親清政商關系助力地區產業結構優化升級：以合肥市為例

DOI：10．19641/j．cnki．42-1290/f．2024．06．002

【摘要】隨著新一輪科技革命和產業變革的推進， 加快產業結構優化升級、 促進新舊動能轉換是我國在國際競爭中贏得先機、 實現經濟高質量發展的必然選擇。然而， 現階段我國各地區產業發展普遍面臨產業粗放、 同構和低端鎖定等突出問題， 具體表現為以創新意識淡薄、 創新資源短缺、 產業政策滯后等為代表的市場失靈問題和政府作為不力問題。基于此， 本文在梳理國家促進產業結構優化升級制度背景的基礎上， 分析指出“有效市場”與“有為政府”辯證統一的親清政商關系， 能夠通過解決融資、 人才、 基礎設施、 政務服務等基礎問題以及制定科學有效的產業政策， 從而助力各地區實現產業結構優化升級。進一步地， 本文選取合肥市作為地區產業結構優化升級的典型案例， 總結歸納了合肥市構建親清政商關系推動產業結構優化升級的經驗做法和實踐成就， 并指出當前仍面臨的困難與挑戰。總之， 本文不僅豐富了親清政商關系經濟后果以及產業結構優化升級實現路徑領域的研究文獻， 而且能夠為地方政府推動地區產業結構優化升級的改革實踐提供決策依據與政策啟示。

【關鍵詞】親清政商關系；產業結構升級；產業投資；案例研究；合肥市

【中圖分類號】F272" " " 【文獻標識碼】A" " " 【文章編號】1004-0994（2024）06-0008-12

一、 引言

在逆全球化思潮抬頭和貿易保護主義涌動的國際環境下， 全球產業鏈分工格局正在經歷深度調整與轉變， 國家的產業優勢變得越來越重要。為了在新一輪產業變革中贏得先機， 提升在國際分工體系中的地位， 我國必須將產業結構優化升級擺在國家發展的重要位置。一方面， 產業結構優化要求協調三大產業之間的比例關系， 促進生產要素的有效利用和優化配置， 即實現產業結構的合理化； 另一方面， 產業結構升級意味著產業附加值和勞動生產率的提高， 即產業結構的高級化。黨的二十大報告指出， 要始終堅持以推動高質量發展為主題， 在實施擴大內需戰略的同時深化供給側結構性改革， 通過構建現代化產業體系推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長。因此， 加快產業結構優化升級， 提升我國產業的國際地位與競爭力是新時代實現經濟高質量發展的必然要求。

然而， 現階段我國地區產業結構優化升級進程仍然存在較多的內外部挑戰， 產業粗放、 同構與低端鎖定問題依然顯著（成鵬飛等，2021）。外部挑戰方面， 發達國家的技術封鎖與貿易摩擦給我國各地區產業轉型發展帶來了不小的阻礙， 要求企業夯實“內功”； 內部挑戰方面， 對低附加值代工制造的路徑依賴引致的創新意識淡薄與創新資源短缺兩大突出問題制約著我國各地區產業轉型升級的步伐。同時， 地方政府的產業政策一直存在干預性強、 協同性差和連續性弱等問題， 無法對地區產業發展起到積極的引導和調節作用。可見， 市場運作失靈與政府干預不當共同阻礙著地區產業結構的優化升級。為此， 實現“有效市場”與“有為政府”的辯證統一是驅動地區產業邁向合理化和高級化的必要保障， 二者相輔相成， 缺一不可。本文認為， 在政府與企業緊密合作而又相對獨立的親清新型政商關系下， 地區產業結構的優化升級進程能夠得到基礎性的制度保障。

一方面， “親而有度、 清而有為”的政商關系有助于創新資源的集聚。首先， 政企的親密互動能夠緩解中小微企業面臨的信貸歧視， 并通過設立各類引導基金、 提供創新補貼解決企業創新中的資金短缺問題。其次， 有為政府在人才機制體制上不斷深化改革， 從人才的“引育留用”四方面配套政策釋放人才活力。再次， 有為政府會主動關注和加強產業發展中的基礎設施建設， 通過建設科創平臺服務于創新成果的轉化。最后， 清白有度的政商關系有助于規范政府的政務服務， 在切實解決企業問題的同時營造良好的營商環境。另一方面， 政商關系的親清化能夠有效緩解政企間的信息不對稱， 同時預防政企合謀， 提高產業政策的科學性、 有效性與前瞻性， 幫助解決各產業發展中企業面臨的外部性和協調問題（林毅夫，2017）。綜上， 本文分析認為在政企緊密有度合作的親清政商關系下， 要素能夠自由高效流動并在各產業間合理配置， 從而推動地區產業結構的合理化與高級化。

依據上述分析， 本文采用案例研究法并選取合肥市作為研究對象， 深入探討其在構建親清政商關系以助力地區產業結構優化升級過程中的經驗做法、 實踐成就和困難挑戰。從新中國成立時產業薄弱的小城到如今的先進制造業百強市， 合肥市產業結構優化升級的良好成效離不開政府構建的親清政商關系， 即以“合肥模式”聞名的產投方式、 “鏈長制”下的產業鏈建設和營商環境優化。首先， 合肥市政府創新產業投資模式， 通過國資投資平臺的直投和領投撬動社會資本， 以完善的風險防范體系構成投資閉環， 培育發展了以“芯屏汽合”“集終生智”^①為代表的一大批戰略性新興產業（簡稱“戰新產業”）。其次， 合肥市領導擔任重點產業鏈鏈長， 提供“一企一策”“一鏈一策”的精準服務， 通過延鏈補鏈強鏈發揮產業鏈的協同效應和產業集群的規模效應。最后， 合肥市從提升政務服務效率、 強化基礎設施建設和優化人才培育環境三個方面優化營商環境， 為企業發展創造適宜生態。然而， 合肥市目前仍存在創業投資力度較小、 創新成果轉化率低、 區域輻射能力較弱等若干問題， 有待進一步深化改革和重點突破。

相較于以往的文獻， 本文可能的研究貢獻主要體現在： 第一， 豐富了親清政商關系領域的研究文獻。過往與親清政商關系經濟后果有關的文獻大多是基于大樣本的實證研究（羅進輝等，2022）， 這些研究雖具有較高的理論價值， 卻無法為“不敢為、 不愿為、 不會為”的地方政府提供具體的操作建議。本文不僅從地區產業結構優化升級的視角豐富了親清政商關系的經濟后果研究， 同時依托于案例研究為地方政府提供了構建親清政商關系以促進產業發展的可操作性建議。第二， 補充了產業結構優化升級實現路徑方面的研究。以往研究大多聚焦于技術進步、 制度安排、 數字經濟等因素對產業結構優化升級的影響（辜秋琴和董平，2016；韓永輝等，2017；姜帥和龍靜，2022；劉洋，2023）， 本文則首次通過理論分析肯定了親清政商關系對產業結構優化升級的正面效應。第三， 具有重要的現實價值。在全球新一輪科技革命和產業變革興起的環境下， 優化升級產業結構、 促進新舊動能轉換是增強我國國際競爭力、 推動經濟發展的必然要求。本文的研究結論能夠為地方政府推動地區產業結構優化升級的制度實踐提供有價值的決策依據與政策建議。

二、 制度背景與文獻回顧

（一） 我國產業結構優化升級的制度背景

推動產業結構優化升級是增強國家綜合實力、 促進社會發展與增進人民福祉的重要舉措， 因而對其進行優化和調整始終是黨和國家制定發展規劃、 部署經濟任務時的重要考量。自第一個“五年計劃”開始， 我國的相關產業政策不斷調整優化， 其演變過程始終與產業發展變革中的實際問題和經濟發展的現實要求相適應， 呈現出由淺入深、 調整性與探索性并重的特點。相關制度演進歷程如圖1所示。

1. 1953 ～ 1960年： 優先發展重工業。面對當時錯綜復雜的國際局勢和凋敝落后的國內經濟， 1953年黨和國家頒布了第一個“五年計劃”， 提出走優先發展重工業的工業化道路。在全體人民的共同努力下， 我國第二產業產值占比從1953年的23.2%迅速提升至1957年的29.6%， 重工業在工業總產值中的比重從1953年的37.3%提升至1957年的45.0%， 重工業過度落后的情況得到了一定的緩解。然而， 過分強調工農業的高指標和“多快好省”的方針使得隨后幾年的國民經濟比例嚴重失衡， 1957年三大產業的產值比例為40∶30∶30， 到1960年這一比例便呈現為23∶44∶33， 社會經濟秩序因此受到了極大影響。

2. 1961 ～ 1983年： 調整結構失衡狀況， 加快發展工農業。為了緩解嚴重的經濟困難， 1961年召開的中共中央八屆九中全會批準“調整、 鞏固、 充實、 提高”的八字方針， 對重工業的壓縮和對農業、 輕工業的重視使得國民經濟得到了恢復， 產業結構也趨于平衡。1966年， 國務院再次強調保持手工業生產地位。盡管這一時期產業結構失衡狀況得到了緩解， 但是產業整體發展水平不高、 工農業產值增速緩慢。為了加快工農業的發展， 1978年中共中央頒布“工業三十條”， 要求“工業大力支援農業”， 為工農業發展指明了方向。1979年中共中央決定實施家庭聯產承包責任制， 有效激發了農民的積極性， 進一步解放了農業生產力， 促進了第一產業的大發展。總之， 在這一階段中國家與產業相關的政策以平衡產業結構和提升工農業產值為側重點， 盡管取得了一定的成效， 但忽視了服務業的發展， 產業低端問題嚴重， 經濟發展質量不高。

3. 1984 ～ 2000年： 運用產業政策促進產業結構高級化。1984年， 黨的十二屆三中全會提出要建立“有計劃的商品經濟”， 這一論斷打破了計劃經濟與市場經濟對立的觀點， 開啟了我國的經濟體制改革。1989年， 國務院頒布《關于當前產業政策要點的決定》， 這是首部以產業政策命名的政策文件， 直接點出我國產業結構存在高水平的加工能力不足、 企業專業化水平低等問題， 明確了產業結構在今后一段時期的調整方向。1994年， 國務院頒布的《90年代國家產業政策綱要》是我國第一部基于市場機制的產業政策（江飛濤， 2021）， 指出要大力發展基礎產業、 新興產業和第三產業， 優化產業結構布局。截至2000年， 三大產業產值比例為15∶45∶40， 產業結構趨于合理。1984 ～ 2000年， 第一產業產值年復合增長率為12.3%， 第二產業為18.2%， 第三產業為21.1%， 國民經濟呈現加速增長態勢。總體來看， 這一階段黨和政府開始有意識地運用產業政策促進產業高級化轉型， 為后續建設現代化產業體系奠定了堅實的基礎。

4. 2001 ～ 2009年： 抑制產能過剩， 促進產業結構合理化。進入21世紀， 在產業保持高速增長的同時， 行業盲目擴張所帶來的產能過剩問題突顯。2001年頒布的“十五”計劃提出要全方位地對經濟結構進行戰略性調整。盡管如此， 在2005年年末， 鋼鐵產業在供大于求的情況下， 仍有在建產能7000萬噸和擬建產能8000萬噸； 電解鋁行業閑置產能達到260萬噸； 鐵合金企業開工率僅有40%。為了解決產能過剩及其帶來的通貨緊縮問題， 國務院于2005年和2006年分別頒布了《促進產業結構調整暫行規定》和《關于加快推進產能過剩行業結構調整的通知》， 旨在遏制企業盲目投資和低水平擴張， 強調“去產能”以促進資源的合理配置。此外， 2007年的十七大報告首次提出發展現代化產業體系， 進而實現產業結構的優化升級。總體而言， 這一階段在政策演進歷程上起到了承前啟后的作用， 在解決上一個時期遺留問題的同時也為當前和今后一個時期推進產業結構調整明確了方向。

5. 2010年至今： 培育發展戰新產業， 加速產業結構高級化。隨著新一代科技和產業變革的推進， 傳統以勞動和資本為主推動經濟發展的模式已漸顯乏力。2010年， 國務院頒布《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》， 首次對戰新產業的概念進行了界定并提出要培育和發展七大戰新產業。2012年， 國務院又頒布了《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》， 對重點發展領域及重點發展方向、 主要任務、 重大工程進行了部署。值得注意的是， 黨的十八大以后“創新發展”與“新興技術”在產業政策中頻繁出現。2015年， 國務院印發的《中國制造2025》強調要“以創新發展為核心推動智能制造”， 為我國在今后一個時期實施制造強國戰略提供了行動指南。2021年， 中共中央發布的“十四五”規劃和2035年遠景目標更是指出要加強先進制造業與現代服務業的深度融合。在這一階段， 我國積極轉變經濟發展動能， 通過重點培育戰新產業來加速產業結構的高級化， 以科技創新賦能產業建設， 構建產業融合、 協調發展的現代化產業體系。

（二） 文獻回顧

1. 親清政商關系的經濟后果研究。經濟社會的持續健康發展離不開良好政商關系的維護與保障。近年來， 黨中央始終將構建親清新型政商關系放在制度建設的重要位置， 關于其經濟后果的研究方興未艾。羅進輝等（2022）首先從地區經濟和微觀企業兩個方面系統梳理和歸納了這一領域的有關文獻。一方面， 親清政商關系能夠通過降低制度性交易成本改善市場環境， 吸引外商直接投資， 在提高地區創新創業水平的同時促進地區經濟增長； 另一方面， 親近和清白的政商關系也為企業提升投資效率和質量、 增加創新活動提供了制度保障。在最新的研究成果中： 汪宏華和安亞人（2023）發現親清政商關系能夠通過約束政企間不正當的政治聯系抑制企業的盈余管理行為； 李雪等（2023）發現地區政商關系的親清化能夠顯著降低企業的非生產性支出， 且“親近”在其中占主導地位， 而且相關影響在非國有企業和中小型企業中更加明顯； 羅進輝等（2024a）研究發現地區政商關系的親清化能夠從提升市場活力和緩解融資約束兩個方面提升本地民營企業的綜合戰略變革水平， 羅進輝等（2023a、2023b、2024b）進一步分別從公司的綠色轉型和數字化轉型中發現了更具體的證據。

2. 有關產業結構優化升級的研究。如何更好地促進產業結構優化升級， 一直是經濟社會發展中避不開的難題。學術界在這方面的討論主要集中于技術進步和制度安排兩個維度。

大多數學者一致認為技術進步是促進產業結構優化升級的最主要因素。周振華（1990）較早指出創新能力在產業結構有序演進中的核心作用， 并對其直接影響和間接影響進行了初步分析。隨后， 許多學者對其作用機制展開了討論與研究。周叔蓮和王偉光（2001）認為， 技術進步通過供需對生產要素的配置與轉換效率和產業的投入產出產生影響， 具體表現為低生產率部門的資源和要素轉移到高生產率部門（何德旭和姚戰琪， 2008）， 實現了產業上的“優勝劣汰”。辜秋琴和董平（2016）形象地將自主創新對產業結構調整的作用機制總結為影響不同產業相對成本變動的推動機制和改變整個社會需求結構的拉動機制。在實證檢驗方面， 唐德祥和孟衛東（2008）運用面板數據模型檢驗了Ramp;D投入對產業結構優化升級的顯著正向促進效應。江三良和紀苗（2019）則通過構建空間杜賓模型實證發現， 技術創新在促進本地產業結構優化的同時對產業結構合理化也存在空間溢出效應。

此外， 也有較多學者指出制度安排在直接和間接促進產業結構優化升級中的重要作用。彭文平和揭陽揚（2019）基于新結構經濟學視角， 通過實證研究發現政府干預能夠培育產業比較優勢， 而這種優勢在區域產業結構升級中起到重要的推動作用。周叔蓮和王偉光（2001）則從創新知識的“溢出效應”和“公共物品”屬性出發， 指出政府應實施相應政策支持創新投資， 進而促進產業結構優化升級。作為制度安排的主要表現形式之一， 產業政策在緩和市場失靈、 引導產業結構優化升級和實現經濟增長方面有著舉足輕重的地位， 是政府“幫扶之手”的主要表現形式。林毅夫（2017）指出， 產業政策能夠幫助企業家解決外部性和軟硬基礎設施問題。韓永輝等（2017）通過定量識別地方產業政策， 實證檢驗了產業政策對省區產業結構合理化和高度化的顯著促進作用， 同時強調這種促進作用受地方政府效率與能力的影響。盡管部分學者秉持產業政策“無效論”的觀點， 但其并不能否認二戰后東亞奇跡的發生（侯方宇和楊瑞龍，2019）。目前大多數學者認為是否需要產業政策是一個偽命題， 關注其有效性的邊界則更為重要（侯方宇和楊瑞龍，2019；朱富強，2017；聶輝華，2017）。

3. 文獻述評。從已有文獻中可以看出， 構建親清新型政商關系具有顯著的積極影響： 其在提高企業效率、 促進企業變革的同時也助力了地區經濟的高質量發展， 而這兩者間同樣存在著相互促進的關系。在地區產業結構優化升級的實現路徑方面， 學者們集中研究了技術進步和制度安排的推動作用。這些研究具有較高的理論價值， 但并不能為地區產業結構的優化升級提供具體的操作建議。在構建親清政商關系的大背景下， 目前鮮有文獻研究其對地區產業結構優化升級的具體影響。

綜合上述分析， 考慮到近些年地方政府“不敢為、 不愿為、 不會為”的現象時有發生， 本文擬通過案例研究探索地方政府構建親清政商關系對地區產業結構優化升級的推動作用， 以期補充和豐富產業結構優化升級的相關研究， 并為后續地方政府的改革實踐提供借鑒。

三、 現實挑戰與理論分析

（一） 地區產業結構優化升級的現實挑戰

在過去幾十年黨和人民的不懈努力下， 我國的產業結構有了明顯的改善， 取得了一定的成績。但需要認識到， 我國仍然面臨發展不平衡、 不充分的問題， 在地區產業結構上表現為產業粗放、 同構和低端鎖定問題依然嚴重（成鵬飛等，2021）， 以制造業為主的實體經濟部門存在“脫實向虛”和泡沫化投資傾向等問題（張杰，2016）。從外部環境視角出發， 近年來以美國為首的西方主要發達國家對我國核心產業的關鍵技術進行封鎖和遏制， 減弱了先進技術的溢出效應， 同時貿易保護主義帶來的貿易摩擦也對我國企業的出口造成了不小的負擔， 這些都為地區產業結構的優化升級帶來了不小的外部挑戰， 也對國內企業的技術創新提出了更高的要求。就內部環境而言， 地區產業結構優化升級的主要障礙則體現在以創新意識不足和創新資源短缺為代表的市場運作失靈以及以產業政策失效為代表的政府管理失靈， 而后者在一定程度上也間接導致了前者的出現， 具體的邏輯框架如圖2所示。

1. 技術創新方面的挑戰。

（1） 創新意識淡薄。長期以來， 依靠低人力成本和低資源成本， 中國制造業企業多集中在勞動密集型和資本密集型產業， 主要從事低附加值的代工制造活動， 在全球產業鏈中處于中低端環節。廣大制造業企業容易對這種低成本競爭的發展模式形成路徑依賴， 導致創新意識淡薄， 加之創新帶來的風險較大， “不想創新、 不敢創新、 安于現狀”成為大多數制造業企業的現實寫照。而創新意識的淡薄帶來的創新不足使得企業只能依靠低成本的比較優勢參與競爭， 反過來強化了低附加值生產的路徑依賴， 形成了產業結構長期存在的“低端鎖定”問題， 阻礙了產業結構的轉型升級。

（2） 創新資源短缺。對于有創新意愿的中小微企業來說， 在現實中往往會面臨創新資源短缺的問題， 主要集中在融資困難、 人才匱乏和平臺欠缺三個方面， 具體體現為市場機制運作的失靈。

在融資方面， 與大型企業相比， 中小微企業面臨著“規模歧視”帶來的融資約束， 其中民營企業還會受到天然的“所有制歧視”。具體地， 在間接融資上， 由于中小微企業缺乏公開透明的財務信息披露渠道， 與銀行間存在的信息不對稱使其呈現出風險高、 不透明度高的特征， 增加了其融資難度。此外， 規模小和經營靈活帶來的小體量高頻次融資需求也使得銀行信貸風險上升， 反過來增加了中小微企業的融資成本。而在以股權和債券為主的直接融資上， 中小微企業的資信和財務狀況很難達到相應的門檻， 其融資結構中直接融資比例僅為5%。“融資貴、 融資難”問題使得中小微企業缺乏足夠的創新資金， 抑制其開展創新活動。

在人才方面， 技術進步往往涉及知識創造的過程， 而人才是創新的基礎性要素。我國高新技術產業普遍存在高端人才匱乏的情況。一方面， 受制于經濟水平和創新意識， 部分中小微企業的技術崗位待遇較差， 無法有效吸引高新技術人才， 大量科技人才集中在高校和科研院所或者流失海外； 另一方面， 中小微企業通常缺乏系統、 專業的產業人才培養機制， 無法在企業內部形成專業人才的“增殖”和引進人才的本土化， 反而導致人才“水土不服”容易流失。這種高端產業人才的匱乏從根本上減緩了技術創新的進程， 阻礙了產業的轉型升級。

在平臺方面， 各類科技創新平臺、 科技成果轉化服務平臺和創新創業服務平臺起到了集聚創新資源、 促進創新成果轉化的作用， 能夠有效促進產學研的結合， 是產業技術創新的有力支撐。然而在現實中， 部分地區對搭建平臺的重視程度不夠， 缺少對于各類平臺建設的統籌規劃， 產生了平臺數量少、 功能重復等問題。而已搭建的各類平臺同樣存在一些短板， 如經營不透明、 責任邊界不清晰、 產權保護和成果轉化制度不完善等。這些問題影響了平臺對于企業創新和成果轉化的推動作用， 是產業轉型升級中亟待解決的問題。

2. 制度安排方面的挑戰。當市場運作失靈時， 政府的“扶持之手”便需要起到宏觀調控配置資源的作用， 在產業發展上即表現為產業政策的引導支持。然而， 受制于政府專業能力與認知能力的限制以及有效信息的缺乏， 政府頒布的產業政策效果往往事倍功半。同時， 考慮到政企合謀時有發生， 產業政策失效帶來的政府管理失靈對地區產業結構的優化升級帶來了不小的挑戰， 這種失效通常表現為產業政策的干預性強、 協同性差和連續性弱。

（1） 干預性強。自改革開放以來， 我國經歷了從計劃經濟體制到市場經濟體制的變革， 盡管市場活力在不斷提升， 但我國產業政策中仍有大量干預市場的措施。高度干預經濟活動的產業政策賦予了政府官員極大的權力， 由此帶來的尋租設租現象和行政性壟斷嚴重擾亂了正常的生產生活秩序， 損害了市場競爭的公平性。同時， 在缺乏專業知識與調查研究基礎上的強干預政策也會使產業資源嚴重錯配， 土地、 信息、 資本等要素無法自由流動， 妨礙產業效率的提升。

（2） 協同性差。產業政策協同性差主要體現在制定主體間和相關政策間。一方面， 出于對短期政績的追求， 部分地方政府在發展本地產業時偏重于跟風熱點和不計成本， 缺乏基于本地資源稟賦優勢的頂層設計和規劃， 導致地區內和地區間的產業規劃趨同， 加劇了產業競爭和重復建設， 而這種頂層統籌的缺乏也使得產業難以成鏈， 無法形成產業集聚效應； 另一方面， 部分產業政策只注重提供補貼減免， 沒有與創新政策、 教育政策、 消費政策等形成協同和銜接， 政策間各自為戰， 互補性較差。在涉及多部門的政策中還會出現“政出多門”的現象， 這給產業政策的貫徹實施帶來了極大的挑戰。

（3） 連續性弱。產業政策的連續性是確保政策得到有效實施的關鍵。而在現實中， 由于官員調動頻繁， 經常出現“新官不理舊賬”的現象， 導致產業政策和有關體系頻繁變更。此外， 由于產業熱點日新月異， 部分政府部門也會對已頒布的產業政策進行頻繁修訂。這些政策的變更增加了企業的政策認知成本和基層的政策執行成本， 也不利于產業政策發揮作用。

（二） 親清政商關系助力地區產業結構優化升級的理論分析

根據上述分析， 集聚創新資源與促進產業政策科學有效是破解地區產業結構優化升級難題的兩大關鍵舉措， 前者的落實需要依靠政府“有形之手”與市場“無形之手”的協同發力， 而后者的實現則要求政府進行自我革新。基于上述分析， 本文認為構建“親近有為， 清白有度”的新型政商關系， 促進政府與企業緊密合作而又保持相互獨立， 有助于突破地區產業同構與低端鎖定等現實難題。具體而言， 本文將從緩解融資約束、 配套人才政策、 完善基礎設施、 規范政務服務與制定科學有效的產業政策五個方面探討親清政商關系助力地區產業結構優化升級的邏輯機理， 有關理論框架如圖3所示。

1. 親清政商關系促進創新資源集聚。

（1） 緩解融資問題。技術創新的大投入、 長周期與高風險特征要求企業擁有充足的外部融資支撐， 對于缺乏信貸擔保、 抗風險能力較差的中小微企業而言更是如此。構建親清政商關系有助于從間接融資和直接融資兩方面緩解企業融資問題。在間接融資方面， “親近”的政商關系能夠使政府充當信息溝通的橋梁， 通過搭建銀企合作平臺、 發揮政府性融資擔保等方式便利中小微企業信貸融資， 緩解民營企業信貸歧視。在直接融資方面， 親清政商關系要求政府主持設立或引導各類私募股權基金投小、 投早， 同時為符合標準的企業提供創新補貼， 緩解企業早期融資困難。此外， 親清政商關系下有為政府對產權保護的加強也有助于緩解企業與外部投資者之間的信息不對稱， 提高外部投資者投資意愿， 進而緩解企業外部融資約束， 促進企業創新（吳超鵬和唐菂，2016）。

（2） 配套人才政策。創新驅動的本質是人才驅動， 在親清政商關系下， 有為政府深化人才機制體制改革， 從人才的“引育留用”方面配套相關政策， 緩解產業人才、 創新人才短缺。在引進人才方面， “親近”的政商關系使得政府能夠深入了解地區產業發展對人才的具體需求， 有針對性地引入相關領域的人才， 彌補相應空缺。在培育人才方面， 親清政商關系的構建要求政府推動產學研深度融合， 利用多方面的教學和實踐資源提高人才培養質量， 培養符合產業需求的人才。在留住人才方面， 政企合作有助于政府了解人才的真實處境和現實需求， 為人才“量身定制”政策保障， 以高效的服務給予人才獲得感與歸屬感。在用好人才方面， 親清政商關系下的政府有關部門能夠依靠頻繁深入的政企互動了解企業的人才需求， 著力提升人才與崗位的匹配度， 做到人崗相適。政企交流帶來的信息優勢有助于降低人才流動中的摩擦成本， 充分釋放人才的創新才能。

（3） 完善基礎設施。資本、 技術和信息等生產要素的自由有序流動是產業發展的重要保障， 而基礎設施的完善和合理配置能夠有效降低要素流動成本。在“親近”政商關系下， 政府靠前服務， 結合產業發展方向和要求對交通、 能源和物流等傳統基礎設施進行相應改造， 并積極推動工業互聯網、 大數據、 人工智能、 物聯網等新型基礎設施的建設， 助力產業集聚和產業融合。而在“清白”政商關系下， 官商勾結的減少遏制了基礎設施建設中的國有資產流失， 增加了相應的資金投入。特別地， 政府能夠利用信息優勢主持搭建以科技研發平臺、 科技成果產業化平臺、 科技金融支撐平臺、 科技資源共享平臺為代表的四大科創平臺， 服務于產業創新成果的轉移轉化， 加快傳統產業轉型升級。

（4） 規范政務服務。良好的營商環境離不開規范的政務服務， “親近”政商關系下的服務型政府會主動提升政務服務效能， 從企業的實際需求出發提升政務服務的標準化、 規范化、 便利化水平， 解決企業生產經營中存在的痛點難點， 降低企業的辦事成本。而“清白”政商關系下的廉潔政府有利于降低企業的尋租成本， 營造良好的政治生態。整體而言， 親清政商關系要求政府不斷深化“放管服”改革， 建立規范化、 機制化的政企溝通和服務渠道， 在解放和發展企業生產力的同時提升產業發展活力。

2. 親清政商關系保障產業政策科學有效。科學有效的產業政策能夠通過對特定產業的扶持調整地區產業結構， 進而促進產業的轉型升級。盡管東亞奇跡的發生證明了產業政策的有效性， 但許多采用產業政策的其他國家卻遭遇了諸多的失敗。在眾多影響產業政策有效性邊界的因素中， 政商關系是否健康有著舉足輕重的地位。已有研究表明， 親清政商關系能夠提高產業政策效率， 緩解產業投資“潮涌現象”（侯方宇和楊瑞龍，2018）。

具體地， 在親近政商關系中， 政府能深入了解企業面臨的困難， 準確掌握企業的發展階段和方向， 緩解信息不對稱， 避免因缺乏了解和過度自信而出臺不恰當的產業政策。同時， 在與政府的親密互動下， 企業也能夠對政策導向、 行業發展和經營規范形成更完整的認知。雙方的緊密合作能夠確保產業政策與企業精準匹配， 提高產業政策實施的效率。同時， 對微觀企業和中觀產業的深入了解也能夠使政府更加注重頂層設計的規劃， 注重產業之間的配合， 提高產業政策的協同性。政商關系的清白度對產業結構優化升級也存在重要意義。以尋租為代表的政府官員腐敗活動是產業政策失敗的一個重要原因（韓永輝等，2017；侯方宇和楊瑞龍，2019）。清白的政商關系意味著政府在與企業交往時清白純潔， 不從事權錢交易。為了減少設租與尋租現象的出現， 政府在制定產業政策時也會主動降低干預性， 側重于通過提供稅收、 土地和信貸方面的優惠政策， 以及產業鏈和產業集群的構建來帶動相關產業的發展， 促進“有為政府”與“有效市場”的辯證統一， 進而保障產業政策發揮預期的積極作用。

四、 案例城市介紹

（一） 合肥市概述

合肥市， 安徽省轄地級市、 省會， 其名最早可見于司馬遷的《史記·貨殖列傳》： “合肥受南北潮， 皮革、 鮑、 木輸會也”， 指出合肥市處于南北水運交匯地， 是貨物交易的重要樞紐。新中國成立后， 合肥市于1952年被確立為安徽省省會， 彼時的合肥市產業結構單一， 基礎建設薄弱， 全市工業企業僅有36戶， 在全國省會中處于落后地位， 甚至與同省的蕪湖、 蚌埠等城市相比亦有差距。然而， 經過隨后六七十年的發展， 合肥市實現了跨越式的騰飛， 產業結構優化升級成效顯著。2014年， 合肥與南京和杭州一同被國務院確立為長三角城市群副中心城市。2016年， 合肥都市圈^②被納入《長江三角洲城市群發展規劃》， 標志著其建設正式上升為國家發展戰略。合肥市的城市地位在近十年來呈現出明顯的上升態勢。

從經濟水平上看， 合肥市在二十年間實現了突飛猛進的發展（如圖4所示）。2000年， 合肥市GDP為369億元， 全國排名第82位， 處于明顯的落后地位。2010年， 合肥市GDP增長為2702億元， 全國排名升至第38位， 而到了2020年， 合肥市經濟也表現出強大的韌性， 全年GDP達到10046億元， 全國排名升至第20位， 首次跨入“萬億俱樂部”。2010 ～ 2022年， 合肥市GDP累計增幅達344.67%， 位居全國第一。合肥市經濟的高潛力、 穩增長與強韌性離不開產業結構優化升級帶來的豐厚紅利。特別地， 英國《經濟學人》周刊在2023年8月5日曾刊發長篇評價文章， 深入分析了合肥市的城市發展路徑， 稱“合肥模式”賦能城市經濟高質量發展， 并為中國其他城市發展提供了實踐范例。因此， 本文選取合肥市作為案例研究對象， 審視和剖析親清政商關系的構建對其產業結構調整變遷的潛在重要影響， 以期為產業結構薄弱地區提供有價值的參考借鑒。

（二） 合肥市的產業結構現狀

自20世紀90年代以來， 合肥市產業結構的調整大致可分為三個階段（如圖5所示）： （1）1990 ～ 2004年， 第一產業占比下降的同時伴隨著第三產業占比的迅速提升； （2）2005 ～ 2014年， 第一產業占比在波動中緩慢下降， 第二產業逐步擠壓第三產業占比， 2012年后保持相對穩定； （3）2015 ～ 2022年， 第二產業占比小幅下降， 同時第三產業占比回升， 2018年由于生產總值相關數據根據第四次全國經濟普查結果進行了修訂， 因此改變幅度較大。與1990年相比， 2022年合肥市的三大產業結構由29∶45∶26調整為3∶37∶60， 產業結構優化升級取得了良好的成效， 正在加速形成以現代農業為基礎、 先進制造業為主體、 現代服務業為支撐、 戰新產業為引領的現代化產業體系。

首先， 農業現代化進程穩步推進。合肥市注重打造休閑農業、 特色種植等新興產業， 支持縣域“小、 精、 特”農業成長壯大， 并以“中國堅果炒貨之都”“中國淡水龍蝦之都”而聞名。借助國家綜合性科學中心優勢， 合肥市以科技為現代農業賦能。2022年， 合肥市農業科技進步貢獻率達68%， 主要農作物綜合機械化率達85%， 長豐“智慧農業谷”、 廬江縣國家農業高新技術產業示范區、 中國菌物谷（合肥）等現代農業示范基地加速建設。盡管合肥市第一產業比重呈現逐年下降趨勢， 但其增加值由2010年的132.7億元增長至2022年的379.2億元， 年均復合增長率達9.14%。

其次， 制造業加速升級， 戰新產業迅速崛起。近十年來， 合肥市始終把“做實做強做優制造業”擺在突出位置， 在保障傳統產業轉型升級的同時加快部署戰新產業（如表1所示）。合肥市規模以上工業增加值自2012年以來始終保持年均12.2%的快速增長， 2021年增速達19.6%， 位居省會城市第二， 2022年增速則有所回落， 下降至6.3%。2021年， 合肥市打造的六大千億級主導產業增加值增速達19.8%， 其中平板顯示及電子信息產業增速高達32.4%。而就戰新產業而言， 2022年其增速高達14.3%， 顯著高于規模以上工業增速， 并于2017 ～ 2021年連續五年獲得國務院表彰激勵。與中部和長三角主要省會城市相比， 2020 ～ 2022年合肥市規模以上工業增加值增速和戰新產業增加值增速均處于領先地位（如表2所示）。通過堅持“制造強國”的戰略理念， 合肥市工業實現了質的穩步提升和量的合理增長， 在賽迪顧問針對全國的先進制造業百強市（2023）評選中位列第13位。

最后， 服務業帶動作用顯著。合肥市以建設“科技創新服務中心城市”“綜合性國家物流樞紐城市”“國際消費中心城市”為戰略方向， 聚力培養信息服務和科技服務兩大核心服務業， 提速構建現代金融、 現代物流、 商務會展三大支撐服務業， 持續提升現代商貿、 健康服務、 文化創意、 旅游休閑四大品質服務業。2021年， 以互聯網平臺、 物聯網技術服務、 新能源技術推廣為代表的新興產業營收分別增長77.3%、 47.0%和72.0%。目前， 合肥市服務業“經濟引擎”作用凸顯。如圖6所示， 2022年服務業增加值為7239.4億元， 占全市GDP比重為60.3%， 位居全國省會城市第9。

綜上可見， 得益于安徽省和合肥市政府對產業發展建設的重視， 近年來合肥市的產業結構優化升級成效顯著， 戰新產業規模不斷壯大， 現代化產業體系加速構建， 產業名城建設取得突破進展， 經濟高質量發展成績斐然。

五、 案例城市的經驗總結

（一） 合肥市構建親清政商關系的總體情況

自2016年習近平總書記首次使用“親”“清”二字系統闡述新型政商關系以來， 合肥市總結過往經驗， 革故鼎新地實施了一系列親清政商關系的建設工作， 通過常態化開展“四送一服”^③雙千工程發展新型政商關系， 努力為民營企業的發展創造源頭活水。根據中國人民大學國家發展與戰略研究院發布的《中國城市政商關系評價報告》， 近年來合肥市的政商關系指數呈現一定的波動， 但總體處于較高水平。如表3所示， 除2020年政商關系指數出現較大下滑外， 其余年份的政商關系指數排名均位于全國前四十， 2021年合肥市親近指數和清白指數較上年均有顯著提升。從營商環境構建看， 在全國工商聯圍繞要素環境、 政務環境、 創新環境、 市場環境、 法治環境五個維度開展的2022年“萬家民營企業評營商環境”調查中， 合肥市首次進入全國前十（不含直轄市）。具有合肥特色的市場化、 法治化、 國際化營商環境得到了廣大民企的認可。可見， 合肥市的政商關系不斷優化改善， 從而為地區的產業結構優化升級提供了非常重要的制度支撐。

（二） 合肥市產業結構優化升級的成功經驗

1. 創新產業投資模式， 引導戰新產業發展。

（1） 合肥模式。發展戰新產業是促進地區產業結構優化升級、 經濟高質量發展的有效手段。然而， 投資戰新產業具有投入大、 風險高、 周期長等顯著特點， 同時其高技術含量也要求投資人具有較高的專業水平， 對大多數機構投資者而言是一塊難啃的“硬骨頭”， 因而僅依靠市場無法緩解戰新產業融資難、 融資慢、 融資成本高等問題， 政府的投資和引導顯得尤為重要。

在這種背景下， 政府引導基金的出現無疑是一劑良藥。與地方政府傳統投資方式相比， 政府引導基金采用“母基金”（Fund of Funds，FoF）的方式運作， 引導社會資本一同投資于市場化運作的私募股權基金， 藉由專業的投資機構管理， 最后投向有利于地區發展的戰新產業， 達到促進企業創新、 推動地方產業結構優化升級的目的（鄧曉蘭和孫長鵬，2019）。然而， 政府引導基金的性質使其在實際運作時存在許多制度性困難， 其中最主要的是政府與市場投資機構之間的委托代理問題， 以及政府引導基金的“名股實債”、 變相“低息貸款”問題（蘭小歡，2021）和投資風險的防范與責任承擔問題。面對政府引導基金可能存在的各種問題， 合肥市在長期的投資實踐中發展出了一套獨有的產業投資“合肥模式”， 其核心是強調政府在產業投資中的參與度， 政府依托國資投資平臺發起設立并管理政府引導基金， “以投帶引”撬動其他社會資本， 通過直接投資、 組建和參與各類投資基金打造多元化科技投融資體系。按照一個行業或領域跟進設立一只基金的原則， 國資投資平臺及下屬子公司或市場投資機構管理的子基金對相關產業中的企業進行股權投資， 服務地方招商引資。而在整個過程中， 作為政府代表的國資投資平臺及下屬子公司廣泛深度地參與基金的管理運作， 并且政府有關部門同樣會參與產業投資的相關決策， 以“有為政府”確保產業投資最大限度地服務于地區產業的引入、 發展和集聚（如圖7所示）， 而非僅追求短期的投資回報。

在具體運作上， 合肥市遵循“項目引進—國資引領—項目落地—股權退出—循環發展”的完整投資鏈條， 按照“國有資本引導、 市場化運作、 科學決策、 防范風險”的原則進行管理運作， 最大限度地降低投資風險。在前期引入項目時， 合肥市首先要聯合政府內部多個部門與投資平臺共同成立領導小組， 負責在整個流程中跟蹤項目進度、 審核關鍵節點、 把關重要方案。為了在事前防范化解風險， 政府相關部門會聘請包括企業界人士、 高校教授在內的專家對技術、 供應鏈、 市場前景等方面進行詳細論證和研判， 同時也會委托專業機構從法務和財務等角度對企業進行審慎的盡職調查。整個過程中的所有重大決策都會由政府、 市委和人大進行逐輪決策， 通過廣泛征求意見來建立容錯糾錯機制。決定引進項目后， 由合肥市國資平臺進行“直投”和“領投”， 撬動社會資本共同參與長期投資。在項目落地后， 合肥市政府通過出臺包括能源供應、 融資擔保、 土地價格在內的一系列優惠政策為其提供相應的配套服務， 并且注重進行全產業鏈建設， 引入上下游企業形成聯動效應和產業集聚效應， 保證被投企業安穩扎根。當項目成熟后， 相關基金會通過資本市場定向增發、 股權回購等方式有序退出， 并進一步將獲得的投資收益全部用于相關產業建設和其他項目投資， 從而形成項目引育的完整閉環（如圖8所示）。

通過這種“直投”“領投”的“合肥模式”， 合肥市政府既能培養出懂產業、 懂管理、 懂市場的復合型科技產業組織人才， 充分緩解政府決策過程中的信息不足問題， 又能保證所投資金真正用于本地產業發展， 從根源上解決“返投比例”的問題。同時， 依靠完善的風險防范體系， 合肥市產業引導基金在投資上更為積極主動， 對于機會的把握和決斷也更準更快。截至2022年底， 合肥市已組建政府母基金， 科創、 產業基金總規模超3000億元， 既能滿足重大項目的融資需求， 又能用于完善產業鏈上下游環節， 在產業鏈全生命周期發展中發揮重要作用。

（2） 產投案例與成效。依托于膽大心細、 敢為人先的產業投資， 合肥市在進入21世紀以來先后引入培育了包括京東方、 長鑫存儲、 蔚來等在內的一批重點企業， 圍繞這些頭部企業帶動產業鏈上下游， 從無到有打造了新型顯示、 集成電路、 新能源汽車等眾多戰新產業， 產業結構優化升級取得明顯成效。

2008年， 為解決家電支柱產業“缺屏少芯”的難題， 合肥市與當時面臨巨大資金壓力的京東方達成了合作意向， 共同建設第6代TFT-LCD液晶面板線。在面臨巨大投資風險和財政預算收入有限的情況下， 合肥市以承諾出資60億元、 兜底出資90億元拿下了項目。而在隨后的股票定向增發上， 代表市政府參與的國資平臺合肥建投和合肥鑫城僅以30億元的出資帶動了90億元的社會資本， 為該項目總計融資120億元， 充分驗證了“合肥模式”的可行性和有效性。在此基礎上， 該項目的成功落地還帶動了包括彩虹、 康寧、 三利譜在內的新型顯示龍頭企業入駐合肥。“從砂子到整機”， 合肥市完成了新型顯示產業的全產業鏈布局， 而后來京東方8.5代線（2014年投產）和10.5代線（2018年投產）的建設更是讓合肥市成為中國新型顯示產業中心之一， 產業規模位居全國前列。

在“缺屏”問題得到緩解后， 合肥市政府轉而關注起“少芯”問題。2014年， 國務院印發《國家集成電路產業發展推進綱要》， 將集成電路產業發展納入國家戰略。而早在2013年， 合肥市政府便注意到了這一產業的巨大前景， 出臺了《合肥市集成電路產業規劃》， 并于2016年成立了長鑫存儲技術有限公司（簡稱“合肥長鑫”）， 主攻DRAM芯片^④的研發生產。2017年， 合肥產投代表合肥國資平臺與兆易創新簽署合作協議， 雙方按3∶1的出資比例共同建設合肥長鑫項目， 僅一期投資就高達180億元。2020年12月， “國家半導體大基金”二期、 安徽國資、 兆易創新、 小米長江產業基金等機構和企業共向合肥長鑫母公司投資156億元， 越來越多的社會資本涌入合肥長鑫。合肥市也先后被國家發展改革委、 工業和信息化部列為集成電路產業全國重點發展城市。

另一個典型的投資案例則是合肥市對蔚來汽車的引入。2020年初， 合肥市開展了對蔚來汽車及相關產業的研究、 調研和談判， 只用4個月的時間就完成了從正式協議簽署、 落戶， 到總部大樓落成和蔚來中國總部啟動的全過程。效率之高源自合肥市多年來打磨的成熟投資體系， 也與合肥市政府對產業發展的重視密不可分。從落地合肥市起， 蔚來汽車股價一路飆升， 在2021年1月18日達到了最高點66.99美元。在整個過程中獲得的豐厚投資回報也被合肥市用于智能電動汽車產業鏈及上下游的建設， 真正做到了以循環促發展。在投資蔚來一周年之際， 合肥市推動了新橋智能電動汽車產業園區的開工， 該園區預計可容納幾百家企業入駐， 是全球最大的智能電動汽車產業園區。

綜上可見， 從引入京東方的6代線， 到成立合資公司布局DRAM研發量產， 再到引入新能源汽車板塊， 每一次成功的投資都離不開合肥市政府對產業發展的密切關注與悉心研究。以國有資本撬動社會資本的本質即是以政府更有為推動市場更有效， 在親近有為的政商關系下“合肥模式”彰顯了強大的生命力。

2. 親力親為精準施策， 助力延鏈補鏈強鏈。引入龍頭企業只是產業鏈建設的第一步， 只有打造出完整產業鏈、 形成產業集聚， 才能形成可持續發展的強大動力， 促進地區經濟增長和產業結構優化升級（陳建軍和胡晨光， 2008）。合肥市始終堅持“領軍企業—重大項目—產業鏈條—產業集群”的發展思路， 注重全產業鏈布局， 以點連線再成面， 充分發揮產業鏈的協同效應和產業集群的規模效應。

（1） 鏈長引領針對施策。為了更好地服務于產業鏈建設， 合肥市在“十四五”規劃中提出推行產業集群群長制、 產業聯盟盟長制和產業鏈供應鏈鏈長制， 分領域分行業精準施策， 以責任制促落實， 提升政府服務效能。以鏈長制為例， 合肥市聚焦集成電路、 新型顯示、 新能源汽車暨智能網聯汽車等12條重點產業鏈， 由市委、 市政府領導分別擔任產業鏈“鏈長”。通過與相關企業保持親密互動， 鏈長能夠深入了解企業面臨的發展難題和產業需求， 進而藉由規劃產業發展路徑， 完善產業政策措施， 引入培育產業鏈中的重點企業， 建設產業公共服務平臺， 做好常態化服務工作等方式統籌相應產業鏈的建設。

（2） 一企一策精準服務。在鏈長的引領下， 合肥市實行“一企一策”精準服務， 有針對性地幫助企業解決發展經營問題， 為企業紓困解難。早在引入京東方時， 合肥市政府為了保證其生產， 專門配套建設了110千伏的變電站， 僅供京東方使用。同樣的舉措也出現在合肥長鑫的建設中， 市政府為長鑫二期項目專門建設了220千伏的變電站以提供穩定的電力保障。不僅對龍頭企業如此， 在中小企業發展過程中合肥市也會同樣給予幫助。在國盾量子上市過程中， 合肥市高新區為其細化上市工作路線圖和時間表， 提供專業的資本市場服務， 最終幫助其成功登陸科創板。

（3） 一鏈一策延鏈補鏈。在做強現有產業鏈的同時， 合肥市著重關注已有產業鏈的薄弱環節， 實行“一鏈一策”延鏈補鏈， 幫助引導“專精特新”中小企業卡位入鏈， 塑造“龍頭企業+中小企業”生態圈， 努力發揮產業鏈的協同效應。為了給本市的信息化產業提供配套服務， 保障網絡安全合規治理， 合肥市于2022年1月引入該領域知名企業天帷信息安全技術有限公司， 并提供了第一季度的房租減免。此外， 為了解決半導體產業上游關鍵材料和裝備核心配套問題， 合肥市成立合肥市經貿代表團， 于2022年9月18 ～ 24日赴韓國開展產業鏈精準招商。在針對性的施策下， 2022年合肥市重點產業鏈擴充至16條， 重點企業數量翻倍增長， 產業鏈韌性不斷提升。

3. 持續優化營商環境， 創造適宜發展生態。產業鏈的完善是產業發展的重要環節， 但如果沒有適宜的發展環境， 市場主體也只會萎縮凋敝。在這一方面， 合肥市主要圍繞提升政務服務效率、 強化基礎設施建設、 優化人才培育環境三個方面優化營商環境。

（1） 提升政務服務效率。服務效率和透明度是衡量政務服務質量的兩個重要指標。一方面， 合肥市持續深化“放管服”改革， 多措并舉提升服務效率， 提升一體化政務服務能力。合肥市注重打造“互聯網+政府服務”， 利用數字化技術簡化辦理流程， 實現“一網通辦”“一網統管”“一碼通域”。以企業開辦為例， 合肥市高新區政務服務中心實行“前臺綜合受理、 后臺分類審批、 統一窗口出件”的服務模式， 將企業注冊登記、 公章刻制、 稅務開戶等流程整合在一個窗口， 在1個工作日內即可完成企業設立相關工作， 服務效率提升顯著。根據《省級政府和重點城市一體化政務服務能力調查評估報告（2022）》， 合肥市在服務成效度、 事項覆蓋度、 指南準確度等方面均脫穎而出， 一體化政務服務能力與廣州、 深圳等城市處于同一層次， 達到“非常高”（≥90）水平。另一方面， 合肥市持續加大政務公開力度， 推進基層政務公開標準化規范化， 實施“招投標”評定分離制度， 充分保障企業的知情權， 努力打造陽光透明政府。在中國社會科學院法學研究所發布的《中國政府透明度指數報告（2021）》中， 合肥市政府透明度在較大的市排名中位列第5， 政務公開水平位居全國前列。

（2） 強化基礎設施建設。新型基礎設施具有投資大、 周期長、 見效慢的特點， 其較強的外部性決定了政府的主導地位。合肥市不斷加大對5G、 數據中心、 工業互聯網、 人工智能等新型基礎設施建設的投資， 截至2022年10月底累計建設5G基站18114個。此外， 合肥市特別重視企業的數字化建設， 2015年在全國首創“萬千百”創新工程， 即建設萬條數字化生產線、 千個數字化車間和百家智能工廠， 并在隨后發布國內首個智能制造地方標準。“萬千百”工程解決了智能制造水平評價指標定量的問題， 提供了更具操作性的方案。目前， 合肥市已擁有省級智能工廠25家、 數字化車間175個、 全球“燈塔工廠”2家， 智能制造水平全國領先。

（3） 優化人才培育環境。人才是發展所需的第一資源， 對于重點產業缺乏的人才， 合肥市先后出臺了“百人計劃”“人才政策20條”“人才創新創業8條”等政策， 建立起完善的人才引入機制。2022年合肥市成立科創（人才）集團， 引入127個高層次人才團隊， 新增5.5萬高技能人才， 新招引大學生首超30萬人。而對于已經引入的人才， 合肥市在住房、 醫療、 配偶就業、 子女教育等方面提供相應的保障措施， 解決人才的后顧之憂， 使其產生獲得感和歸屬感。對于高層次人才分類認定系統認定的A類人才， 合肥市通過實施“一事一議”“一人一策”為其量身定制所需服務， 精準服務保障人才在合肥創新創業。

在親清政商關系的推動下， 合肥市持續提升營商環境軟實力， 堅持打造更加開放、 公正的市場競爭環境， 企業服務質量不斷提高。在2020年“中國最具幸福感城市”評選中， 合肥市被選為企業家幸福感最強城市。在優良的營商環境加持下， 合肥市產業發展所需要素流轉更加順暢， 市場信心不斷提高。

（三） 合肥市產業結構優化升級中存在的問題與挑戰

盡管合肥市在地區產業結構優化升級中取得了比較顯著的成就， 但是產業發展是一項長期任務， 需不棄微末、 久久為功。當前合肥市在促進產業發展方面也存在一些不足之處， 未來有待進一步深化改革和推進親清政商關系建設。

1. 創業投資力度較小， 本地企業培育力度有待提升。根據清科研究中心的數據， 2022年我國新設立的政府引導基金以產業類基金為主， 已認繳規模達2112.27億元， 相比之下創投類基金已認繳規模僅有275.01億元。具體到合肥市， 盡管合肥市政府通過設立引導基金打造了一批成功案例， 但這些基金多為產業基金， 以引入龍頭企業和投資于企業的成長期為主， 在“投小、 投早”方面有所欠缺， 對于創新能力強、 發展潛力大的“專精特新”本地企業的支持力度仍顯不足。據清科研究中心統計， 從2018年到2023年10月， 合肥市備案基金在種子輪和天使輪的投資數量共294起， 投資金額總計74.43億元； 而在A、 B、 C輪的投資數量則高達559起， 投資金額總計952.33億元。在小微企業培養上的薄弱會使得其生存空間被大中型企業和龍頭企業進一步擠占， 不利于資本市場活力的進一步釋放， 也難以形成良好的發展生態。

2. 創新成果轉化率較低， “三就地”水平有待提升。創新研究的價值在于運用。作為全國“四大科教城市”之一和全國唯一的科技創新型試點市， 合肥市的科教水平和科研實力毋庸置疑。然而， 其創新成果轉化率卻并不理想， 2019年合肥市專利申請授權數與受理數之比僅為49.4%， 而杭州和南京分別為54.2%、 53.4%， 2018年與2017年也均低于其他四個省會城市（如表4所示）。因此， 促進科技成果就地交易、 就地轉化、 就地應用（“三就地”）是合肥市當前乃至今后一段時期的主要努力方向。只有努力打通創新成果轉化的“最后一公里”， 才能為地區產業結構優化升級提供源源不斷的動力。

3. 區域輻射能力較弱， 產業結構趨同性較高。盡管合肥都市圈于2016年被納入《長江三角洲城市群發展規劃》， 但是與以周邊省會城市為中心的都市圈相比， 合肥都市圈整體競爭力仍然偏弱， 區域發展面臨不平衡不充分的問題。參考《2022中國都市圈發展力白皮書》， 合肥都市圈在發展力評價指標體系下僅排名16， 與其毗鄰的南京都市圈則排名第7。具體來看， 近些年作為中心城市的合肥市在全省資源的支持下發展迅猛， 但其對周邊城市的輻射帶動能力始終偏弱。都市圈內經濟水平較高的馬鞍山、 滁州和蕪湖三市同時被涵蓋在南京都市圈內， 與南京的經濟聯系更加緊密。此外， 根據宋盛楠（2021）的研究， 合肥都市圈內三大產業的趨同度較高， 難以實現城市間的產業協同效應， 同時競爭的加劇也會使產業效率大大降低， 增加區域產業發展的成本。因此， 合肥市在專注自身產業發展的同時也應該增強對周邊城市的引領帶動作用， 促進區域協同發展。

六、 結語

當前， 新一輪科技革命與產業變革正在打亂國際分工秩序、 重塑全球經濟結構， 能否抓住產業發展機遇、 構建現代化產業體系是我國能否贏得主動和先機的關鍵變量。同時， 面對經濟高質量發展這一時代命題， 需要時刻把握加快產業結構優化升級、 促進新舊動能轉換這一題中之義， 通過促進產業發展、 提高全要素生產率來實現經濟質的有效提升和量的合理增長。

基于此， 本文首先對我國推動產業結構優化升級的政策演進進行了全面梳理， 發現這一過程始終與產業發展變革中的實際問題和經濟發展的現實要求相適應。其次， 基于對已有文獻的回顧， 本文梳理出產業結構優化升級的實現路徑并指出地區產業結構優化升級存在的內外部挑戰。然后， 本文從緩解融資問題、 配套人才政策、 完善基礎設施、 規范政務服務和促進產業政策科學有效五個方面論述了親清政商關系助力地區產業結構優化升級的理論機理， 在政府與企業緊密合作而又保持相互獨立的關系下， 依靠政府“有形之手”和市場“無形之手”的協同發力緩解產業轉型升級中的市場失靈和政府失靈。最后， 本文以合肥市為典型案例研究對象， 梳理總結出合肥市在構建親清政商關系以推動地區產業結構優化升級方面的成功經驗和典型做法， 同時也指出了合肥市在促進產業發展方面仍然存在的問題。

綜上， 本文不僅通過案例研究方法豐富了親清政商關系經濟后果領域的研究， 而且為地方政府構建親清政商關系來助力地區產業結構優化升級的制度實踐提供了重要的決策依據與政策建議。

【 注 釋 】

① “芯屏汽合”：芯片、新型顯示、智能電動汽車、人工智能和制造業融合；“集終生智”：集成電路、高端裝備制造的終端產品、生物醫藥、智能語音及人工智能。

② 合肥都市圈包括安徽省合肥市、淮南市、六安市、滁州市、蕪湖市、馬鞍山市、蚌埠市和桐城市（縣級市）。

③ “四送一服”即送新發展理念、送支持政策、送創新項目、送生產要素和服務實體經濟。

④ DRAM（Dynamic Random Access Memory，動態隨機存取存儲器）是一種半導體存儲器，用于存儲APP運行時的緩存，保證計算機運行時可以實現最佳性能。

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（責任編輯·校對： 黃艷晶" 許春玲）

【基金項目】國家社會科學基金重大項目“新時代構建親清政商關系研究”（項目編號：22ZDA045）

【作者單位】廈門大學管理學院， 廈門 361005