文明社會的出發(fā)點和主要內容。從生態(tài)系統(tǒng)的運轉機理上講，生態(tài)系統(tǒng)是生物與非生物通過物質循環(huán)、能量傳輸、信息傳遞構成的綜合體，其存在狀態(tài)和運轉形式都呈現(xiàn)出整體性、復合性的特質，正如恩格斯指出的那樣，“我們連同我們的肉、血和頭腦都是屬于自然界，存在于自然界的”馬克思恩格斯選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1972：518.。只有未被污染和破壞的生態(tài)環(huán)境，才能保證人類生產(chǎn)生活擁有良好的自然生態(tài)基礎，享有宜居的生態(tài)環(huán)境和健康的生態(tài)產(chǎn)品。只有生態(tài)系統(tǒng)功能結構完整、持續(xù)良性循環(huán)，才能為經(jīng)濟社會發(fā)展提供充足可用的生態(tài)空間和能源資源，實現(xiàn)高質量發(fā)展。只有自然生態(tài)價值的多元化發(fā)展，才能滿足人們對美好生活的需求，完成建設美麗中國的使命。作為一部前瞻性的立法，生態(tài)文明促進法應建立以防控生態(tài)風險為中心的生態(tài)安全體系，將自然環(huán)境要素納入生態(tài)系統(tǒng)實行整體性保護，在經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中應將生態(tài)環(huán)境的承載力作為首要因素予以考慮，維護生態(tài)系統(tǒng)的完整與穩(wěn)定。

（五） 生態(tài)文明促進法基本原則應反映生態(tài)文明建設的責任歸屬

由于生態(tài)系統(tǒng)的整體性和生態(tài)問題的公共性，生態(tài)文明建設不可能僅倚重某一方主體來完成。雖然管理公共事務是政府的職責，生態(tài)文明的實現(xiàn)從政府“推動”的意義上，主要以設定各級政府部門生態(tài)文明建設的目標責任，由政府部門統(tǒng)一規(guī)劃、層級傳遞、壓實責任來落實生態(tài)文明建設各項任務，但這種責任的傳導最終必然會影響到企業(yè)和公眾的行為。生態(tài)文明建設是一項長期且艱巨的任務，需要所有社會成員的努力以及一代代建設者的付出，從法律層面上講，應由政府、企業(yè)、社會共同負責。具言之，生態(tài)環(huán)境的污染和破壞應由造成該結果的行為人承擔責任，無論危害行為是屬于環(huán)境侵權行為還是生態(tài)環(huán)境損害行為，行為人都應負有修復受損生態(tài)環(huán)境的責任，即損害者擔責。對于一些生態(tài)破壞的歷史遺留問題，由于生態(tài)破壞者難以認定，可由政府設立專項基金用以修復治理美國國會1980年通過《綜合環(huán)境反應、賠償和責任法》，意在建立環(huán)保超級基金用于治理閑置不用或被拋棄的危險廢物處理場。《中華人民共和國土壤污染防治法》也規(guī)定了設立中央土壤污染防治專項資金和省級土壤污染防治基金，主要用于農用地土壤污染防治和土壤污染責任人或者土地使用權人無法認定的土壤污染風險管控及修復事項。。因個人或組織的行為對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生符合人類正向需求的有利影響，由政府或其他受益的組織和個人就其生態(tài)保護付出進行價值補償，即受益者補償李永寧，等.生態(tài)保護與利益補償法律機制問題研究[M].北京：中國政法大學出版社，2018：24.。生態(tài)文明建設是全民共同的事業(yè)，關涉每一個人的切身利益，其不僅是國家發(fā)展戰(zhàn)略，也是一種健康的生活方式，一種良好的社會風尚。生態(tài)文明成果惠及民生，同時也需要社會成員積極投身于生態(tài)文明建設，以生態(tài)文明價值觀約束自身行為，踐行綠色生產(chǎn)生活方式，共同擔負起生態(tài)文明建設的使命和責任。

綜上所述，生態(tài)文明促進法應堅持生態(tài)優(yōu)先、自然有價、循環(huán)發(fā)展、綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、責任共擔的原則。“生態(tài)優(yōu)先”妥善處理了生態(tài)文明建設中發(fā)展與保護的關系，反映了經(jīng)濟發(fā)展中保障生態(tài)安全的客觀要求，應是生態(tài)文明促進法的首要原則；“自然有價”承認自然生態(tài)系統(tǒng)的價值性和資本性，可以從根本上推動社會成員投身生態(tài)文明建設的積極主動性；“循環(huán)發(fā)展、綠色發(fā)展、低碳發(fā)展”為生態(tài)文明建設提供基本路徑的指引；“責任共擔”是對《環(huán)境保護法》“損害擔責”原則的具體化適用，是生態(tài)文明建設責任承擔的準則，也是生態(tài)文明促進法實施的有力保障。

四、 生態(tài)文明促進法的制度體系

法律制度是“由一般性規(guī)范同適用與執(zhí)行規(guī)范的個殊性行為構成的綜合體”，法律制度的適用“實際上是法律具體化和個殊化的過程”E·博登海默.法理學：法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，2017：257-258.。作為生態(tài)文明法律規(guī)范的集合，制度構成生態(tài)文明促進法的內容支撐，“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障”中共中央文獻研究室.習近平關于社會主義生態(tài)文明建設論述摘編[G].北京：中央文獻出版社，2017：99.。生態(tài)文明促進法的制度應包括防控性制度、管制性制度、保護性制度、保障性制度四類，各項制度具體落實了生態(tài)文明促進法的基本原則，構成對促進生態(tài)文明建設具有規(guī)范性、約束性和可操作性的相互補充、彼此配合的有機整體。

（一） 防控性制度

防控性制度是為預防和控制生態(tài)風險，運用經(jīng)濟、技術等手段預測生態(tài)風險，將人類對資源的開發(fā)利用控制在生態(tài)環(huán)境承載力范圍之內的一系列制度。防控性制度是生態(tài)優(yōu)先原則的制度化呈現(xiàn)，其著眼于自然資源的可持續(xù)利用、生態(tài)風險的防范以及生態(tài)系統(tǒng)結構功能的穩(wěn)定，旨在處理好發(fā)展與保護之間的關系，實現(xiàn)在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展。

1. 生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度。生態(tài)環(huán)境規(guī)劃是為克服自然資源開發(fā)利用的盲目性和隨意性而對一定時期和空間范圍內生態(tài)環(huán)境保護總體目標、資源環(huán)境合理利用和科學布局等事項的安排部署。生態(tài)環(huán)境規(guī)劃是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的一部分，也是政府科學決策的體現(xiàn)。根據(jù)規(guī)劃類別的差異，現(xiàn)行涉及環(huán)境資源的規(guī)劃主要有污染防治規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、自然資源開發(fā)利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃等等。生態(tài)文明的實現(xiàn)需要建立包括生態(tài)環(huán)境標準、重點區(qū)域、重點項目、保障措施等內容的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度，將不同類別的環(huán)境資源規(guī)劃納入生態(tài)文明建設規(guī)劃體系范疇，實現(xiàn)多規(guī)合一，加強規(guī)劃對生態(tài)系統(tǒng)服務功能、生物多樣性功能的維護，積極引導公眾參與，吸納公眾意見，促進各項規(guī)劃之間統(tǒng)一協(xié)調、相互銜接。

2. 環(huán)境影響評價制度。根據(jù)評價客體的不同，我國環(huán)境影響評價包括項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、政策環(huán)評，發(fā)揮著環(huán)境風險防控的作用李永寧，張雋.政策環(huán)境影響評價的理論證成與完善路徑[J].中州學刊，2022（7）：53-62.。環(huán)境影響評價制度的建立意味著從末端治理向源頭預防的轉變，其與《環(huán)境保護法》預防原則相契合。環(huán)境影響評價的內容涉及潛在污染源的調查，對大氣、水、土壤等各類環(huán)境要素負面影響的評測，以及提出緩解不良環(huán)境影響的措施。生態(tài)文明建設不僅要做到環(huán)境要素保護全覆蓋，而且需要維護自然界生物與環(huán)境要素構成的統(tǒng)一整體，即生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)平衡。因此，生態(tài)文明促進法應當將生物多樣性影響評價作為環(huán)境影響評價的內容之一，建設項目、專項規(guī)劃、行政決策都應當評價其對生物物種安全和物種平衡的影響，遵從生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性，凸顯生物多樣性蘊含的生態(tài)價值。

3. 總量控制制度。總量控制是“負載定額”律的制度體現(xiàn)，我國總量控制始于水污染防治領域，逐漸擴展至大氣、水體、土壤等自然環(huán)境要素的污染物總量控制。生態(tài)系統(tǒng)的總量控制通常以一定時間、特定區(qū)域內的環(huán)境容量為限度，是國家對污染物排放量的總體安排。生態(tài)文明建設場域下的總量控制不僅應以生態(tài)環(huán)境承載力為基礎，還要兼顧排污總量和自然資源開發(fā)利用總量的疊加效應生態(tài)系統(tǒng)是一個匯集各類環(huán)境要素的整體，各環(huán)境要素之間緊密相連，資源開發(fā)利用在一定程度上會影響生態(tài)系統(tǒng)的納污能力，如水利工程建設、城市化發(fā)展、跨流域調水都會誘發(fā)河流納污能力的改變，因此要綜合考量排污總量和開發(fā)利用總量之間的關系，預防二者疊加可能存在的生態(tài)風險。，根據(jù)不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境稟賦和生態(tài)服務功能需求的差異，以及地域、城鄉(xiāng)、行業(yè)發(fā)展側重的區(qū)別，實施分區(qū)分類總量分配管理，細化總量分配指標，實行精準高效控制，完善環(huán)境監(jiān)測預警機制，提高污染源排放監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性，為總量控制指標的確定和分配提供科學依據(jù)。

（二） 管制性制度

管制性制度是對自然資源的開發(fā)、利用、權利交易等進行監(jiān)管，以優(yōu)化自然資源的用途，約束自然資源相關權利人行為的法律制度。自然有價原則要求自然生態(tài)系統(tǒng)價值的實現(xiàn)首先應充分體現(xiàn)自然資源的權利歸屬和使用狀態(tài)，明晰的權屬關系是開展交易的前提和基礎。同時，自然資源作為一種資產(chǎn)，對自然資源的使用必然要支付一定的費用，有償使用制度賦予了自然資源使用權的商品化屬性，使其可以投入市場進行交易。

1. 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。所謂產(chǎn)權本是經(jīng)濟學的概念，“是賦予特定主體對某種經(jīng)濟物品多種用途進行選擇的權利”ALCHIAN A A. Some economics of property rights[J].Il politico，1965（4）：816-829.。產(chǎn)權的出現(xiàn)是為了解決資源的稀缺性導致個體在發(fā)展過程中忽視整體利益所產(chǎn)生的負外部性問題，產(chǎn)權邊界清晰是借助市場機制解決負外部性問題的前提條件。自然資源是自然生態(tài)系統(tǒng)中可供人類獲取生產(chǎn)生活資料的物質來源，自然資源所具備的生態(tài)價值、經(jīng)濟價值和文化價值使其具備資產(chǎn)的屬性。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度是生態(tài)文明建設的基礎性制度，自然資源價值的實現(xiàn)首先需要“摸清家底”，統(tǒng)一確權登記。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權明晰一方面能夠確定各類權利的主體和邊界，避免資源開發(fā)利用的無序和混亂；另一方面，自然資源資產(chǎn)化是外部成本內部化的一種有效方式，不僅保障所有權人和使用權人的合法權益，同時也明確了不同責任的歸屬主體，使自然資源使用者在利用自然資源的同時采取保護和節(jié)約等措施，保護歸屬于自己的自然資源的不同權能，促進自然資源的可持續(xù)利用。

2. 自然資源有償使用制度。自然資源是一種公共物品，并非特定主體的私有財產(chǎn)，自然資源有償使用是自然資源價值實現(xiàn)的最基本的途徑。《國務院關于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見》要求建立和完善國有土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、國有森林資源、國有草原資源、海域海島等國有自然資源的有償使用制度。自然資源雖屬于國有資產(chǎn)，但其使用費的定價權主要歸屬于地方人民政府，同類自然資源使用費往往存在較大的地域差異。誠然，我國自然資源分布具有鮮明的地域性，各地自然資源賦存各不相同，供求關系各異，根據(jù)各地自然資源實際儲量和利用率來確定使用費雖有其必要的合理性，但不宜完全任由地方自主定價。生態(tài)文明促進法應確立自然資源有償使用制度，國家自然資源主管部門制訂統(tǒng)一的自然資源使用費收費標準2021年3月，自然資源部發(fā)布了《自然資源價格評估通則》，對土地、礦產(chǎn)、海島海域等各類自然資源價格評估進行整體性規(guī)范，但未涉及自然資源統(tǒng)一定價和減免標準。為避免同類自然資源使用費存在較大的地域差異，有必要由國家自然資源主管部門制訂自然資源有償使用指導價格。，地方政府以國家標準為依據(jù)發(fā)布本區(qū)域各類自然資源使用價格，實行資源使用費專款專用。

3. 環(huán)境權益交易制度。環(huán)境權益交易是在總量控制的前提下，通過市場交易機制配置環(huán)境資源要素，其實質上是一種基于環(huán)境保護的市場交易行為，包括自然資源使用權交易、排污權交易以及碳排放權等新型權利交易。市場交易是將國家分配或以其他合法途徑取得的資源使用權、排污權、碳排放權等作為商品投入市場進行交易，以經(jīng)濟利益激勵市場主體，提高資源利用效率。生態(tài)文明建設必須堅持循環(huán)發(fā)展、綠色發(fā)展、低碳發(fā)展原則，為避免節(jié)能減排成為企業(yè)發(fā)展“不能承受之重”，必須引入市場機制，完善環(huán)境權益交易制度，建立排污權、用能權、用水權、碳排放權交易市場，根據(jù)不同類別環(huán)境權益確立交易規(guī)則，規(guī)范市場交易行為，擴大市場覆蓋的行業(yè)范圍，加強環(huán)保部門對企業(yè)資源使用和排放數(shù)據(jù)的核查，確保交易數(shù)據(jù)公開透明。

（三） 保護性制度

保護性制度是針對重點生態(tài)環(huán)境要素和生態(tài)空間分類實施的結構性優(yōu)化、功能性維護、差別化利用和保護的制度安排，其中包括匯集各類資源環(huán)境要素的國土空間和自然保護地以及與國土空間、自然保護地緊密相關的生物多樣性保護。

1. 國土空間開發(fā)保護制度。國土空間是國家主權與主權權利管轄的所有地域空間，是各類自然資源的聚集場所，其不僅涉及國土資源的開發(fā)利用，而且關系國家生態(tài)安全。國土空間已從生產(chǎn)生活空間擴展至自然生態(tài)空間，構成生態(tài)文明建設的空間載體。國土空間開發(fā)保護是實現(xiàn)生態(tài)文明的必經(jīng)之路，生態(tài)文明建設要求國土空間科學布局、加強管理、綠色發(fā)展。面對保障國土安全、建設美麗中國的現(xiàn)實需要，生態(tài)文明促進法應確立國土空間開發(fā)保護制度，優(yōu)化國土空間治理結構，在主體功能區(qū)的基礎上進一步細化功能用途，統(tǒng)籌協(xié)調人口與資源環(huán)境的關系，嚴守生態(tài)保護紅線，貫徹“山水林田湖草沙”生命共同體理念，加強國土空間生態(tài)環(huán)境要素的整體性保護，實行自然生態(tài)空間用途管制全覆蓋，使國土資源得以充分利用，確保各區(qū)域按照其資源條件和主體功能分工協(xié)作、共同發(fā)展。

2. 自然保護地制度。自然保護地是生態(tài)價值、經(jīng)濟價值、文化價值的復合體，蘊含豐富的自然資源、動植物種群，具備獨特的自然景觀，“既是以生態(tài)要素為紐帶和基礎的自然單元，同時也是構成人類生產(chǎn)和生活的經(jīng)濟社會單元”呂忠梅.以國家公園為主體的自然保護地體系立法思考[J].生物多樣性，2019（2）：128-136.。自然保護地以其特殊的地理條件和價值功能在維護生物多樣性、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境、開展科學研究和環(huán)保教育等方面發(fā)揮著重要作用。不同類型的自然保護地呈現(xiàn)出多樣化、多層級的特征，這些特征對自然保護地的統(tǒng)一管理造成很大障礙李永寧，司軍.試論生態(tài)文明促進法的框架結構和主要內容[J].中國生態(tài)文明，2021（6）：33-35.。生態(tài)文明促進法應當推動建立以國家公園為主體的自然保護地制度，堅持生態(tài)優(yōu)先原則，實施自然保護地統(tǒng)一設置，按照不同環(huán)境要素種類和地區(qū)特征實行分級分類管理，明確分級分類的標準，加強分區(qū)管控，根據(jù)不同區(qū)域的功能定位，制訂差別化保護和利用措施。

3. 生物多樣性保護制度。生物作為自然界的一種資源具有維護生態(tài)結構穩(wěn)定，保持生態(tài)系統(tǒng)平衡的功能。“生態(tài)文明價值觀不僅要求珍視個人的生命和人類的生存、發(fā)展與延續(xù)，而且應關心其他物種的生存、發(fā)展和延續(xù)。”蔡守秋.以生態(tài)文明觀為指導，實現(xiàn)環(huán)境法律的生態(tài)化[J].中州學刊，2008（2）：72-76.中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步加強生物多樣性保護的意見》指出：“到2035年，生物多樣性保護政策、法規(guī)、制度、標準和監(jiān)測體系全面完善”。無論是生態(tài)文明建設的價值所指，還是國家對生物多樣性保護的要求，都應使生物多樣性保護作為一項制度得到立法的確認。政府應將生物多樣性保護融入地區(qū)發(fā)展布局，尤其是國土空間規(guī)劃和自然保護地應強化生物多樣性的管控，建立生物多樣性監(jiān)測預警機制，對于瀕危物種要及時預警并采取保護性措施，完善外來物種生態(tài)風險評價機制，嚴格防范外來物種入侵破壞生態(tài)系統(tǒng)的平衡，筑牢國家生物安全屏障。

（四） 保障性制度

保障性制度主要通過“正向激勵、反向約束”的雙向評價方式激發(fā)環(huán)境保護主體的行動自覺，包括雙向評價兼具的目標責任考核制度、激勵主體環(huán)境正外部行為的生態(tài)保護補償制度以及否定主體環(huán)境負外部行為的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。三項制度分別從利益補償、責任負擔、評價考核等方面推動生態(tài)文明建設各項任務落到實處，保障相關法律制度的有效實施，促進生態(tài)文明建設持續(xù)推進。

1. 目標責任考核制度。目標責任考核以正向激勵和反向約束提升政府行政效能，是一種行政績效管理方式。政府在生態(tài)文明建設中發(fā)揮著主導作用，法律既然賦予政府生態(tài)文明建設的職責，就應當設定任務目標并定期考核以明確政府的責任。政府部門應當將生態(tài)文明納入目標責任考核內容，建立以改善生態(tài)環(huán)境、保護自然資源、維護生態(tài)平衡為中心的目標責任考核制度，合理設定生態(tài)文明建設目標，完善評價考核指標體系。在目標責任設定方面，應根據(jù)不同地區(qū)的資源生態(tài)稟賦、區(qū)域功能定位、經(jīng)濟發(fā)展水平，有針對性地制訂生態(tài)文明建設目標任務，將目標任務細化分解至各基層單位和職能部門，使考核評價有據(jù)可循。在評價考核指標體系方面，要綜合考慮行政舉措對轄區(qū)內生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的正外部性和負外部性效應，針對不同地區(qū)進行分類指導、差別化考核，考核指標應結合實際情況有所側重，即要有優(yōu)先考慮的環(huán)境要素指標，并明確各類環(huán)境要素量化評價方法。

2. 生態(tài)保護補償制度。生態(tài)保護補償是國家或受益人對環(huán)境正外部行為的實施者（生態(tài)環(huán)境保護者）給予一定財產(chǎn)補償，通過運用經(jīng)濟手段進行利益平衡，以彌補其環(huán)境投入和發(fā)展機會成本損失的制度安排。從制度的關聯(lián)性角度看，自然資源有其自身固有的價值，使用自然資源應該支付相應費用，即自然資源的有償使用，故而以自然資源為載體的環(huán)境正外部行為所產(chǎn)生的溢出利益也應當有償享用。從治理的運行邏輯看，在科層治理體制下，生態(tài)文明建設任務逐級分解落實，行政機關必然會對區(qū)域內企業(yè)采取管制措施，造成一定范圍內企業(yè)和公民權益的實質影響。且生態(tài)文明建設還須主動采取一系列諸如生態(tài)保護、生態(tài)修復和還原等措施，如果沒有等價的利益補償，生態(tài)文明建設將難以為繼。生態(tài)保護補償制度應囊括中央財政轉移支付的縱向補償、地區(qū)間的橫向補償以及市場補償?shù)榷嘣a償方式，設立生態(tài)保護補償專項基金，發(fā)揮“受益者付費，保護者受償”的市場機制作用寇江澤.完善生態(tài)補償，共護綠水青山（人民時評）[N].人民日報，2021-09-22（7）.，使生態(tài)價值的創(chuàng)造者切實享受到其生態(tài)貢獻的等額回報。

3. 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。生態(tài)環(huán)境損害賠償即損害者擔責，通過讓生態(tài)環(huán)境破壞者承擔損害賠償責任的方式，有效破解了“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困境，使生態(tài)環(huán)境修復成本內部化。自2015年以來，生態(tài)環(huán)境損害賠償改革從地方試點到全國推行，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已初步形成。《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。”因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度應貫穿在生態(tài)文明促進法當中，在法律責任章節(jié)中明確該制度的適用范圍，建立生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術方法體系，擴大信息公開范圍，構建涵蓋生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估、生態(tài)環(huán)境修復方案的編制與執(zhí)行、磋商和訴訟階段的公眾監(jiān)督機制，提升公眾的參與度。

綜上，生態(tài)文明促進法相關法律制度以生態(tài)文明促進法的法律定位為依據(jù)，是生態(tài)文明價值觀和法律原則的制度化回應，意在借助法律的強制力調整生態(tài)文明建設過程中主體之間的關系，約束、規(guī)范利益主體的行為。防控性制度發(fā)揮著生態(tài)環(huán)境問題源頭防控的作用，避免盲目、短視的環(huán)境資源開發(fā)利用行為；保護性制度、管制性制度主要是作用于資源環(huán)境要素的保護以及資源管理方式和資源使用行為等方面的相關制度總和；保障性制度的作用在于保障法律的有效實施，平衡主體利益以促進生態(tài)文明建設長效化發(fā)展，厘清責任歸屬，防止損害無限度擴大。各類法律制度緊密聯(lián)系、相互支持，形成融貫源頭防范、過程管控、責任負擔、權利救濟的生態(tài)文明法律制度體系。

生態(tài)文明作為社會文明的一種表現(xiàn)形式，有其自身特有的價值內核、發(fā)展要求和路徑選擇。當前亟須生態(tài)文明專項立法指導生態(tài)文明建設，以法治方式規(guī)制生態(tài)文明建設行為，引領生態(tài)文明建設穩(wěn)步推進，使環(huán)境法典編纂的基礎更加完備。首先，在價值理念方面，生態(tài)文明促進法應以習近平生態(tài)文明思想統(tǒng)領立法，將生態(tài)整體觀和可持續(xù)發(fā)展觀貫穿立法，以實現(xiàn)人與自然和諧共生為最終目標，在傳承環(huán)境資源保護法律體系價值蘊含的同時作出生態(tài)化調整；其次，在法律條款設計方面，應立足國家戰(zhàn)略布局，重視自然生態(tài)系統(tǒng)的多元價值，應對建設生態(tài)文明社會的各種挑戰(zhàn)，綜合利用管制型規(guī)范和促進型規(guī)范解決生態(tài)問題；再次，在基本原則方面，應體現(xiàn)生態(tài)文明觀的價值旨趣，順應生態(tài)文明建設發(fā)展態(tài)勢，以承認自然生態(tài)系統(tǒng)的價值為基礎，以生態(tài)安全為底線，以指引生態(tài)文明建設路徑選擇為目的，以責任歸屬為保障；最后，在制度構建方面，法律制度要與整部立法的功能定位和基本原則相適宜，制度安排應突出重點、有的放矢、相互協(xié)調，充分發(fā)揮法律制度對生態(tài)文明建設的引導作用。

（責任編輯： 潘亞莉）

The Basic Conception and Development of the Law on the Promotion of Ecological Civilization

Li Yongning， Zhang Jun

（School of Economics， Northwest University of Political Science amp; Law， Xian 710063， China）

Abstract： The Law on the Promotion of Ecological Civilization is one involving the overall plan of five aspects and the modernization of harmonious coexistence between man and nature， and embodies the concept of a community of life with mountains， rivers， forests， farmlands， lakes， grasslands and deserts. It should be rooted in the practice of Chinas ecological civilization construction and development， safeguard the overall interests of the ecological system， satisfy the peoples reasonable expectations of the ecological environment， guide the green production and life style and internalize the concept of ecological civilization in the social organism. Its basic principles should reflect the inherent values of the natural ecosystem and the basic requirements of ecological civilization construction， guide the path selection of ecological civilization construction， and lead the structure and institutional system of the legislation. Its legal institution should echo with the above basic principles and coordinate with the existing policies as well. It should not only reflect the value implication of ecological civilization and integrate and improve the existing mature institution， but also pay attention to the systematic construction of the legal institution to assure of the systemic compatibility and selfconsistency.

Key words： Law on the Promotion of Ecological Civilization; legal position; legal principle; institutional system; community of life for man and nature

基金項目：國家社會科學基金重大項目（22amp;ZD107）

作者簡介：李永寧，西北政法大學經(jīng)濟法學院教授、博士生導師，工學博士，從事環(huán)境與資源保護法學研究；張雋，西北政法大學經(jīng)濟法學院博士研究生，從事環(huán)境與資源保護法學研究。

主持人簡介：于文軒，教授、博士生導師，法學博士，中國政法大學民商經(jīng)濟法學院副院長，

中國政法大學生態(tài)與資源法治研究中心主任，兼任中國法學會環(huán)境資源法學研究會副會長，北京市生態(tài)法治研究會副會長，中國環(huán)境科學學會環(huán)境法學分會委員會常務委員，入選教育部“新世紀優(yōu)秀人才支持計劃”，獲中國法學會首屆“董必武青年法學成果獎”“北京市第十屆哲學社科優(yōu)秀獎”、中國環(huán)境科學學會“青年科技獎”“優(yōu)秀環(huán)境科技工作者獎”“勵青環(huán)境法學獎”和“中達環(huán)境法青年學者獎”等，從事環(huán)境與資源保護法學研究。