應對全球教育治理的中國經驗與路徑優化探析

摘 要：隨著綜合國力的顯著提升，中國積極參與全球教育治理，在多邊教育合作、國際教育援助等方面積累了豐富經驗。但因國際環境的多變及自身國際競爭力的不足，中國參與全球教育治理也面臨著諸多困難和挑戰。進入新時代，中國應準確把握全方位參與全球教育治理的路徑優化，在公共產品供給、專業人才培養、國際教育規則制定等方面貢獻中國智慧和中國方案，推動構建更加公平合理的全球教育治理體系。

關鍵詞：中國；全球教育治理；“一帶一路”；教育命運共同體

中圖分類號：G649.2? ?文獻標識碼：A? ? 文章編號：1002-4107（2024）06-00? -05

一、引言

當今世界正處于百年未有之大變局，全球化正處于新的深度調整階段，全球治理變革與國際秩序重塑日益緊迫。在新時代背景下，中國作為全球第二大經濟體，不僅要成為全球責任的承擔者和新型全球化的推動者，還要成為全球治理的參與者和引領者。全球教育治理是全球治理的重要組成部分，對促進人類社會可持續發展和構建人類命運共同體具有重要意義。積極參與全球教育治理，完善教育對外開放戰略策略，增強本國教育的國際影響力和話語權，不僅是中國作為負責任大國的價值擔當，也是實現教育強國戰略的必然途徑。

二、全球教育治理的理論內涵

隨著經濟全球化的深入發展和國際政治經濟秩序的變革調整，越來越多的全球性問題需要通過各國政府間的協商與合作進行有效應對，全球治理應運而生。全球教育治理與全球環境治理、全球安全治理、全球經濟治理等議題一樣，是全球治理的一項重要內容。

（一）全球教育治理的概念界定

全球教育治理產生的主要動因在于全球教育質量監測和評估、學歷學位國際互認等需要統一的標準，各主權國家需要就教育合作交流問題進行對話并達成共識，全球教育不平等、發展不均衡等問題需要各國政府和國際組織等多個行為體進行磋商并提供解決方案等。對于什么是“全球教育治理”，國內外學者在界定“全球治理”這一概念的基礎上給出了不同答案。通常來說，全球治理是指各國政府、國際組織、各國公民為最大限度地增加共同利益而進行民主協商與合作，并通過具有約束力的規則和制度解決全球性問題，以維持正常的國際政治經濟秩序[1]。參考全球治理的核心要義，全球教育治理則是指主權國家、國際組織、教育機構、跨國公司等各類行為主體，通過正式的制度和非正式的安排，運用參與、對話、協商、談判等形式，在自愿、平等、互利的前提下，共同管理國際教育公共事務，應對共同面臨的教育挑戰，達到全球范圍內好的治理效果[2]。

（二）全球教育治理的基本內涵

一般認為，全球治理包含5個核心問題，即為何治理？如何治理？誰來治理？治理什么？治理得怎樣？這5個問題進而引申出全球治理的5個基本要素，包括治理價值、治理工具、治理主體、治理對象及治理效果。就全球教育治理而言，治理的價值在于促進全球范圍內的教育公平和教育質量，保障全球社會的可持續發展；治理的工具主要是具有約束力的普遍規范，涉及跨國教育的原則、規則、規范、程序、政策、協議、公約等；治理的主體包括制定和實施全球教育規則的組織機構和行為主體，如各國政府、國際組織、非政府組織、高校、跨國公司等；治理的對象是非一國政府所能解決的跨國教育問題，如全球高等教育的學歷學位互認、跨國教育質量監測和評估、對外教育援助等；治理的效果涉及對全球教育治理績效的評估，如是否推動全球教育事業的發展，是否推動全球教育公平和質量的提高等。

（三）全球教育治理的主體特征

在全球教育治理的5個基本要素中，需要特別關注的是治理主體問題。一般來說，全球教育治理的參與主體大體上可以分為4類，包括主權國家及其政府機構、國際組織、非政府組織及參與全球教育事務的其他組織和機構，如跨國公司、智庫和大眾媒體等[3]。教育問題首先是一個國家的主權問題，因此各國政府在全球教育治理中發揮著決定性作用。國際組織是創建和發展國際教育標準的主體，通過理念倡導、規則制定、項目開發等多種機制引領著全球教育發展的方向。例如，聯合國教科文組織于2019年11月通過的《全球高等教育學歷學位互認公約》確立了全球范圍內學歷認證的標準和原則。非政府組織由于其自身特性及超越傳統政府間模式的優勢，在全球教育治理中發揮著不可或缺的作用，如成立于2020年3月的“全球教育聯盟”為應對因新冠肺炎疫情導致的世界各地學校關閉和教育不平等現象做出了巨大貢獻。此外，社會層面的教育機構、私營部門等也開始重視全球教育治理議題并發揮著積極的參與作用。

三、中國參與全球教育治理的實踐經驗

近年來，隨著改革開放的不斷深入和綜合國力的日益增強，中國的國際地位和國際影響力顯著提升，在全球教育治理中正逐步實現從“謹慎觀望者”到“全面學習者”，再到“深度參與者”的角色轉變[4]。雖然距離“全球領跑者”還有一定差距，但中國在教育對外開放頂層設計、多邊教育交流合作框架、國際教育援助模式、國際教育規則與標準制定、中外人文交流機制等方面開展了一系列具有前瞻性和針對性的全球教育治理實踐活動，取得了顯著成效并積累了豐富的治理經驗。

（一）完善全球教育治理頂層設計

黨的十八大以來，中國積極參與全球教育治理，不斷制定相關政策性、綱領性文件，為做好新時期教育對外開放工作提供了基本遵循和制度保障。2016年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》，提出要積極參與全球教育治理，提升發展中國家的發言權和影響力。2016年7月，教育部推出《推進共建“一帶一路”教育行動》，提出共建絲路教育合作機制，開展教育互聯互通及人才合作培養，全面推動沿線各國教育提速發展。2017年1月，國務院印發《國家教育事業發展“十三五”規劃》，提出要深化多邊教育合作，深度參與國際教育規則制定，積極開展教育國際援助。2019 年2月，中共中央、國務院印發《中國教育現代化2035》，提出要深度參與國際教育規則、標準、評價體系的研究制定。2020年6月，教育部等八部門印發意見《加快和擴大新時代教育對外開放》，明確提出打造教育對外開放新高地，為全球教育治理貢獻中國方案。科學合理的頂層設計為中國參與全球教育治理指明了發展方向，為中國教育對外開放戰略的實踐探索提供了制度保障。

（二）不斷優化對外交流合作機制

中國重視教育對外開放的系統性、整體性和協同性，積極推進同世界各國間的教育交流合作，全方位、更寬領域的教育對外開放局面逐步形成。截至2023年7月，中國已經與188個國家和地區、40多個重要國際組織建立了教育交流合作關系；與58個國家和地區簽署了學歷學位互認協議；在全球180多個國家和地區開展中文教學，累計學習和使用中文的人數接近2億；超過130萬中國留學人員在全世界100多個國家留學深造[5]。此外，不斷推動聯合國、二十國集團（G20）、亞太經合組織（APEC）、上海合作組織、金磚國家等多邊機制的教育合作，教育對外交流“朋友圈”日益擴大。例如，2021年10月，舉辦第八屆中國—中東歐國家教育政策對話，并成立“中國—中東歐國家職業院校產教聯盟”；截至2023年8月，“中國—東盟教育交流周”已連續舉辦16年，成為中國—東盟最具代表性的政府間教育合作平臺。

（三）開展多樣化的國際教育援助

作為世界第二大經濟體，中國承擔著越來越重要的全球治理責任，在教育領域的國際援助力度也在不斷加大，已成為國際社會重要的教育援助國[6]。在硬件援助方面，主要為受援國提供教學基本設施，改善受援國教學條件，如2022年4月援助基里巴斯外島20輛校車，2022年10月援建坦桑尼亞卡蓋拉職業技術學校等。在軟件援助方面，一是開展管理人員培訓、專業技術培訓、職業教育培訓等多種形式的培訓項目，如在2015年“中國－拉美和加勒比國家共同體論壇首屆部長級會議”上承諾，向拉美和加勒比國家提供6000個赴華培訓名額等；二是提供多元化的來華留學獎學金，資助更多的受援國學生獲得學習深造機會，如在2015年“中非合作論壇約翰內斯堡峰會”上提出，為非洲國家提供2000個博士和碩士學位名額及3萬個政府獎學金名額；三是鼓勵國內各類職業院校走出去辦學，如“魯班工坊”采用學歷教育與職業培訓相結合的方式走出國門，覆蓋歐洲、亞洲和非洲19個國家，已成為職業教育國際知名品牌[7]。

（四）穩步推進中外人文交流事業

進入新時代，中國積極發揮各層級、雙多邊文明對話交流機制平臺的作用，推動構建跨越時空、超越國界的文化共同體意識，逐步形成了多層次、立體化的中外人文交流大格局。在國家制度層面上，已建立中俄、中美、中英、中國—歐盟、中法、中國—印尼、中國—南非、中德、中印及中日十大中外人文交流機制，并在這些機制框架下打造了中俄同類大學聯盟、中法百校交流計劃、中南（非）職業教育聯盟等品牌項目。除正式的政府間機制之外，大專院校、跨國企業及社會各界在中外人文交流中也扮演了不可或缺的補充角色。他們在各級政府的支持下與世界各國互辦文化年、旅游年，開展國際文化博覽會、國際圖書博覽會、絲綢之路國際藝術節、大學生領袖創新體驗營、青年創新創業高峰論壇等活動，成功打造“歡樂春節”“青年漢學研修計劃”“中華文化講堂”等多個中國國際文化和旅游品牌。

（五）積極參與國際教育規則制定

為了推動全球教育治理朝著更加公正合理的方向發展，中國積極參與國際教育議程、條約及規則的制定和落實，不斷提高全球教育治理的制度性話語權。如2011年，作為第一批核準實施國簽署《亞太地區承認高等教育資歷公約》，致力于推動國家間學歷學位互認和標準互通；2016年，牽頭制定《APEC教育戰略》，確定了亞太地區教育發展的愿景、目標與行動；2019年，派專家參與《全球高等教育學歷學位互認公約》，通過國際標準制定促進各國教育規范和標準的推進。此外，還通過主辦各類國際性教育大會，爭取會議議程的主導權，廣泛宣傳中國的教育思想和治理理念。如2012年5月在上海舉辦第三屆國際職業技術教育大會；2014年6月，在北京舉辦國際工程科技大會；2015年起，在青島舉辦了三屆國際教育信息化大會；2019年起，與聯合國教科文組織合作舉辦了四屆國際人工智能與教育大會，為推動人工智能和教育領域的知識共享及國際合作提供可持續的支撐平臺。

（六）不斷創新專業人才培養模式

全面參與全球教育治理，離不開一大批熟知中國國情和教育政策、通曉外語和國際規則、擁有全球視野和國際談判能力的高素質專業人才。為此，中國高校不斷優化人才培養模式，致力于培養更多的非通用語種人才、國際組織人才、國別和區域研究人才等，為有效參與全球治理提供國際人才支撐。例如，對外經濟貿易大學于2013年率先在本科階段推出“國際組織人才基地”實驗班，清華大學社會科學學院于2017年新增“國際事務與全球治理”本科專業方向。在培養專業化人才的同時，還積極做好向國際組織輸送人才工作。2016 年5月，中國科協、民政部印發《關于加強國際科技組織人才培養與推送工作的意見》，提出從國家層面制定鼓勵科研人員參與國際組織任職和國際科技交流的激勵機制。2018年至2022年，國家留學基金管理委員累計選派1726人赴82個國家的293個國際組織總部及其辦事處實習任職[8]。為了加強國際組織人才信息服務，教育部開通“高校畢業生到國際組織實習任職信息服務平臺”，人社部開設“國際組織人才信息服務網”，廣泛提供國際組織的崗位招聘、考錄培訓等信息。

（七）搭建國際教育交流合作平臺

近年來，中國不斷完善教育對外開放格局，積極為全球教育治理提供新思路新方案。首先，推動建立政府間教育交流平臺，如金磚國家教育部長會議、中國—東盟教育部長圓桌會議、中國—歐盟國家教育部長會議、中非教育部長論壇等。其次，金磚國家大學聯盟、環太平洋大學聯盟、亞洲大學聯盟等各類大學聯盟日益成為國際教育合作和人文交流的重要機制，尤其是“一帶一路”高校聯盟日益活躍。例如，西安交通大學于2015年5月發起并成立“絲綢之路大學聯盟（UASR） ”，已有38個國家和地區的150所高校加入；廈門大學于2018年10月發起并成立“21 世紀海上絲綢之路”大學聯盟（UCMSR），成員包括來自20個國家和地區的67所高水平大學。

四、中國參與全球教育治理的現實挑戰

在百年未有之大變局的時代背景下，世界格局的重塑及國際關系的調整給中國參與全球教育治理帶來了一定的困難和挑戰，而且在國際形勢發展存在較大不確定性的同時，中國自身在教育國際競爭力、國際規則制定話語權、國際化人才培養等方面也存在著差距和不足，這些因素影響著中國參與全球教育治理的效率和效果。

（一）中國參與全球教育治理的國際環境發生變化

第一，世界多極化趨勢發展迅速，國際力量對比處于深刻變化之中。西方國家的國際影響力和主導世界的能力不斷削弱，而新興經濟體和發展中國家群體性崛起，在包括教育治理在內的全球性事務中獲得了越來越大的話語權。第二，全球化正處于新的深度調整階段，各種破壞性力量在加速積累。逆全球化思潮、單邊主義、貿易保護主義呈現加劇之勢，尤其是美國的新孤立主義橫行，嚴重阻礙全球教育治理的有序開展。第三，現有的全球治理體系還很不完善，不合理的全球治理秩序還沒有被打破。西方發達國家在現有國際組織權力體系中仍然占據主導權[9]，繼續把控國際教育規則制定和議題設置。與此同時，新興經濟體之間在教育領域互補性較差，且發展中國家經濟發展緩慢、教育基礎設施落后，客觀上制約了在全球教育治理中的影響力和發言權。

（二）中國參與全球教育治理的整體能力有待提高

第一，中國教育的國際競爭力和影響力還有進一步提升空間。雖然中國已建成世界最大規模高等教育體系，整體水平進入世界第一方陣，但另一方面，教育區域發展不平衡問題依然嚴峻，應用研究能力薄弱，創新能力培養不足，國際認可度和接受度還有待提高。第二，在全球教育治理中的制度性話語權還不夠強。由于參與全球教育治理時間較短、經驗不足等原因，中國在全球教育規則制定過程中有較為充分的表達權和參與權，但缺乏明顯的引領權和主導權。此外，在全球教育治理中提供公共產品的能力有待提高，難以輸出國際社會公認的教育新理念、新規范等[10]。第三，專業人才培養模式有待改進，主要表現在以下幾個方面：其一，人才培養過程中還存在國際理解教育缺失、海外實習機會較少等問題，難以滿足國際組織對專業人才的需求[11]；其二，非通用語專業人才儲備不足，難以應對“一帶一路”沿線64個國家使用4200多種語言這樣的復雜狀況[12]；其三，向各類國際組織輸送的專業化人才嚴重不足，如2021年12月統計數據顯示，在聯合國近12萬名雇員中僅有1471名中國籍雇員，占比僅1.2%[13]，與中國的實際國際地位嚴重不符。

五、中國參與全球教育治理的路徑優化

隨著教育現代化發展總體水平跨入世界中上國家行列，以及教育綜合實力不斷提升和國際影響力逐步擴大，中國已經成為全球教育治理體系中的重要參與者和推動者。但由于國際環境的不斷變化及自身治理能力存在的不足，中國在國際教育公共產品供給、教育規則制定等方面還有很大的提升空間，應繼續踐行多邊主義理念，全方位參與全球教育治理，推動構建更加公平合理的全球教育治理體系。

（一）豐富全球教育治理的國際公共產品供給

中國在多個國際場合承諾，將為世界和平、穩定、繁榮提供更多國際公共產品。在全球教育治理領域，要聚焦“一帶一路”沿線國家，有針對性地開展形式多樣的國際教育援助。除援建校舍、捐贈教學設備等硬件支持之外，更要注重增加網絡課程、科研協作、人員培訓等軟性公共產品的供給。同時，要繼續加強國際教育合作交流的平臺建設，打造更多具有廣泛國際影響力的全球教育治理品牌，尤其是繼續開拓更多的高層次對話機制、大型國際教育展、專業性教育聯盟等。此外，要下大力氣為世界各國提供“知識生產、能力建設、信息分享和技術支持”等公共服務，如設立面向全球的“國際工程教育中心”“國際高等教育創新中心”等專門平臺和機構等。

（二）完善“一帶一路”教育交流與合作機制

“一帶一路”建設是一個開放包容的合作平臺，能從多個維度有效提升中國參與全球教育治理的話語權。第一，要更好地利用現有的“一帶一路”國際合作平臺，如上海合作組織、東亞峰會、中非合作論壇、中阿合作論壇等高層次多邊合作機制。第二，要加快構建“一帶一路”教育共同體，與沿線國家建立更加務實高效的教育合作交流關系。第三，要扎實推進“一帶一路”教育援助計劃，規劃和建設更多的對外教育培訓中心和教育援外基地，推進教學設施、教學計劃、教師培訓一體化援助方案；擴大對沿線國家職業技術教育的支持，援建職業培訓中心，開設“魯班工坊”等；繼續擴大對沿線國家來華留學生的資助，以實際行動助力“一帶一路”民心相通。

（三）加快推進全球教育治理的專業人才培養

做好國際化人才的培養和輸送工作對提升中國在國際組織中的話語權和影響力具有深遠意義。第一，要強化政府層面的統籌規劃，從國家層面制定支持政策，建立國際組織人才培養和管理的專門機構，盡快形成一整套戰略性的國際化人才培養體制機制。第二，要發揮高校的主陣地作用，不斷創新教學理念、課程體系和教研模式，更好地實現專業知識運用能力與非通用語交流能力的有機結合[14]，全方位提升學生參與全球教育治理所需的專業素質和實踐能力。第三，要充分發揮社會各界的推動作用，積極爭取跨國企業、高端智庫、民間團體等的支持和參與，全方位資助全球治理專業人才赴海外各類國際組織交流、實習和任職。

（四）加強全球教育治理專題研究與智庫建設

當前，中國全球教育治理研究在實踐層面的實證化、量化研究偏少，還沒有形成多學科交叉融合的研究趨勢[15]。中國的高校、研究機構和各類智庫應進一步深化拓展全球教育治理研究，夯實參與全球教育治理的理論基礎。第一，系統總結中國參與全球教育治理的實踐經驗和歷史教訓，深入分析中國在全球教育治理中的角色定位和價值基礎。第二，加強全球教育治理的理論探討，尤其是系統梳理中國參與全球教育治理的理論內涵、制度框架、能力建設、實施路徑等，加快構建彰顯中國特色的全球教育治理理論體系。第三，充分發揮智庫的獨特優勢，推動國內從事教育全球治理研究的智庫走向世界，更廣泛地向外傳播中國教育思想和成功經驗。

（五）深度參與并引領全球教育治理規則制定

參與制定國際教育規則是引領全球教育治理的關鍵環節。中國應充分利用各類國際組織的平臺，在政府、高校和社會等多個層面積極參與和主導國際教育規則的修訂與創新，在良性的國際互動中傳播中國教育改革的先進經驗并引領全球教育治理的發展方向。在政府層面，要強化與各國政府和有關國際組織的互通交流，積極促成更多的聯合聲明、多邊倡議、國際公約等國際教育公共產品。在高校層面，要充分釋放高校國際化辦學能動性，將參與全球治理融入大學職能發揮的全過程，主動參與各類具有國際影響力的大學聯盟，積極參與各類國際性人才質量評估和專業認證。在社會層面，要充分發揮各類教育學會、民間組織等非正式機制的補充與促進作用，組織專家學者開展跨國教育質量評估、職業教育國際認證等領域的課題研究，為政府制定相關政策提供現實指引和決策參考。

（六）構建基于文明互鑒的“教育命運共同體”

參與全球教育治理是推動構建人類命運共同體的內在要求和重要舉措。中國在規劃和實施本國的全球教育治理戰略過程中，應致力于推動全球教育治理更具公平性、適切性和包容性，打造促進人類社會可持續發展的“教育命運共同體”[16]。第一，進一步推動全球教育治理機制創新。落實完善多邊教育交流合作機制，統籌協調開展多樣化教育援助計劃，實現更為公正的、富有活力的新型教育國際合作伙伴關系。第二，進一步加強多邊教育交流與合作機制。推動與西方大國、周邊國家和發展中國家開展多形式的教育合作模式，充分利用亞太經合組織、上海合作組織等地區性多邊機制，增進與教科文組織、世界銀行等國際組織的合作；參與全球教育伙伴關系、全球教育聯盟等非政府組織開展的系列活動，以新的發展理念、教育思想參與和主導全球教育的現代化進程。第三，加快高質量、內涵式的教育對外開放進程。推動高等教育國際化提質增效，搭建更多面向專業領域的特色中外院校創新合作平臺；加強中小學國際理解教育，實施高質量海外研學旅行、寒暑期夏令營和長短期互訪交流項目；加強教師隊伍的國際化建設，實施創新團隊境外培訓計劃，增強在國際教育領域的競爭力。

六、結語

參與全球教育治理是國家整體實力與教育發展水平的集中展現，對提升國家話語權和國際影響力具有重要意義[17]。深度參與全球教育治理是中國教育對外開放戰略的重要組成部分，也是中國由教育大國走向教育強國的必由之路。在“人類命運共同體”理念的引領下，中國將準確把握百年未有之大變局下中國參與全球教育治理的路徑選擇，為構建公平合理的全球教育秩序、促進人類社會的可持續發展貢獻更多的中國力量、中國智慧和中國方案。

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編輯/王力

作者簡介：吳軍超，男，講師，博士，研究方向為高等教育國際化、區域治理與全球治理。

基金項目：河南省高等教育教學改革研究與實踐項目（研究生教育類）“‘雙一流”建設高校研究生國際化科研型人才培養模式研究”（2019SJGLX052Y）