新形勢下地方政府招商引資的創新實踐與策略研究

付英 王玉濤

摘 要：研究著眼于破解地方政府招商引資工作困局，以甘肅省為例，采用線上+線下方式，面向全省招商引資落戶企業和政府工作人員，開展問卷調查、實地考察、現場座談等，分析了經濟新常態下招商引資工作現狀和政策執行情況，從產業鏈招商、園區承載力、項目招引落地、招商工作隊伍、招商政策優化等維度，深入剖析地方政府招商引資工作中存在的問題，梳理總結其他地區招商引資政策與模式的做法和啟示，提出了推進落實五大政策支持體系，健全“五位一體”服務體系，持續完善五大工作機制，全面優化市場環境、政務環境、法治環境、人文環境“四大環境”等實踐策略，以期為地方政府高效推進招商引資工作提供借鑒。

關鍵詞：招商引資；政策執行；模式做法；實踐策略；地方政府

中圖分類號：F2 文獻標志碼：A

作者簡介：付英（1987-），女，碩士，副研究員，主要研究方向：區域經濟、產業經濟、創新管理、科技信息等。

0 引言

2023年以來，甘肅省深入實施“引大引強引頭部”行動和“優化營商環境攻堅突破年”行動，把招商引資工作擺到更加突出的位置。招商引資工作涉及技術、稅收、產業布局、土地使用、金融支持等諸多方面，執行過程中涉及眾多行業主管部門，并且各個部門之間存在職能交叉，如何把握好招商“舍”與“得”的尺度，并確保各項政策和服務能夠有效落地是關鍵所在。為此，調研組研究采用“線上+線下”的調查方式，從多維度對甘肅省地方政府招商引資工作現狀及其政策執行情況進行了詳盡分析。在此基礎上，深入探討了存在的問題，并提出了加強招商引資工作的對策建議，以期能為全省地方經濟的穩步發展提供決策參考。

1 甘肅省地方政府招商引資情況

1.1 招商引資現狀分析

甘肅省經濟合作中心數據顯示，近三年來，甘肅省省外到位資金總量持續快速增長，引進落地了一批大企業大項目，累計到位資金1.08萬億元，年均增長18%。2022年，甘肅省實施的省外招商引資項目達到2 745個，實際到位資金達到4 301億元，分別比2018年增加829個、2 200億元。從招商引資政策體系看，甘肅省近年來陸續從提升“放管服”水平、發展總部經濟、項目開發儲備、鼓勵外商直接投資、融資服務、招標投標等熱點領域和關鍵環節，規范招商引資獎勵政策。從招大引強引新力度看，2022年，寶武集團、伊利集團、海亮集團等57家500強企業入駐甘肅省，九江德福高檔電解銅箔、寶豐集團硅產業、龍蟒佰利聯磷酸鐵鋰等一批重大產業項目加快實施。從開放合作成效看，甘肅省成功舉辦第29屆蘭洽會，簽約項目數量和金額同比增長30.5%和5.5%。2022年，全省新設立招商引資合作基地4個、招商引資聯絡中心5個，以及甘肅駐沙特阿拉伯商務代表處，建立健全省市縣100多個項目代辦服務實體化運作機構。從營商環境持續優化改善來看，甘肅省成立項目代辦服務機構100多個，政務服務事項全程網辦率達到98%以上，形成了省市縣鄉“一把手”抓招商、謀招商、強招商的良好局面。2022年，全省新設市場主體27.67萬戶，累計達到217.06萬戶，同比增長6.78%，全年發明專利授權2 472件，同比增長9.72%，全省商標有效注冊量累計18.5萬件，同比增長17.73%。

1.2 招商引資政策執行情況調查

為客觀掌握甘肅省招商引資政策執行情況，調研組通過實地考察、走訪調查、座談、問卷調查等方式進行了調查研究。線上調查面向14個市州和蘭州新區的招商引資落戶企業和政府工作人員，實地調查抽樣和訪談重點選擇蘭州新區、酒泉市、金昌市、天水市、平涼市、白銀市等招商引資典型市州的招商引資落戶企業和政府工作人員，將招商引資政策、政策執行主體、招商引資服務、政策執行環境4個維度作為調查內容，以掌握和了解更多甘肅省招商引資政策執行的實際情況。其中，收集企業版有效問卷62份、政府版有效問卷124份，問卷有效率達到90%以上。

1.2.1 招商引資政策知曉方面

不同受訪單位對各項招商引資文件知曉度均存在差異，政府單位對政策的知曉度高于企業。從政策發布時間看，受訪單位對近年來出臺的相關政策文件熟悉度高于往年出臺的政策。從政策知曉渠道方面來看，政府單位主要通過政府發布的信息、單位內部開會通報、新聞媒體等方式了解政策信息，企業主要通過政府發布的信息、新聞媒體等方式了解政策信息，企業內部對招商引資政策的宣傳和學習較少。

1.2.2 招商引資政策優惠方面

政府單位認為稅收減免政策、技術創新獎勵政策、人才獎勵和勞務優惠政策執行較好，鼓勵品牌創建獎勵政策、融資獎勵政策等方面還需加大執行力度。企業認為，技術創新獎勵政策、稅收減免政策、項目建設補助政策等對企業建設和發展幫助較大，在稅收減免政策、技術創新獎勵政策、項目建設補助政策等方面享受過優惠，但土地優惠、落戶獎勵、鼓勵品牌創建獎勵、人才獎勵和勞務優惠等政策須加大優惠力度和優惠范圍。在調查沒有享受過政策優惠原因時發現，大部分企業不知曉此項優惠政策，因此并未申請該項政策優惠，也有部分企業認為該項政策優惠力度太小，解決不了實際問題，不愿意申請，或者已申請，但還沒有享受到。

1.2.3 招商引資政策執行方面

50%以上的受訪單位認為招商引資政策執行效果比較理想，而部分受訪者認為，政策優惠力度不夠、缺乏吸引力、資金到位不足或不及時等因素是導致招商引資政策執行效果不理想的主要原因。在制約依法執行政策的因素中，38.71%的企業受訪者和61.29%的政府受訪者認為，辦事效率不高是制約政策高效執行的最主要因素。此外，23.39%的政府受訪者和11.29%的企業受訪者認為程序不規范是制約政策高效執行的次要因素。企業在執行地方政府招商引資政策時存在諸多問題，其中，41.94%的企業受訪者認為政策對企業的吸引力小，為企業解決實際問題程度不夠；22.58%的企業受訪者認為申請手續太繁瑣，不愿申請；20.97%的企業受訪者認為享受政策優惠的成本太高，導致企業積極申請政府招商引資政策優惠的主動性不強。

1.2.4 招商引資政策優化方面

在招商引資政策穩定性方面，認為招商引資政策非常穩定的受訪企業和政府單位分別占19.35%、18.55%，認為招商引資政策相對比較穩定的受訪企業和政府單位分別占51.61%、48.39%。在執行招商引資政策辦事效率方面，27.42%、22.58%的受訪企業和政府單位表示效率很高、很滿意，54.84%、50.81%的受訪企業和政府單位表示效率較高、相對滿意。雖然招商引資政策取得的效果較好，受訪企業和政府單位仍希望繼續強化薄弱環節，企業受訪者希望重點在項目建設補助政策、人才獎勵和勞務優惠政策等方面持續優化，提高補助和獎勵金額，擴大服務范圍，政府單位受訪者希望重點在人才獎勵和勞務優惠政策、融資獎勵政策、鼓勵品牌創建獎勵政策等方面加大優惠和獎勵力度。

1.3 甘肅省地方政府招商引資存在的問題

經調研組梳理總結，發現存在以下問題和困難。

1.3.1 產業鏈招商仍有待破局

在實際運行中，個別產業鏈招商工作組牽頭部門“統”的作用發揮不夠，成員單位“參”的積極性不高。例如，農產品加工、礦產資源開發等傳統產業，原有產業基礎相對薄弱，極易受到市場、資金、技術、原料等因素影響，招商難度大。特別是受生態環保紅線制約，部分礦權無法辦理，項目落地難度大。

1.3.2 園區承載能力有待提升

部分園區缺乏頂層規劃，園區產業定位不明確，導致發展方向趨同，園區內企業產業雜亂無章，同時也缺乏龍頭企業虹吸效應，產業集聚難以形成，園區轉型升級困難。此外，區域產業扶持政策缺乏與園區自身優勢和主導產業有效結合的細分產業政策，對優勢產業集聚的帶動性不強。例如，省內一些工業園區（集中區），受財力投入所限，普遍存在基礎設施建設滯后、承載能力不強的問題，致使一些招商項目仍處于意向協議階段，正式簽約落地困難較大。

1.3.3 優質項目招引難度較大

調查顯示，一些縣（市、區）項目雖印制了項目冊，但項目策劃仍停留在“概念式” “提綱式”階段，沒能從國家政策導向、當地區位優勢、資源稟賦方面深入研究論證，項目謀劃缺乏吸引力。部分縣（市、區）項目謀劃存在同質化現象，支撐作用強、產業關聯度大的項目相當稀缺。究其原因，一方面，全省招商活動總體統籌不夠，同一區域、同一企業出現縣（市、區）和相關部門多方扎堆招商、多頭招商的情況。另一方面，個別縣（市、區）在對接項目過程中，對項目業主實力了解不夠，出現項目前期論證不足，洽談對接不充分的問題；個別縣（市、區）對當前產業政策研究不夠，在簽訂合同時審查不夠嚴格，出現亂承諾、亂簽約的問題。

1.3.4 招商工作人員配備不足

一些地方招商工作機構缺乏專業性和高效性，招商工作人員配備不足，且基本上是行政背景，缺乏全流程運作項目能力，難以做到快速識別投資商的資本實力、行業地位、技術水平、核心競爭力等核心要素，將招商市縣的產業特色、資源稟賦、重點項目與投資商進行精準匹配。例如，一些縣區招商部門只有5名左右干部，承擔的外出招商、對接洽談、協調調度等工作任務重、頭緒多，對接洽談、外出招商更是力不從心，無法滿足工作需要。

1.3.5 招商政策有待進一步完善

全省各地在招商引資優惠政策的制定落實方面，多年來一直停留在執行國家或省上的政策，抑或減稅降費等傳統層面，對一些外地已成熟運用的產業基金配套扶持、代建標準廠房、資源換資金、資源變股權等方式仍有待嘗試，招商引資績效考核機制有待健全。

2 其他地區招商引資政策與模式借鑒

2.1 其他地區招商引資優惠政策梳理

近年來，各地紛紛制定新的招商引資和“雙招雙引”文件[1-2]。改革開放初期，稅收和土地是地方政府招商引資工作中最主要的優惠措施，最大特點分別是“惠新”（即重點轉向鼓勵科技創新）和“惠大惠新”（即對重大項目和先進制造業等重點產業有明顯傾斜）[3]。加大金融支持是近年來地方政府招商引資的重要優惠政策，最大特點是“惠大”（即重點支持重大項目建設和融資）和“惠外”（即重點支持外來企業境內外上市）。加強基礎設施和配套建設支持是各類工業園區采用的優惠政策，最大特點是“惠大”。近幾年，地方國資加持或深化與地方國有企業的合作，成為相對常用的優惠方式，最大特點是“惠強惠大”。

2.2 其他地區招商引資模式做法與啟示

隨著“放管服”改革的深入推進，各類新型招商模式紛紛涌現。研究選取典型招商引資模式進行研究，總結出對甘肅的啟示。

2.2.1 產業鏈招商

該模式由地方政府主要領導擔任“鏈長”，組建招商團隊、研究產業鏈，招引相關企業入園。建議充分發揮鏈主企業“頭雁”引領作用，圍繞14條重點產業鏈布局、全要素配置、全方位推進。一方面，創新產業鏈式招商、場景招商，針對已有“鏈主”企業或潛在“鏈主”企業的產業鏈，以“鏈主”企業、潛在“鏈主”企業為核心，利用已有貿易關系，將鏈上優勢企業導入，實現更高層次的分工與整合。針對整個產業鏈上缺失“鏈主”企業，緊盯國內外有潛力的“鏈主”企業，建立招商目標企業長跑機制。針對鏈上相對薄弱的物流、保險、金融等生產性服務業，加大力度吸引優勢外資補供應鏈短板。另一方面，圍繞14條產業鏈研究制定地方產業地圖和產業鏈圖譜，實行“一鏈一制、一鏈一項目庫、一鏈一策、一企一策”，將品牌商、代工企業、零部件配套廠一體推進。與此同時，加強同國內外頭部企業的合作，拓展央地合作深度和廣度，抓緊研究制定省屬國有企業招商引資專項行動方案[4]。

2.2.2 優勢資源招商

該模式把各地既有的優勢資源與先進的生產要素進行優化組合，產生復合經濟效應。建議明確87個縣市發展方向和目標，錯位互補、協同發展，實現資源優勢向經濟優勢轉變。針對肅北縣、山丹縣、金川區、永昌縣等工業主導型縣（市、區）招商，保持定力抓好規上工業企業招商，實現“一縣一業”。針對臨澤縣、民勤縣、通渭縣、會寧縣等農業優先型縣市區招商，開展農業龍頭企業引培提升行動，推動“牛羊菜果薯藥”等特色產業提質增效。針對阿克塞縣、敦煌市等文旅賦能型縣（市、區）招商，前瞻性策劃文旅項目，支持社會資本參與文旅資源開發。針對崆峒區、臨夏市等城市服務型縣市區招商，圍繞生產性服務業、生活性服務業發展開展招商。針對岷縣、漳縣等生態功能型縣市區招商，加快引進一批林果經濟、林下經濟、碳匯經濟、森林康養等項目[5-6]。

2.2.3 科技招商

該模式把“含科量”植入重點產業領域，通過科技創新賦能產業發展。建議加快企業創新聯合體建設，推動形成“龍頭企業+園區+高校院所”協同創新模式。一是瞄準14條產業鏈，招引一批有高科技含量、有高成長潛力、有社會資本關注的科創項目；二是建設一批概念驗證中心、技術驗證服務機構等平臺，倒逼企業參與科技成果轉化；三是將科技招商工作嵌入蘭洽會、敦煌文博會、藥博會等重大招商活動，持續導入優質項目；四是培育或招引一批科技型中小企業、 “三高”企業、專精特新企業、制造業單項冠軍企業，鼓勵引導大企業開放創新資源和應用場景；五是鼓勵金融機構創新服務模式和產品，根據不同發展階段的科技型企業的不同需求，提供全生命周期的多樣化接續式金融服務[7-8]。

2.2.4 飛地招商

該模式為確保資源的高效利用，地方政府打破原有的行政區劃限制，以創新的思路進行資源配置優化。在充分挖掘利用“飛入地”與“飛出地”的獨特優勢資源基礎上，實施一系列跨區域規劃、共建園區、共同管理和合作開發的策略。通過這種方式，可以實現資源互補，達到互利共贏的目標，為區域的整體發展注入新的活力。建議充分發揮甘肅省在“一帶一路”建設中的區位優勢，共建飛地產業園，以促進區域經濟的協同發展。推進園區管理模式改革，全面推行“管委會+第三方運營機構”的管理運行模式[9]，以確保高效、有序地管理。對于省內不具備工業發展條件的市縣，鼓勵其在蘭州新區優先建設飛地園區，以促進區域協調發展。引導園區加快標準化廠房、企業孵化器、固廢處理等生產性配套項目建設，為企業引進和項目落地提供基礎保障。同時圍繞“四強”行動，完善市州招商模式，因地制宜推進蘭州核心經濟圈、河西走廊經濟帶、隴東南經濟帶、黃河上游生態功能帶等地區特色化招商。

3 新形勢下地方政府加強招商引資的新思路

甘肅省礦產資源、能源資源、科教人才資源、文旅資源、特色農業資源、中藥材資源豐富，這些資源優勢只有同招商引資充分對接起來，正確研判產業的高和低、項目的冷和熱、效益的遠和近、合作的里和外、資產配置的有形與無形等情況，有針對性地招商、有選擇性地招商，加快深度開發、彰顯潛在價值，才能轉化成現實生產力、轉變為新的增長點[10]。

3.1 聚焦“舍與得”，把準“招商坐標”

地方政府要清存量空間、資源要素、人文特點、產業基礎，逐步實現從招商“引”資向招商“選”資轉變、從“量”的增長向“質”的提升轉變、從經濟結構調整向產業升級轉變、從政策集成向區域競爭轉變、從“散兵游勇”向產業鏈招商轉變、招商主體由政府向企業轉變“六轉”，全方位把準招商坐標和方向。招商引資工作蹄疾步穩，舍作秀式招商，得持續性服務。把準政府和企業供需，舍棄虛無政策，獲得穩定環境[11]。把準經濟效益的遠近，舍棄短期利益，得到長期發展。尤其是要舍掉高耗能項目、高污染項目和有環保危險的項目，招引“新能源+”綜合利用等高載能產業落地甘肅。

3.2 聚焦“舍與得”，厘清“三對關系”

凡是投入都有產出，對于一些局部、短期、靜態上不能平衡的項目，從整體上、長期上、動態中尋求平衡。鑒于甘肅省的地理區位及發展基礎，大企業落戶的要求相對較高，地方政府盡量在投入上給企業的條件好一點，讓企業能進得來。大的支柱企業來了，就會有其他配套企業跟著來，最終達到雙贏的目的。厘清營商與宜商的關系，深化“放管服”改革，有效擴大民間投資。厘清規則與規制的關系，支持在市州建立營商環境投訴監督中心、民營企業法律服務驛站等，實施企業家營商風險防范指引。厘清學習與轉化的關系，對標國際標準、對標一流城市，廣泛學習和借鑒一切有利于營商環境建設的經驗和做法，并結合地方實際進行創造性吸收和轉化。

3.3 聚焦“舍與得”，注重“四個創新”

企業發展“喜歡”便捷高效的政務環境、簡單透明的營商環境、精準有力的政策支撐，要出實招，以方式創新引領質效之變。一要思想創新，樹立“先舍后得”的觀念；二要方法創新，在調動一切積極力量上創新方法，在政府與企業的決策層間搭建橋梁，制定共贏方案；三要機制創新，確保各主體法定責、權、利的充分實現；四要環境創新，重點是投資軟、硬環境的改善。

3.4 聚焦“舍與得”，明確“雙方角色”

政府部門要轉變職能，演好“配角”。通過不斷完善城市功能，加強基礎設施的建設，完善產業集聚區、工業園區的配套設施，創造各種有利條件，打造招商引資的“硬環境”，營造良好的投資“軟環境”。例如，招什么、怎么招，資源優勢在哪里、水電交通是否充足與便利等，這些問題是招商者、投資者應該首先考慮的最現實問題。企業在招商引資中扮演好“主角”，側重項目前期分析，根據需求有選擇地引進資金、技術、人才及先進的管理經驗，研判投資項目的“安全”性，同時與所在地區產業、生產資源、技術資源、市場資源、勞動力資源等相連接，提升配套能力。

4 新形勢下地方政府招商引資的優化策略

4.1 推進落實招商引資優惠政策

在招商政策上，引導財稅、金融、土地、產業、人才等招商引資政策更加側重“新” “實” “準”。在財政支持方面，鼓勵實行重大招商項目獎補政策，落實“一事一議”政策，加大企業上市獎勵力度，對“三類500強”企業來甘新設立企業總部，最高獎勵其在甘企業1 000萬元，并落實西部大開發稅收優惠政策。在金融支持方面，鼓勵金融機構為企業提供多元金融產品，每年對駐甘金融機構從支持地方經濟發展、服務民營和中小微企業、推進金融產品創新、綠色金融改革等方面進行獎勵評價。在產業扶持方面，做強做優石油化工和煤化工、有色冶金2個千億級產業集群，加大培育新能源及裝備制造、新材料、電子信息、生物醫藥、軍民融合5個千億級新興產業鏈（群），推動13個百億級園區建設。在用地支持方面，分類做好市縣年度用地計劃，創新供地方式，鼓勵“帶項目” “帶方案”出讓土地。在人才支持方面，建立“雙招雙引”工作機制，落實企業個人所得稅獎補政策，鼓勵各地引進服務團隊和專業技術、技能人才，招商企業引進專家人才年薪50萬元以上的納入市級領軍人才管理，并享受同等補助待遇，同時建立職業院校學生到企業實習制度[12]。

4.2 健全“五位一體”服務體系

構建“專業+清單+技術+渠道+載體”五位一體服務體系，從拼資源、拼政策，轉向優服務、優環境。（1）支持建立一支與主導產業對口的專業招商引資隊伍。各縣（市、區）遴選一批懂政策、懂產業、懂企業、擅談判的復合型干部，選派到駐點招商機構開展工作，或選派到沿海發達地區掛職鍛煉并開展招商。（2）支持編制一本招商引資重點產業清單。結合全省重點產業技術創新圖譜繪制招商圖譜，梳理產業鏈上下游關鍵領域、缺失環節、薄弱方面，在此基礎上，分類分批制定形成產業鏈龍頭企業清單、相關配套企業招引清單、鍛長板領域清單、補短板環節清單等，把項目串成“鏈”，更好地發揮產業鏈的協同效應，并進行針對性招引。（3）支持開展一批科技成果就地轉化合作。將全省有關科技成果就地轉化納入招商項目任務指標，靶向跟蹤服務具有產業化前景的科技成果。支持在高價值創新領域，繼續組建企業創新聯合體。（4）支持搭建一批行之有效的招商渠道。發揮全省2 906家商會協會和37家省外甘肅商會、24家在甘商協會及政府駐外辦事處、企業駐外辦事處、駐外商務代表處等紐帶作用，促進園區同行、同一區域內的公司及項目對接合作，互推閑置資源與自身無法消化的資源。（5）支持謀劃一批科創策源重點平臺。支持建設產融信息對接服務平臺，全面匯集發布產業政策、融資政策、項目投資及招商引資等相關產融政策與需求信息，為各方提供準確、及時的信息支持[13]。同時，為進一步推動對口幫扶地區的經濟發展，政府應主導設立飛地科技園、孵化器等創新載體，通過將招商觸角直接延伸至發達地區，能夠更好地引進優質資源、項目和技術，助力對口幫扶地區實現經濟轉型升級和高質量發展。

4.3 持續完善招商引資工作機制

完善招商引資“五大”工作機制，強化全流程協同推進。在招商聯動方面，推行多層次聯動招商機制，發揮好民主黨派、工商聯、僑聯優勢作用，充分調動商（協）會、咨詢機構等各方力量，強化省（境）內外協調聯動，形成政府主導、社會各界共同參與的多元化招商格局。項目生成方面，豐富招商引資項目生成機制，高位統籌謀劃一批，省級產業主抓部門每年策劃實施一批重大產業項目。產業轉型升級催生一批，通過技術升級和改造等方式，實施一批新的“化工業”項目。優質企業裂變一批，支持“鏈主”企業孵化一批專精特新配套企業。同時，政府和市場共同發力，發揮制度功效，規范執行行為，通過規劃引領、協同帶動等手段，引導資金投向這些項目，為其提供必要的支持[14]。具體而言，政府領投、市場跟投、投貸聯動、股權引導等方式共同作用，形成了一個全方位、多層次的投融資體系，為“強工業”項目的順利推進提供了有力保障。在考核評價方面，建立績效考核及信息通報機制。建議由省統計局負責牽頭招商引資統計工作，各市州政府及市商務局、經濟合作中心具體負責。健全項目跟蹤督查機制，實行一月一通報實效、一季度一考核排位全覆蓋模式，形成季度考評結果通報機制。此外，建立招商引資風險防范監管機制，進一步完善招商引資政策監管，嚴格獎補資格審核，加強跟蹤問效。

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Innovative Practice and Countermeasures of Local Government Investment Promotion in the New Situation： A Case Study of Gansu Province

FU Ying， WANG Yutao

（Institute of Scientific and Technical Information of Gansu，Lanzhou Gansu 730000，China）

Abstract：The study focuses on solving the dilemma of local government investment promotion work. Taking Gansu Province as an example， it adopts online and offline methods to conduct questionnaire surveys， on-site in?spections， and on-site discussions，ect. for enterprises and government staff who settled in the province to analyze the current situation and policy implementation of investment promotion work under the new economic normal.From the dimensions of industrial chain investment promotion， park carrying capacity， project attraction and land?ing， investment promotion work team， investment policy optimization， etc.， the problems existing in local govern?ment investment promotion work are deeply analyzed， the practices and inspirations of investment promotion poli?cies and models in other regions are summarized. The paper proposes practical strategies such as promoting the im?plementation of the five major policy support systems， improving the "Five in One" service system， continuously im?proving the five major work mechanisms， comprehensively optimizing the market environment， government environ?ment， legal environment， and cultural environment， in order to provide reference for local governments to efficiently promote investment attraction work.

Key words：investment promotion; policy implementation; pattern approach; practical strategies; local govern?ment