基于“一碼管地”的全生命周期自然資源管理系統(tǒng)探索與應(yīng)用

作者簡(jiǎn)介：王盛校（1980—），男，工程師，博士；研究方向：地球信息科學(xué)。

摘要：針對(duì)自然資源機(jī)構(gòu)改革后，用地、規(guī)劃和林業(yè)等業(yè)務(wù)協(xié)同性不高、歷史數(shù)據(jù)融合與共享不充分的問(wèn)題，文章探索以不動(dòng)產(chǎn)單元碼為基礎(chǔ)，建立一套適合實(shí)際的擴(kuò)展地塊編碼標(biāo)準(zhǔn)（澄地碼）。并以“澄地碼”為唯一標(biāo)識(shí)，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，治理歷史數(shù)據(jù)，串聯(lián)建設(shè)項(xiàng)目“前期工作、土地供應(yīng)、規(guī)劃報(bào)建、竣工登記”4個(gè)階段的業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)土地管理的全生命追溯。最終實(shí)現(xiàn)“一碼審批、一碼監(jiān)管、一碼共享”的應(yīng)用場(chǎng)景，加快推進(jìn)自然資源規(guī)劃的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，同時(shí)助力部門間數(shù)據(jù)共享，賦能政務(wù)服務(wù)。

關(guān)鍵詞：一碼管地；全生命周期；共享

中圖分類號(hào)：F205文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

0引言

“一碼管地”是自然資源部?jī)?yōu)化營(yíng)商環(huán)境，深化“放管服”和“最多跑一次”改革的重要舉措之一。2019年10月，自然資源部正式實(shí)施了《不動(dòng)產(chǎn)單元設(shè)定與代碼編制規(guī)則》（GB/T37346—2019）國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了最基礎(chǔ)的支撐。2020年5月，自然資源部、國(guó)家稅務(wù)總局和中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于協(xié)同推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)﹢不動(dòng)產(chǎn)登記”方便企業(yè)和群眾辦事的意見(jiàn)》，要求各地深化應(yīng)用不動(dòng)產(chǎn)單元代碼，推動(dòng)地籍成果的共享沿用。2022年3月，自然資源部發(fā)布了《自然資源部關(guān)于加強(qiáng)自然資源法制建設(shè)的通知》（自然資源發(fā)〔2022〕62號(hào)），要求實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)登記、交易和繳稅環(huán)節(jié)的“網(wǎng)上一窗辦事”，應(yīng)用不動(dòng)產(chǎn)單元代碼進(jìn)行“一碼管地”。

浙江、江蘇、安徽、山東等省試點(diǎn)城市陸續(xù)展開(kāi)“一碼管地”的設(shè)計(jì)與實(shí)踐，紹興市上虞區(qū)［1］、臨海市［2］、鹽城市、黃山市［3］、日照市以“不動(dòng)產(chǎn)單元代碼”為基礎(chǔ)［4］，圍繞建設(shè)用地全生命周期管理應(yīng)用場(chǎng)景開(kāi)展“一碼管地”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地管理業(yè)務(wù)的全周期串聯(lián)。但在各地的探索過(guò)程中，仍存在流程設(shè)計(jì)不足、數(shù)據(jù)要素整理不全、智能審批支撐不夠、跨部門數(shù)據(jù)共享不充分等問(wèn)題。

1項(xiàng)目背景

江陰市自然資源和規(guī)劃局掛牌成立后，整合了原國(guó)土、規(guī)劃、林業(yè)等職能，并參考無(wú)錫模式，全面梳理整合了涉及的事權(quán)、業(yè)務(wù)、政策、平臺(tái)、數(shù)據(jù)，建立了“全業(yè)務(wù)、大融合”一體化平臺(tái)。但在規(guī)模擴(kuò)大、業(yè)務(wù)管理體系變得更加繁雜后，發(fā)現(xiàn)歷史數(shù)據(jù)調(diào)用困難、業(yè)務(wù)系統(tǒng)間集成效率不高、監(jiān)管易出現(xiàn)盲區(qū)。而且，歷史數(shù)據(jù)的生產(chǎn)分散、來(lái)源標(biāo)準(zhǔn)多樣、存儲(chǔ)格式等差異甚大。因此，急需建立一套編碼標(biāo)準(zhǔn)，以“碼”為唯一標(biāo)識(shí)，串聯(lián)建設(shè)項(xiàng)目的全業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)自然資源管理的全生命追溯。

2建設(shè)目標(biāo)

江陰市自然資源“全業(yè)務(wù)大融合”一體化平臺(tái)于2022年11月全面啟動(dòng)建設(shè)，旨在構(gòu)建依法、高效、融合地面向用地全生命周期管理的自然資源規(guī)劃管理體系，“澄地碼”正是在這一設(shè)計(jì)理念下應(yīng)運(yùn)而生。以“澄地碼”為唯一主鍵，通過(guò)對(duì)原國(guó)土、規(guī)劃、林業(yè)等存量業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的整理與融合，形成坐標(biāo)統(tǒng)一、內(nèi)容翔實(shí)、業(yè)務(wù)融合、“批、規(guī)、供、用、補(bǔ)、查、測(cè)、建、驗(yàn)、登”全過(guò)程管理的數(shù)據(jù)鏈。結(jié)合政府、企事業(yè)、群眾的實(shí)際需要，通過(guò)“澄地碼”最終實(shí)現(xiàn)“一地一碼、一碼全息、一碼審批、一碼監(jiān)管、一碼共享”的應(yīng)用場(chǎng)景，加快推進(jìn)自然資源規(guī)劃的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，同時(shí)助力部門間數(shù)據(jù)共享，賦能政務(wù)服務(wù)。

3基于“澄地碼”的建設(shè)思路

31“澄地碼”內(nèi)涵

“澄地碼”是指給土地賦予唯一識(shí)別碼，實(shí)行“一地一碼”，旨在建立一套自然資源規(guī)劃全領(lǐng)域、全業(yè)務(wù)、全流程、全生命周期的“家譜”管理新機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)自然資源規(guī)劃業(yè)務(wù)深度融合的重要載體。“澄地碼”通過(guò)擴(kuò)展“不動(dòng)產(chǎn)單元代碼”給每塊新增建設(shè)用地一個(gè)獨(dú)一無(wú)二的土地編碼，如同“身份證”一樣。并以二維碼的形式體現(xiàn)在審批過(guò)程中對(duì)外出具的各類證書(shū)文件上，作為項(xiàng)目地塊的唯一“身份”信息。通過(guò)“澄地碼”聯(lián)通業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目選址預(yù)審、土地報(bào)批、土地供應(yīng)、規(guī)劃許可、工程規(guī)劃許可、不動(dòng)產(chǎn)登記、批后監(jiān)管、驗(yàn)線核實(shí)等環(huán)節(jié)“一個(gè)碼”關(guān)聯(lián)，做到地塊基本信息、關(guān)鍵指標(biāo)、審批過(guò)程及結(jié)果信息等的全生命周期管理，使項(xiàng)目地塊信息從來(lái)源到現(xiàn)狀“前世今生”一目了然。

32梳理業(yè)務(wù)鏈

321優(yōu)化流程減少環(huán)節(jié)

通過(guò)“多規(guī)合一”“多測(cè)合一”“多證合一”“多審合一”等工作機(jī)制，對(duì)自然資源全生命周期業(yè)務(wù)流程進(jìn)行融合再造，將自然資源和規(guī)劃業(yè)務(wù)劃分為7個(gè)階段（地籍調(diào)查測(cè)繪、用地預(yù)審與選址、用地審批、土地供應(yīng)、建設(shè)規(guī)劃許可、竣工驗(yàn)收、房屋登記），全面構(gòu)建自然資源和規(guī)劃的全業(yè)務(wù)大融合業(yè)務(wù)鏈，梳理建設(shè)用地出讓大流程和土地劃撥大流程（見(jiàn)圖1），為實(shí)現(xiàn)一碼管地奠定基礎(chǔ)。

322打通系統(tǒng)減少材料

圍繞數(shù)據(jù)和材料“一次提交、共享應(yīng)用”原則，以“澄地碼”為主鍵，貫通內(nèi)外部系統(tǒng)，為不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查管理系統(tǒng)、一體化審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)、工程建設(shè)項(xiàng)目改革審批系統(tǒng)、聯(lián)合驗(yàn)收系統(tǒng)、不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)等系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)共享服務(wù)和業(yè)務(wù)協(xié)同接口。

33賦碼關(guān)聯(lián)

331“澄地碼”的編碼規(guī)則

“澄地碼”融合規(guī)劃、土地的管理特性，通過(guò)“項(xiàng)目+宗地”方式進(jìn)行綜合編碼，確保“澄地碼”在建設(shè)項(xiàng)目審批與管理過(guò)程中的唯一性和可追溯性。其中“項(xiàng)目”是指政府批復(fù)的投資項(xiàng)目。“澄地碼”的源頭是項(xiàng)目，定型于宗地。在供地之前主要以項(xiàng)目形式進(jìn)行管理，供地之后主要以宗地形式進(jìn)行管理。

在實(shí)際操作時(shí)，項(xiàng)目與宗地之間存在一對(duì)多的關(guān)系，允許一個(gè)項(xiàng)目劃分為多個(gè)宗地供地情況，特殊情況下，也允許多個(gè)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)一個(gè)宗地供地。如圖2所示，一個(gè)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)1個(gè)宗地；一個(gè)項(xiàng)目也可以對(duì)應(yīng)2個(gè)宗地；甚至一個(gè)道路項(xiàng)目可以對(duì)應(yīng)多個(gè)宗地。通過(guò)“項(xiàng)目+宗地”的方式進(jìn)行編碼就可以向項(xiàng)目和土地2個(gè)方向關(guān)聯(lián)追溯。

如圖3所示，“澄地碼”長(zhǎng)度30位，其中項(xiàng)目編碼10位，與政府批復(fù)的投資項(xiàng)目統(tǒng)一代碼一一對(duì)應(yīng)；宗地編號(hào)取不動(dòng)產(chǎn)單元代碼前19位；項(xiàng)目編號(hào)與宗地編號(hào)用“-”連接。“澄地碼”示例：2020HB0001-320281002003GB00001。管線項(xiàng)目不涉及用地，“澄地碼”只有10位項(xiàng)目編碼。

332“澄地碼”的賦碼過(guò)程

為實(shí)現(xiàn)“澄地碼”關(guān)聯(lián)自然資源規(guī)劃全生命周期的目標(biāo)，需在項(xiàng)目源頭就啟動(dòng)“澄地碼”賦碼的工作，并通過(guò)自然資源規(guī)劃一體化平臺(tái)在各階段對(duì)外出具的各類證書(shū)文件上記載“澄地碼”標(biāo)記，實(shí)現(xiàn)“澄地碼”全覆蓋。當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目確定的時(shí)候生成“澄地碼”，此時(shí)“澄地碼”只有項(xiàng)目編號(hào)是短碼，待宗地確定的時(shí)候“澄地碼”是長(zhǎng)碼（項(xiàng)目編號(hào)+地塊不動(dòng)產(chǎn)單元代碼）；若項(xiàng)目和宗地同時(shí)確定，“澄地碼”則直接生成長(zhǎng)碼。

一體化平臺(tái)受理時(shí)，若“澄地碼”已產(chǎn)生則直接關(guān)聯(lián)，完成審批后書(shū)證及附件賦碼輸出；若“澄地碼”未產(chǎn)生則在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)生成“澄地碼”供后續(xù)環(huán)節(jié)使用。如表1所示，不同項(xiàng)目類型的賦碼環(huán)節(jié)不一樣，主要取決于項(xiàng)目和宗地確定的時(shí)間。

34數(shù)據(jù)治理與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

為了實(shí)現(xiàn)歷史數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)，必須根據(jù)業(yè)務(wù)鏈的梳理以及“澄地碼”的編碼規(guī)則，對(duì)原國(guó)土和規(guī)劃平臺(tái)的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行全面的數(shù)據(jù)治理和遷移合并。這些數(shù)據(jù)包括各種表單數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)材料數(shù)據(jù)、圖形數(shù)據(jù)以及文件數(shù)據(jù)等。通過(guò)梳理分析，最終按新系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)設(shè)計(jì)規(guī)范重新組織并通過(guò)賦碼引擎進(jìn)行賦碼掛接關(guān)聯(lián)。同時(shí)，為了確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和順利流轉(zhuǎn)，還建立了各類數(shù)據(jù)更新的內(nèi)部作業(yè)流程，并規(guī)范了數(shù)據(jù)更新的操作。這些工作為新系統(tǒng)提供了新鮮的數(shù)據(jù)血液，實(shí)現(xiàn)基于“一碼”的數(shù)據(jù)匯聚，從底層數(shù)據(jù)保障項(xiàng)目全生命周期各階段業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)、數(shù)據(jù)融合、成果共享。

4“一碼管地”功能模塊

41賦碼掛接引擎

賦碼掛接引擎的作用是為每一個(gè)建設(shè)用地地塊單元賦予“澄地碼”，往前往后雙向鏈接規(guī)劃、報(bào)批、供地、建設(shè)、驗(yàn)收、登記等信息，對(duì)掛接好的項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一入庫(kù)、統(tǒng)一賦碼。例如，以供地項(xiàng)目為中心，通過(guò)項(xiàng)目合同、圖形疊加、材料比對(duì)等手段可往前追溯項(xiàng)目的規(guī)劃條件、預(yù)審選址等信息進(jìn)行融合掛接；往后追溯可通過(guò)項(xiàng)目范圍、發(fā)改立項(xiàng)編號(hào)、合同等業(yè)務(wù)信息進(jìn)行掛接融合，再輔助圖形疊加串聯(lián)項(xiàng)目的后續(xù)用地許可、工程許可、方案審查以及驗(yàn)線核實(shí)和不動(dòng)產(chǎn)登記。

42項(xiàng)目中心

項(xiàng)目中心主要是以具體建設(shè)用地項(xiàng)目為核心，建立各類業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)和數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，將不同階段的業(yè)務(wù)事項(xiàng)串聯(lián)起來(lái)，以項(xiàng)目生命樹(shù)的形式，管理和展示項(xiàng)目全生命周期，如圖4所示。每一個(gè)項(xiàng)目都建有大項(xiàng)目信息卡，包含項(xiàng)目基本信息以及項(xiàng)目整個(gè)全生命周期過(guò)程中發(fā)放的各類證書(shū)信息，方便用戶的快速預(yù)覽。以項(xiàng)目信息卡為中心要素，集中展示項(xiàng)目的審批信息、圖形信息以及材料信息。審批信息包含項(xiàng)目從立項(xiàng)開(kāi)始到最后的登記發(fā)證整個(gè)過(guò)程的各類審批信息。圖形信息包含項(xiàng)目的選址圖、報(bào)批圖、定點(diǎn)圖、供地圖、宗地圖等全過(guò)程的各類圖形信息。材料信息包含項(xiàng)目在各審批階段的收件材料、過(guò)程材料以及成果材料，通過(guò)“澄地碼”可以把項(xiàng)目中心的材料信息共享給其他部門，實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門業(yè)務(wù)的零收件功能，有效提高全流程審批效能。

43一碼審批與監(jiān)管

該模塊以“澄地碼”為鏈，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目選址預(yù)審、土地報(bào)批、用地規(guī)劃、土地供應(yīng)、工程規(guī)劃許可、不動(dòng)產(chǎn)登記、批后監(jiān)管、驗(yàn)線核實(shí)等各環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)串接，實(shí)現(xiàn)各審批環(huán)節(jié)信息共享共用，做到“一碼關(guān)聯(lián)、一碼審批”，最終形成基于“澄地碼”的內(nèi)部協(xié)同審批機(jī)制，提升自然資源規(guī)劃管理效能。自然資源管理部門內(nèi)部各系統(tǒng)通過(guò)“澄地碼”實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)通過(guò)一碼一脈相承，打通外部系統(tǒng)和系統(tǒng)內(nèi)部信息屏障，讓一塊土地從選址開(kāi)始就擁有唯一的“身份證號(hào)”。同時(shí)，也可以以“澄地碼”為根，追蹤溯源，與電子監(jiān)管號(hào)、不動(dòng)產(chǎn)單元碼、用地規(guī)劃許可證編號(hào)、工程規(guī)劃許可證編號(hào)、規(guī)劃條件核實(shí)編號(hào)等通過(guò)系統(tǒng)進(jìn)行邏輯串聯(lián)，實(shí)現(xiàn)全業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)、全過(guò)程監(jiān)管。

44共享中心

從服務(wù)出發(fā)，優(yōu)化信息有效供給。以不動(dòng)產(chǎn)單元碼為“基礎(chǔ)碼”，打通部門信息壁壘，通過(guò)“一碼關(guān)聯(lián)監(jiān)管”平臺(tái)可直接共享的材料，不再需要企業(yè)群眾重復(fù)提交，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)申報(bào)和部門審批“雙減負(fù)”。依托國(guó)土空間基礎(chǔ)平臺(tái)的數(shù)據(jù)庫(kù)，開(kāi)發(fā)各類專題數(shù)據(jù)的集成化共享服務(wù)，滿足部門內(nèi)業(yè)務(wù)辦理或者部門外的數(shù)據(jù)共享和查詢服務(wù)。減少信息的重復(fù)錄入、材料的重復(fù)提交，做到“多讓數(shù)據(jù)網(wǎng)上走、少讓群眾路上跑”，方便群眾辦事，提高群眾辦事幸福感。

5平臺(tái)應(yīng)用

“澄地碼”貫穿自然資源規(guī)劃管理全流程，做到地塊基本信息、關(guān)鍵指標(biāo)、審批過(guò)程及結(jié)果信息等的全生命周期管理。以碼為“鏈”，實(shí)現(xiàn)江陰市用地審批工作從接件到批準(zhǔn)審批環(huán)節(jié)壓縮了25%左右，收件材料縮減了35%；以碼為“根”，做到全鏈條跟蹤監(jiān)管；以碼為“媒”，建立與橫向部門的數(shù)據(jù)共享機(jī)制。目前共對(duì)接外部系統(tǒng)6個(gè)，局內(nèi)部系統(tǒng)5個(gè)，打通與審批、住建、稅務(wù)、財(cái)政等部門之間的數(shù)據(jù)鏈，創(chuàng)新實(shí)施聯(lián)辦機(jī)制。

51打通內(nèi)外，一碼審批

目前江陰市自然資源和規(guī)劃局通過(guò)“澄地碼”打通了一體化平臺(tái)和不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)，使各環(huán)節(jié)調(diào)查作業(yè)協(xié)同銜接。在一碼審批中，將整個(gè)流程分為“土地前期工作、土地供應(yīng)、規(guī)劃報(bào)建、竣工登記”4個(gè)階段，每個(gè)階段包含若干相關(guān)業(yè)務(wù)流程，每個(gè)項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)辦理情況、辦理進(jìn)度、完成情況、收件材料、辦理成果都一目了然。最終實(shí)現(xiàn)了工業(yè)用地的不動(dòng)產(chǎn)登記“零收件”辦理。同時(shí)通過(guò)“澄地碼”與行政審批局、住建局外部系統(tǒng)打通數(shù)據(jù)鏈，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證“三證聯(lián)發(fā)”，實(shí)現(xiàn)“拿地即開(kāi)工”。

52云上服務(wù)，項(xiàng)目保障

對(duì)外發(fā)布擬出讓的工業(yè)、商業(yè)、住宅等地塊資源，可通過(guò)“澄地碼”實(shí)現(xiàn)招商引資項(xiàng)目的在線讀地。潛在用地單位可通過(guò)掃描二維碼了解到關(guān)注地塊的規(guī)劃、出讓條件、投資要求等相關(guān)信息，從網(wǎng)上就能動(dòng)態(tài)掌握土地要素狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)之間用地需求的對(duì)接、促進(jìn)土地要素向優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目集聚。此外，針對(duì)政府關(guān)心的重點(diǎn)項(xiàng)目，通過(guò)“澄地碼”可將前期工作、土地供應(yīng)、竣工驗(yàn)收、土地登記各階段信息共享給政府進(jìn)行跟蹤和研究，保障項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

53一碼共享，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

江陰將多測(cè)合一成果整合至自然資源一張底圖，深度打通各業(yè)務(wù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)共享和接口協(xié)同，構(gòu)建“測(cè)繪成果建庫(kù)→澄地碼一碼生成→測(cè)繪成果一碼共享”的測(cè)繪成果共享新模式，縱向融合用地預(yù)審、用地報(bào)批、土地供應(yīng)、工程建設(shè)規(guī)劃許可、竣工驗(yàn)收、不動(dòng)產(chǎn)登記等自然資源內(nèi)部的業(yè)務(wù)，橫向打通與住建、稅務(wù)、金融、法院、公安等相關(guān)部門的信息壁壘，輔助工建項(xiàng)目審批、不動(dòng)產(chǎn)登記、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)更新等業(yè)務(wù)需要。

6結(jié)語(yǔ)

本文圍繞自然資源全生命周期管理目標(biāo)，以數(shù)據(jù)集成、業(yè)務(wù)協(xié)同、流程再造為手段，創(chuàng)新“項(xiàng)目+宗地”進(jìn)行編碼，作為每宗土地的唯一“電子身份”信息。“一碼管地”系統(tǒng)的搭建實(shí)現(xiàn)了地塊信息的全生命周期管理和數(shù)據(jù)共享，打破部門分割，促進(jìn)部門高效協(xié)同辦公，實(shí)現(xiàn)“對(duì)內(nèi)強(qiáng)管理、對(duì)外促服務(wù)、橫向便共享”多個(gè)維度的探索創(chuàng)新應(yīng)用，不斷提升自然資源智慧監(jiān)管水平，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

參考文獻(xiàn)

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（編輯沈強(qiáng)）