生產建設項目水土保持監督性監測實踐與思考

［關鍵詞］ 監督性監測；水土保持；生產建設項目；湖北省

［摘 要］ 生產建設項目水土保持監督性監測是提升水土保持監管效能的重要抓手。通過近年來湖北省生產建設項目水土保持監督性監測工作實踐，探討了監督性監測的主要對象，提出從水土保持工作組織管理情況、施工擾動狀況、取棄土場選址及防護情況、水土保持措施實施情況、水土流失狀況與危害情況、水土保持方案變更情況、水土保持監測監理開展情況7個方面著手掌握生產建設項目水土保持工作情況，采取資料收集與整理、遙感調查、現場調查監測、成果整理與分析評價的技術路線開展監督性監測工作。另外，針對監督性監測過程中發現的三色評價賦分方法受工程規模影響顯著、水土流失防治責任范圍矢量文件不規范、水土保持工程施工監理未依法依規開展等問題，提出了相應建議，以進一步提升水土保持監管效能。

［中圖分類號］ S157" [文獻標識碼] C" DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.05.006

近年來，按照國務院行政審批“放管服”改革的精神，水土保持行政審批制度改革不斷深入，水土保持強監管形勢持續推進，對生產建設項目水土保持監督管理提出了新的要求與挑戰，必須通過更嚴格的事中事后監管，加強水土流失防治工作質量控制[1-3]。根據《水利部關于加強水土保持監測工作的通知》（水保〔2017〕36號）、《水利部辦公廳關于進一步加強生產建設項目水土保持監測工作的通知》（辦水保〔2020〕161號）相關規定，各級水行政主管部門每年需有計劃、有重點地組織開展在建生產建設項目水土保持監督性監測，為水土保持“三同時”制度落實提供監督執法決策依據，為生產建設項目水土保持監測水平評價提供數據支持。開展生產建設項目水土保持監督性監測，借助衛星遙感等信息化手段，將日常監督檢查與重點監督性監測相結合[4-5]，是創新和完善監管方式、提高政府水土保持監管水平、深化國家“放管服”改革、落實《關于加強新時代水土保持工作的意見》的有力舉措，對監督指導生產建設單位依法履行水土流失防治義務，有效遏制人為水土流失，構建美麗中國具有重要意義。當前，各地尚未出臺水土保持監督性監測相關規范或標準文件，水土保持監督性監測工作主要參照《生產建設項目水土保持信息化監管技術規定（試行）》執行，具體工作思路、監測內容等業內尚未形成統一認識。筆者基于多年湖北省生產建設項目水土保持監督性監測工作實踐，提出了監督性監測的工作思路，總結了監督性監測工作的主要內容與方法，并就當前存在的問題提出了相應建議。

1 監督性監測對象

生產建設項目水土保持監督性監測是為水土保持監管與執法提供監測服務，其工作需求取決于水行政主管部門劃定的監管任務清單，監測對象主要為需要重點關注的生產建設項目，而無須實現對管理對象監測的全覆蓋[5]。根據《生產建設項目水土保持分類管理研究》中將涉及水土保持的各類生產建設項目劃分為極嚴重、嚴重、中等程度、較輕程度和較輕微程度5個水土流失影響程度等級，分析評價生產建設項目的水土流失影響程度［6］；另根據項目所屬的水土保持區劃一級區、是否涉及水土流失重點防治區、項目所在地水土保持敏感性等因素，分析評價生產建設項目的水土保持敏感性[7]。各級水行政主管部門應結合自身監管力量，合理選擇與水土流失影響程度、水土保持敏感性相匹配的項目進行監管。

湖北省省級在建生產建設項目眾多，為掌握現階段省內生產建設項目水土保持工作開展情況，綜合考慮人力、物力、時間、監管水平等要素，從以下幾方面選取具有典型性、代表性的重點生產建設項目開展水土保持監督性監測工作：①結合湖北省年度生產建設項目水土保持監管任務，合理確定監督性監測對象數量；②生產建設項目所在地宜涉及南方紅壤區、西南紫色土區兩個水土保持區劃一級區；③生產建設項目宜涉及湖北省內多個國家級、省級水土流失重點防治區，項目所在地水土保持敏感度相對較高；④生產建設項目主要為公路、鐵路、露天礦、水利樞紐、水電站、風電場、引調水等對水土流失影響程度較高的行業項目；⑤生產建設項目應涵蓋點狀、線狀等不同的項目類型。

2 監督性監測內容與指標

2.1 監督性監測內容

生產建設項目水土保持監督性監測服務于水土保持監管，需詳盡掌握生產建設項目水土保持各方面工作開展情況，其監測內容應與水土保持監管需求相協調，為后續監督執法提供有力的技術支撐。當前，有的從業人員主要從監控項目落實水土保持方案及設計的情況，即施工擾動范圍、水土流失狀況、水土保持措施實施情況，以及水土流失危害、水土保持違法違規行為等方面入手開展監督性監測，基本與生產建設單位委托開展的水土保持監測工作內容一致[8-10]；另有部分從業人員在此基礎上，開展了對水土保持監測工作或水土保持方案變更與后續設計、補償費繳納、監督檢查意見整改落實情況等方面的監管，進一步向監管工作需求靠攏[11-12]。

根據《生產建設項目水土保持監督管理辦法》《湖北省生產建設項目水土保持監督管理辦法》《生產建設項目水土保持信息化監管技術規定（試行）》等文件的相關規定，水土保持監督檢查內容主要包括水土保持工作組織管理情況，水土保持方案審批（含重大變更）情況，水土保持后續設計情況，施工擾動情況，表土剝離、保存和利用情況，取棄土（包括渣、石、砂、矸石、尾礦等）場選址及防護情況，水土保持措施落實情況，水土保持監測、監理情況，水土保持補償費繳納情況，歷次檢查整改落實情況等。按照《水利部辦公廳關于進一步加強生產建設項目水土保持監測工作的通知》（辦水保〔2020〕161號）的相關要求，各級水行政主管部門要結合監督性監測工作，對生產建設項目監測成果的真實性進行檢查，核實其三色評價結論，為責任追究、信用懲戒及生產建設項目水土保持監測水平評價等提供數據支持。對上述內容進行歸納整理，生產建設項目水土保持監督性監測內容為：①水土保持工作組織管理情況；②施工擾動狀況；③取棄土場選址及防護情況；④水土保持措施實施情況；⑤水土流失狀況與危害情況；⑥水土保持方案變更情況；⑦水土保持監測監理開展情況。

2.2 監督性監測指標

按照歸納整理的監督性監測內容，結合水土保持監管主要關注對象，在考慮可操作性、簡便性的基礎上，分解細化得到監督性監測指標，見表1。將水土保持后續設計、補償費繳納、水土流失防治問題整改與落實情況等納入水土保持工作組織管理范疇，表土剝離、保存和利用情況分別納入水土保持工程措施及臨時措施范疇，三色評價核查納入水土保持監測監理開展情況范疇，其中水土流失防治問題整改與落實情況包括針對各級水行政主管部門監督性檢查意見、水土保持監測單位監測意見的整改落實情況。

3 監督性監測工作

基于生產建設項目水土保持監督性監測內容與指標，提出工作技術路線，見圖1。

3.1 資料收集與整理

包括水土保持基礎資料收集、查閱，水土流失防治責任范圍矢量化及遙感影像收集與處理。在開展現場監督性監測前，在全國水土保持信息管理系統中下載監督性監測項目水土保持方案及批復文件、水土流失防治責任范圍圖、監測報告、水行政主管部門對生產建設項目的歷次監督檢查資料等，向各生產建設單位收集項目后續設計、監測監理情況、項目水土保持管理機構/人員及制度等相關材料，水土保持補償費繳納憑證及系統內缺項資料等，建立監督性監測資料清單匯總表。水土流失防治責任范圍圖應盡量收集具有正確地理坐標的矢量文件，方便后期直接導入ArcGIS軟件開展工作；對于水土流失防治責任范圍圖不準確、不完善，或只有紙質圖、PDF格式文件的，需對其進行空間化和圖形化處理，獲得具有空間地理坐標信息和屬性信息的矢量圖件[4]。收集覆蓋監督性監測對象所在區域及周邊的當年最新時相高分辨率影像數據，如高分一號、高分六號、資源三號等衛星影像，依次進行正射校正、信息增強、融合、鑲嵌等處理。

3.2 遙感調查

獲取監督性監測對象所在區域優于2.0 m空間分辨率的當年最新時相遙感影像作為遙感調查數據源，并確保生產建設項目水土流失防治責任范圍全覆蓋。同一生產建設項目涉及多景遙感影像的，其時相應相同或相近。根據遙感影像特征和野外現場調查結果，建立不同類型生產建設項目擾動狀況遙感解譯標志，據此開展生產建設項目施工擾動圖斑解譯工作。

將施工擾動范圍解譯成果與項目水土流失防治責任范圍矢量文件進行空間疊加分析，就項目的施工擾動、棄土場設置是否涉及《生產建設項目水土保持方案管理辦法》（水利部令第53號）和《省水利廳關于印發〈湖北省生產建設項目水土保持監督管理辦法〉的通知》（鄂水利規〔2020〕1號）中所述的重大變更或存在的水土流失風險進行初步判別[13]。

3.3 現場調查監測

根據遙感調查成果，結合項目監測重點，綜合確定現場監測點位。其中，對點狀工程項目開展全面調查監測，對線狀工程按照以下原則確定調查監測點位：①對超出批復水土流失防治責任范圍的可疑獨立擾動圖斑，全部進行調查監測；②與批復水土流失防治責任范圍存在相交或包含批復水土流失防治責任范圍的擾動圖斑點位，選取一定比例開展調查監測；③通過衛星影像初步判斷存在水土流失中高風險的擾動圖斑點位，全部進行調查監測；④棄渣場、取料場擾動圖斑全部開展調查監測；⑤水土保持監測單位設置的典型土壤流失量監測點，各防治分區至少選取1處開展現場監測。

現場調查過程中，通過資料查閱、現場溝通，掌握項目水土保持檔案管理等指標情況，并進一步收集和完善資料。對選定點位開展調查監測工作，以信息化、現代化手段和方法為核心，采用移動采集系統（軟件）和表格作業法對監督性監測點位水土保持情況開展現場調查監測，分析判斷生產建設項目施工擾動狀況、水土保持措施實施情況，以及是否發生水土流失危害，重點獲取取棄土場選址及防護情況相關指標信息。在水土流失狀況方面，各調查地塊土壤侵蝕強度參照年度水土流失動態監測技術指南中關于人為水土流失地塊土壤侵蝕強度的判定方法，結合侵蝕地塊水土保持措施實地調查成果，進行初步判斷[9]，并對土壤流失量監測點現場調查監測情況進一步修正。在對各調查監測點位進行現場拍照、記錄、鑒定的同時，采用無人機航攝方式采集調查點位正射照片、斜射照片、視頻資料等。

3.4 成果整理與分析評價

基于Pix4Dmapper、Agisoft Metashape Professional等軟件對各調查點位無人機正射照片進行數據處理，生成各擾動地塊高分辨率影像（DOM）、三維實景、數字表面模型（DSM）等數據；在此基礎上，利用ArcGIS等軟件提取各調查點位的擾動范圍，水土保持措施工程量，取棄土場位置，取棄土量，重點區域坡度、坡長及水土流失危害面積等信息。結合現場調查監測情況，對各調查監測點位指標信息進行整理、分析，綜合評價各項目施工擾動狀況、取棄土場選址及防護情況、水土保持措施實施情況、水土流失狀況與危害情況，并分析項目是否涉及或履行了水土保持方案變更手續，核實三色評價結論。通過資料收集、查閱，分析評價各項目水土保持工作組織管理情況，并判斷項目水土保持監理單位及其人員資質的合規性。重點研閱水土保持監測成果報告，對照《生產建設項目水土保持監測與評價標準》（GB/T 51240—2018）、《生產建設項目水土保持監測規程（試行）》，結合項目建設實際情況及水土保持監測點位布設情況，研判監測成果的質量與真實性，分析評價水土保持監測工作開展情況。綜合各項分析評價內容，提出存在的問題及相應的整改建議，為監管決策提供技術支撐。

4 問題與建議

近年來，湖北省累計開展了30余個大中型生產建設項目水土保持監督性監測工作，監督性監測對象包括公路、鐵路、水利樞紐、水電站、風電場、火電場、引調水、灌區等多種工程類型，為水土保持監督管理工作提供了有力支撐。通過開展監督性監測工作，發現當前水土保持工作存在部分問題亟待改進或完善：

1）當前水土保持監測三色評價賦分方法使不同規模生產建設項目得分難易程度差別較大。部分指標如擾動范圍控制、表土剝離保護、水土流失狀況、水土流失防治成效等扣分依據采用具體量化指標，得分情況受工程規模影響顯著。工程規模、施工占地面積越大，上述指標得分越低。因此，有必要改進三色評價賦分方法，確保評分結果更客觀，能全面反映項目水土流失防治情況。此外，水土保持監管涉及面相對更廣，除擾動土地情況、水土流失狀況、水土流失防治成效、水土流失危害指標外，還涵蓋水土保持工作組織管理情況、水土保持方案變更情況、水土保持監測監理開展情況等內容，可制訂一套評價指標更全面、賦分方法更客觀、與水土保持監管相協調的生產建設項目水土保持工作綜合評價體系。

2）開展生產建設項目施工擾動狀況監測須以批復的水土流失防治責任范圍為基準，因此獲取地理位置正確、邊界清晰精準的水土流失防治責任范圍矢量文件極為重要。部分水土保持方案編制單位在完成方案審批環節后，未能按照水行政主管部門有關要求繪制、上傳水土流失防治責任范圍矢量圖，導致矢量文件出現邊界錯位、范圍缺失、匯總面積與水土保持方案文本不對應等問題，甚至部分矢量文件為空文件；而利用水土流失防治責任范圍紙質圖或者掃描柵格文件進行空間化和圖形化處理，獲得的矢量化圖件邊界與設計情況會存在一定偏差或缺失部分建設范圍。建議各級水行政主管部門在水土保持方案審批環節強化對水土流失防治責任范圍矢量文件的審核，確保其繪制規范、屬性清晰、數據準確。

3）近年來湖北省生產建設項目水土保持監督性監測成果顯示，各生產建設單位基本按照《中華人民共和國水土保持法》及項目水土保持方案批復的要求，委托開展了水土保持監測工作，但約52.4%的生產建設單位未按照《水利部關于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監管的意見》（水保〔2019〕160號）的有關要求委托開展水土保持工程施工監理，導致水土保持工程施工質量、進度、投資和安全無法得到全過程、全方位監控。建議各級水行政主管部門加強對生產建設項目水土保持監理工作的監督管理，全面落實生產建設項目水土保持信用監管“兩單”制度的應用，強化水土保持信用評價的約束性作用，督促生產建設單位依法依規組織開展水土保持監理工作。

4）為掌握生產建設項目水土保持工作動態，敦促各項目參建單位及時落實監督性監測意見，可適當增加監督性監測頻次，針對部分重點關注項目，可跨年度連續開展監督性監測，甚至實施全周期監督性監測，詳盡掌握項目水土保持方案實施情況。同時，可加強監督性監測技術服務單位與水土保持監測單位之間的溝通協作與資源共享，建立一套聯動監測機制，充分發揮水土保持監測單位的全覆蓋、常態化優勢，進一步提升水土保持監管效能。

5 結束語

生產建設項目水土保持監督性監測以項目水土保持資料和高分遙感影像為基礎，通過遙感調查，初步判斷項目水土流失防治工作的合規性，以及是否存在水土流失風險；對各調查監測點位進行現場調查監測，采用無人機航攝方式采集調查點位影像資料，提取項目擾動范圍、水土保持措施工程量、取棄土量等信息，分析評價項目水土保持工作組織管理情況、施工擾動狀況、取棄土場選址及防護情況、水土保持措施實施情況、水土流失狀況與危害情況、水土保持方案變更情況、水土保持監測監理開展情況等內容，為水行政主管部門水土保持監督管理工作提供技術支撐。開展監督性監測工作，可及時、全面、精準掌握項目關鍵信息，及時查處未批先棄、超范圍擾動、水土保持措施滯后等違法違規行為，全面掌握水土保持工作開展情況，有力支撐水土保持重點監管。

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第一作者： 劉成（1991—），男，湖北仙桃人，工程師，碩士，主要從事水土流失防治、水土保持監管等工作。

通信作者： 雷曉琴（1979—），女，湖北武漢人，高級工程師，碩士，主要從事水土流失防治、水資源保護等工作。E-mail： 576959323@qq.com

（責任編輯 張緒蘭）

［引用格式］ 劉成，雷曉琴，張昕川，等.生產建設項目水土保持監督性監測實踐與思考[J].中國水土保持，2024（5）：16-20.