論耕地保護制度執行偏差及其治理

內容提要 我國采用耕地保護責任目標考核、土地衛片執法等一系列治理工具提高耕地保護制度執行效果。實踐中，與制度內容不符、偏離制度目標、違背制度精神的象征性執行、替代式執行、觀潮式執行、抵制式執行等耕地保護制度執行偏差行為廣泛存在。原因在于：基層政府采取耕地保護制度執行偏差行為的交叉利益較高、組織成本較低，雖然技術治理提高了執行偏差行為的實施難度與私人成本，但基層政府官員會利用中央給予的靈活性、執行過程與考核檢查之間的“時間差”使耕地保護制度執行偏差既成事實，進而利用剩余控制權、造假、共謀等多種手段逃避問責。此外，執行偏差的“示范效應”驅動未采取此種行為的基層政府“向鄰學習”“向強學習”“自我學習”，這引起耕地保護制度執行偏差行為漸進擴散，“相對剝奪感”以及基層政府之間的合作誘發耕地保護制度執行偏差行為加速擴散，各種機制間存在相互推動的循環積累效應，最終致使耕地保護制度目標與制度執行結果之間存在鴻溝。應從擴大耕地保護交叉利益范圍、增強基層政府耕地保護能力、將耕地保護黨政同責落到實處、提高問責制度的有效性等層面治理耕地保護制度執行偏差。

關鍵詞 耕地保護制度 執行偏差 生成邏輯 擴散機制 治理策略

郭珍，東北農業大學公共管理與法學院教授

本文為黑龍江省自然科學基金優秀青年項目“‘短期效率與長期適應性悖論下的黑土耕地保護助推策略研究”（YQ2021G002）的階段性成果。

一、問題的提出

耕地是可永續利用的稀缺資源，是保障糧食安全的核心要素。《第三次全國國土調查主要數據公報》顯示，我國的耕地面積為12786.19萬公頃[1]。雖然守住了耕地數量保護紅線，但耕地空間與生態脆弱空間重合度較高，優質耕地與經濟發達區在空間上高度重合，耕地質量、生態保護面臨較大壓力。面對極端氣候事件頻發、國際糧食市場頻繁大幅波動等帶來的挑戰，疊加我國糧食需求仍將剛性增長的背景，未來糧食安全仍面臨嚴峻形勢，亟須加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護以夯實糧食安全根基。黨的二十大報告強調，“牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”，將于2024年6月1日起施行的《中華人民共和國糧食安全保障法》再次強調耕地保護。為切實加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，我國建立了由土地用途管制制度、耕地占補平衡制度、永久基本農田保護制度、耕地質量保護制度、耕地休養生息制度等組成的耕地保護制度體系，并根據耕地保護形勢的變化不斷完善耕地保護制度體系，如在耕地“非糧化”問題凸顯的形勢下出臺了耕地用途管制制度，對耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地進行嚴格管制。同時，中央政府設置耕地保有量、永久基本農田保護面積、高標準農田建設面積等確定性指標，通過層層下達考核目標強化官員的激勵和壓力來保障耕地保護制度的執行[1]，并對耕地保護制度執行全過程進行督導、督察，以實現耕地數量不減少、質量有提高、生態功能穩定的制度目標。

盡管耕地保護制度供給力持續上升，但從耕地保護制度的落地效果來看，宏觀指令與基層政府的執行之間尚存在較大差距。在耕地保護制度執行過程中存在象征性、替代式、觀潮式、抵制式等偏離乃至違背制度精神的現象。諸如，在土地用途管制制度執行過程中，地方政府主導的非法占地、非法批地、未批先建等違法行為頻發[2]，在地方政府有組織、大規模推動下進行的“以租代征”和“以罰代拆”等替代式執行現象頻現[3]。在耕地占補平衡制度執行過程中，一些地方為規避占補平衡，將耕地按照建設用地等其他地類上報審批；有些地方只注重完成補充耕地指標，而忽視工程管護和后期利用措施；一些地方違規在禁止開墾區域開墾耕地；一些地方存在占多補少、占優補劣、占水田補旱地、占整補零等現象[4]。在永久基本農田保護制度執行過程中，一些地方在永久基本農田劃定中劃遠不劃近、劃劣不劃優、劃零不劃整、補劃不足。在全面壓實地方各級黨委和政府耕地保護責任的情況下，2022年國家自然資源督察機構開展耕地保護督察發現，部分地方仍“頂風”侵占耕地挖湖造景、超標準建設綠化帶和綠色通道；一些市縣政府及其相關部門非法批地、違法征地、主導推動違法占地；一些地方補充耕地不實，有的甚至弄虛作假等[5]。

以上種種情形表明，我國耕地保護制度在執行上廣泛存在偏差，這些不良現象嚴重沖擊了耕地紅線，進而危害國家糧食安全。由此引發的疑問是，在原本嚴密的制度安排下，大量基層政府對于耕地保護制度執行不力的原因究竟何在？圍繞耕地保護制度執行偏差的成因，現有研究主要從“央地縱向委托代理困境”“地方政府橫向競合”兩個層面展開。第一個層面的研究主要關注縱向的耕地保護“委托-代理”困境，發現缺乏有效的激勵機制以及信息不對稱，加之地方政府追求土地財政、土地引資以及政治晉升的動機，導致耕地保護制度執行偏差[6]，而合約的不完全性以及集體行動的困境又進一步加劇了耕地保護制度執行偏差[7]。第二個層面的研究主要關注地方政府行為的空間關聯性，認為地方政府間相互模仿的土地財政和土地引資競爭策略，在加劇本地區制度執行偏差程度的同時，還會同步加劇相鄰地區的制度執行偏差程度[1]；另外，在“央地分權”結構下，地方政府具有相當的自由裁量權，可以通過合作、制度創新等披上獲取超額建設用地指標的合理性外衣[2]。

盡管理論文獻已經分別從縱向與橫向層面對耕地保護制度執行偏差的成因進行了研究，但仍需進一步深化與擴展。一是需考慮成本。已有研究主要分析利益驅動，而較少考慮成本，實際情況是耕地保護制度執行主體綜合利益與成本作出決策，當利益夠大、成本“可控”時，耕地保護制度執行偏差便會出現。二是需加強耕地保護制度執行偏差擴散的研究。大量的基層政府采取執行偏差行為將在一定程度上造成耕地保護制度“空轉”，這會極大地消解制度效力，需進一步揭示耕地保護制度執行偏差擴散機制。三是需加強耕地保護制度執行偏差治理范式與策略的研究。必須通過治理范式創新緩解耕地保護制度有限性與執行主體能力性之間的張力，提高制度執行主體高效執行制度的內在動力與能力，才能切實提升耕地保護制度效力。除中央政府外的各層級政府均是耕地保護制度執行主體，由于基層政府是耕地保護制度的落實主體，因此，本文重點從基層政府層面分析耕地保護制度執行偏差的生成邏輯，并從組織學習、組織競合雙重視角分析耕地保護制度執行偏差的擴散機制，進而提出治理耕地保護制度執行偏差的新范式與策略，以期為提高耕地保護制度執行效果提供參考借鑒。

二、耕地保護制度執行偏差的生成

綜合制度執行偏差的主體行為視角、制度結構視角、治理情境視角，將公共利益、私人利益、組織成本、私人成本、成功概率等制度執行的影響因子納入耕地保護制度執行偏差的理論分析框架，解析耕地保護制度執行偏差的生成邏輯。

1.利益驅動基層政府產生偏離沖動

利益追求是基層政府行為的內在驅動力，基層政府主官是基層政府行為的實際決策者。基層政府主官處于為地區的經濟產出和稅收而競爭以及為各自的政治晉升而競爭的“混合競爭”中，且對其而言政治利益的計算更為重要[3]。因此，地區公共利益與基層政府主官自身利益的交叉利益支配著基層政府主官的行為，且追求私人利益最大化始終是基層政府主官的最基本的行為特征。

從地區公共利益來看，耕地保護雖然能為農業發展特別是糧食生產提供優質資源基礎，但農產品可以從國內其他地區或者國際市場購買，并不會成為地方的考量重點，與此相反，對耕地數量、質量、生態進行“三位一體”保護，是一項系統工程，投入大、難度大、見效慢，地方保護耕地面臨著較大的財政壓力。更為突出的是，在工業化、城鎮化的發展趨勢下，由于土地發展權受到限制，地方將耕地保留為農業用途的機會成本很高，“保耕地”日益被基層政府視為沉重的政治負擔和資金負擔[4]。采取耕地保護制度執行偏差行為能為地方經濟發展提供建設用地，進而為地方帶來較高的經濟產出和稅收。財政收入攀升后，基層政府可以為城鄉居民提供高質量的基礎設施和公共服務，極大地改善當地居民的生產生活條件，進而獲得居民的支持。

從私人利益來看，在政績考核中，對基層政府主官的考核主要集中在經濟發展等關鍵指標領域。基層政府主官在經濟發展等重要指標考核優異時，往往能夠得到相較于同僚優先的晉升機會[1]；而對基層政府主官耕地保護的考核更多表現為禁止逾越“紅線”，限制性和禁止性功能突出，與晉升激勵的關聯較弱[2]。在現實中，經濟發展與耕地保護之間往往存在沖突，且更多、更快的政績積累需求進一步加劇兩者之間的沖突，采取耕地保護制度執行偏差行為可以為經濟發展提供更多空間[3]。因而，基層政府主官為獲得更多的交叉利益尤其是政治利益，在制度執行過程中，會有偏離耕地保護制度內容、制度目標甚至違背制度精神的冒險沖動。

2.“條塊合一”增強基層政府偏離能力

基層政府主官（“塊塊”主要領導）有著背離耕地保護制度的冒險沖動，其如何說服自然資源、農業農村等職能部門（“條條”）主要領導按照其思路行事是耕地保護制度執行偏差行為從個體意愿轉變為組織行為的關鍵所在。現階段，“塊塊”對“條條”的整合能力增強，條塊關系一改過去合作、競爭、博弈的“條塊結合”狀態，轉變成“條塊合一”的狀態。以縣級層面為例，縣委縣政府主要領導特別是縣委書記可以為其想要推動的工作加持政治正確標簽，從而打破相對平衡的條塊關系，使條塊天平向黨委政府傾斜。由于條塊天平向黨委政府傾斜，職能部門難以起到對黨委政府的牽制作用，更談不上對其進行監督、制約，這樣縣委縣政府可以組織動員全縣資源，依照其戰略意圖“經營縣城”[4]。

在“條塊合一”的情形下，如果是縣委縣政府主要領導特別是縣委書記作出了偏離耕地保護制度的決策，自然資源、農業農村等職能部門只能配合，而偏離程度取決于當地的耕地后備資源數量以及縣委縣政府主要領導的關注程度。如果是縣委縣政府主要領導強力推進的工作，那么，職能部門在象征性執行、觀潮式執行不能滿足主要領導強力推進工作的用地需求后，可能通過抵制式執行完成，或是不愿也不敢管基層政府主官主導的違規行為。中央第一生態環境保護督察組督察吉林、黑龍江時發現，一些地方明知存在大量“未批先建”違法占用黑土地、表土剝離落實不到位等問題，卻“睜一只眼閉一只眼”，甚至要求相關職能部門“卸下怕追責的思想包袱”，“從工作大局出發寬松執法”[5]。因此，由于“條塊合一”，基層政府采取耕地保護制度執行偏差行為的組織成本較低，這增強了基層政府偏離耕地保護制度的行動能力。

3.基層政府利用結構性條件拓展行動空間

基層政府既有偏離耕地保護制度的沖動，也有偏離耕地保護制度的行動能力。在此種情況下，中央政府引入先進信息化技術，對基層政府耕地保護制度執行偏差行為進行技術治理，以此提高甄別基層政府耕地轉用信息的能力，加強對基層政府以及制度目標群體的監管力度。然而，由于一些結構性條件的存在，基層政府耕地保護制度執行偏差行為成功的概率仍較高。

一是在剛性約束下基層政府“充分”利用彈性空間偏離耕地保護制度。由于耕地資源的多重屬性和政府間目標的不一致性，當耕地保護分權體制內在張力過大時，為了維持基層政府改革和發展的積極性，中央政府不得不為基層政府“開口子”，給予基層政府一些用地方面的權力與空間，允許其通過制度創新或執行靈活性兼顧經濟發展與耕地保護。在制度創新的過程中，基層政府有能力也有動力將執行過程中的靈活性加以扭曲，從而更多地增加地方利益而損害中央利益。由于好的靈活性和壞的靈活性相互交織，中央政府對其難以有效區分和督察，在默認制度創新和制度執行過程中的靈活性的同時，也為那些壞的靈活性提供了空間[1]。因而，對基層政府而言，更為關鍵的問題是了解中央政府對其“變通”行為的容忍和默許邊界，進而把“變通”的空間擴大到中央授權或默許的極限值[2]，以使其某些耕地保護制度執行偏差行為具有合理性。

二是充分利用“時間差”偏離耕地保護制度。在耕地保護與糧食安全“兩考”合一之前，上級政府對下級政府進行耕地保護責任目標考核時，基本按照“一年一小考，三年一中考，五年一大考”的頻次開展，問題處置的時效性和及時性受到制約[3]，基層政府可以根據考核壓力，靈活地在較為寬松的時段采取偏差行為。另外，上級政府在檢查下級政府耕地保護制度執行情況時，不論是耕地保護責任目標期中檢查與期末檢查，還是耕地保護督察檢查，往往采用抽查的方式進行。事后抽查增加了基層政府耕地保護制度執行的僥幸心理，基層政府一方面會低估其被抽中的概率，另一方面會高估既成事實后避責成功的概率，從而傾向于采取更多的執行偏差行為。近年來，雖然自然資源部加大了土地衛片執法的力度，但土地衛片執法仍以“年度+季度”為主、即時監測為輔。這種執法模式在發現基層政府耕地保護制度執行偏差行為的及時性上仍存在不足。當然，造成這種現象是由于相對于數量眾多的基層政府，自然資源部相關工作人員卻較為缺乏，未來可以利用更為先進的技術手段提高動態監測監管能力。但就當前來看，基層政府主要利用“時間差”等結構性條件拓展耕地保護制度執行偏差行動空間。

4.基層政府采取避責策略減輕問責壓力

即使偏離耕地保護制度成功的概率較大，基層政府官員還會考慮偏離耕地保護制度的私人成本，這也是基層政府官員做決策時最重要的考量因素。由于信息不對稱，上級官員對下級官員在執行耕地保護制度過程中需要克服的困難、取得的工作績效等難以準確了解、把握。在此種情況下，基層政府官員會在不同情況下條件式地選擇不同避責行為，并且根據策略的實際效果進行動態組合[4]，以降低執行偏差行為的私人成本。

利用剩余控制權避責。一是將個人決策偷換成集體決策避責。一些基層政府官員往往利用剩余控制權減少風險，以常態化策略應對可能出現的壓力和追責，借集體決策分解和模糊自身的決策責任。在耕地保護制度執行過程中，以“集體決策”“集體表決”來降低私人成本的避責策略較為普遍。國家自然資源督察發現，一些地方通過組織召開會議、出臺文件等方式有計劃、有組織地主導弄虛作假，如召集會議研究衛片執法數據修改填報，人為降低違法占用耕地的數量和比例；一些地方以市政府會議紀要方式明確“以罰代法”，違反《中華人民共和國土地管理法》對非法占地處罰的有關規定[5]。所有的決策環節看似“有民主、有決策、有程序”，但實際上是以“民主”的形式推卸自身本應承擔的相應責任，達成“塊塊”主要領導私人利益最大化而私人成本最小化的目的[6]。二是找“替罪羊”。有些地方領導會利用“指標設定權、檢查驗收權、考評獎懲權”這些剩余控制權，通過“層層加碼”分解本屬于自身但容易出問題和被問責的任務，這不僅可以在政治晉升錦標賽中獲得行政績效，還可以通過層層追責實現避責[1]。在耕地保護領域，越高層級的耕地保護代理方越可以借助剩余控制權將耕地保護任務下壓，將建設用地指標上收，從而將壓力與責任推至他人尤其是下屬身上。縣級政府及其職能部門領導常以“治理下沉”“簡政放權”等名義向鄉鎮政府轉嫁治理責任和被問責風險[2]。如國家自然資源督察發現，一些地方的自然資源部門將臨時用地的審批手續委托基層辦理。

以“造假”“共謀”“找關系”等策略避責。當耕地保護制度執行偏差既成事實后，地方通過形式多樣的策略規避問責。一是“造假”。國家自然資源督察發現，有些地方為應付自然資源部核查組檢查，臨時偽造實際并未召開會議的會議記錄；有些地方的自然資源部門違規篡改、替換已提交自然資源部核查組的檢查材料，試圖隱瞞違法用地事實，規避責任；有些地方的自然資源部門有組織、成規模地偽造臨時用地批文，在衛片執法中圖斑合法性判定不實、弄虛作假，規避問責。二是“共謀”。由于耕地保護共同責任機制，地方政府組成縱向、橫向避責聯合體以減輕來自中央政府的問責壓力，在耕地保護督查出問題后通過虛假整改、虛假舉證（申述）等方式應付督查，進而逃避問責。當然，避責聯合體內部合作的密切程度隨著構成主體的減少而增強，由縣鄉兩級政府組成的避責聯合體內部合作最為密切[3]。三是利用非正式關系。如果上級沒有選擇“共謀”，反而啟動嚴格的考核程序，基層政府官員也會利用非正式關系來軟化責任[4]。

在“責”與“利”的分離中避責。如果把一個官員（如縣市“一把手”）放在不斷流動的職業生涯過程中來看，權、責、利對于他來說常常是分離的。當他流動到一個新的崗位時，往往只關注任期內的短期政績。他可以利用所擁有的“權”上馬政績工程，以“資源密集型”工程為自己的政績發出信號[5]，但這很可能觸及耕地保護問責。隨著干部流動速度的加快，一個官員可能很快流動到其他崗位，“短期任職”的預期意味著，當這些決策的問題最終暴露時他已經離開了這個崗位，不必承擔決策的責任。在干部流動的動態過程中，“責”與“利”分離了，這為政府官員的行為提供了與制度設計初衷相悖的激勵機制。因此，地方官員主導耕地保護制度執行偏差，即使他離任時要進行自然資源審計，但離任審計時可能問題還未暴露，因此，他可以在流動中逃避因偏離耕地保護制度而應承擔的責任。

綜上所述，利益驅動基層政府產生偏離耕地保護制度的冒險沖動，“條塊合一”增強基層政府采取耕地保護制度執行偏差行為的能力，從而基層政府傾向于采取執行偏差行為。基層政府會利用執行環境中的一些結構性條件拓展執行偏差行動空間，利用剩余控制權以及“造假”“共謀”“找關系”等避責策略減輕執行偏差行為帶來的問責壓力，以實現執行偏差行為的利益最大化與成本最小化。

三、耕地保護制度執行偏差的擴散

采取耕地保護制度執行偏差行為的決策并不是同步做出的，也不是同步更新的，而是有時間上的先后次序。從是否已采取耕地保護制度執行偏差行為，可以將基層政府劃分為安全體（暫未采取）、危險體（有想法采取）和違規體（已采取）。違規體的制度執行偏差行為是否會擴散、擴散的程度如何，取決于違規體的影響強度和顯現程度以及安全體與危險體的利益感知，因為除了要考慮自身的成本收益，對處于組織網絡中的基層政府而言，其決策還取決于對環境的感知，對他人的觀察、模仿以及對以往經驗的判斷[1]。當違規體的影響強度和顯現程度較高時，不只危險體會采取執行偏差行為，安全體也可能轉化成違規體，從而造成耕地保護制度執行偏差向更大范圍擴散，令耕地保護制度執行偏差成為在不同地區頻繁出現的現象。

1.組織學習與耕地保護制度執行偏差漸進擴散

從同級政府中探取決策線索是基層政府決策的一種普遍策略。基層政府不是被動地對環境做出反應，而是會以效率與結果為導向進行學習，模仿其他基層政府所采用的已經產生明顯經濟價值回報的實踐行動[2]。耕地保護制度執行偏差一旦在一些地區產生明顯的經濟價值回報，且執行偏差行為并沒有被嚴格糾正和實施處罰，違規體的影響系數和顯現程度相應增加，進而對另兩者尤其是危險體產生“示范效應”，造成執行偏差擴散。“示范效應”的大小與違規體在網絡中的位置、中心度有關，也與違規體主政官員的流動有關。

在耕地保護制度執行網絡中，違規體與危險體之間的距離越短，執行偏差行為的傳染性越強。基層政府的行為決策在一定程度上受到相鄰地區政府行為傳遞的影響，當基層政府感知到相鄰地區政府的執行偏差行為，并發現相鄰地區政府前期的執行偏差行為沒有被上級政府發現或被發現后沒有被嚴懲時，其預期耕地保護制度執行偏差行為成功的概率因此而提高，預期因偏離耕地保護制度而承擔的風險則會降低。在耕地保護制度執行偏差行為的預期凈收益較高時，安全體特別是危險體會模仿相鄰地區違規體的執行偏差行為。因而，“向鄰學習”會使危險體甚至是安全體轉化為違規體，引起耕地保護制度執行偏差傳染性擴散。

在耕地保護制度執行網絡中，違規體的中心性會影響行為擴散的范圍。耕地保護制度執行網絡是一個系統，不同的節點作為基本要素，處于或中心或邊緣的位置[3]。相較于邊緣節點，一個被其他節點認可的中心節點，往往擁有非正式權力。如相較于其他縣級政府，位于省會城市的縣級政府、經濟發展水平較高的縣級政府等在網絡中的影響力更大。如果違規體是網絡中的中心節點，那么，耕地保護制度執行偏差行為的“示范效應”將進一步增強，且違規體越居主導地位，耕地保護制度執行偏差越易由中心向邊緣擴散。由于基層政府傾向于“向強學習”，耕地保護制度執行偏差可以躍過鄰近區域，從中心地區擴散到較遠地區，實現跳躍式擴散，這導致耕地保護制度執行偏差擴散范圍進一步擴大。

另外，地方主政官員從一個節點流動到另一個節點也會引起耕地保護制度執行偏差擴散。地方主政官員是行為擴散過程中的重要行動者，地方主政官員從原任地到履新地的政治流動在某種程度上會推動執行偏差在更大范圍內擴散。地方主政官員作為決策者，會學習和復制自身“成功經驗”。如果地方主政官員在原任地采取制度執行偏差行為的凈收益較高，那么，其常會將這一“經驗”帶到履新地，并使執行偏差行為成為組織行為。地方主政官員在職位流動制度安排下，學習和復制自身“成功經驗”，引起耕地保護制度執行偏差流動性擴散。

在實踐中，違規體權衡利弊后，采取耕地保護制度執行偏差行為，而危險體和安全體“向鄰學習”“向強學習”“自我學習”，將促使危險體和安全體做出偏離耕地保護制度的決策并采取執行偏差行為，導致耕地保護制度執行偏差行為擴散開來。

2.組織競合與耕地保護制度執行偏差加速擴散

“示范效應”驅動組織學習，致使危險體甚至是安全體轉化成違規體。而“相對被剝奪感”會加劇組織競爭，誘發耕地保護制度執行偏差加速擴散。由于違規體采取耕地保護制度執行偏差行為能為企業特別是工業企業提供低價用地，其對資本的吸引力相應上升，這會給與違規體發展水平相當的地區的引資造成不利影響。由于資本流動性較強，安全體選擇忠實執行耕地保護制度可能付出較高的機會成本，而違規體選擇偏離耕地保護制度將獲得較高的收益。違規體的制度執行行為影響安全體的利益，采取忠實執行行為和偏離執行行為帶來的利益差距越來越大，安全體忠實執行耕地保護制度反而利益受損越來越顯著。在此種情況下，安全體的“相對被剝奪感”會很明顯，這種利益受損的心理感受將直接影響安全體后期的策略選擇[1]。為了防止資本外流，安全體也進入偏離執行耕地保護制度的行列，并且為了把外面的資本吸引到本地來，安全體還會進一步改進偏離執行策略。于是，一場圍繞改進偏離執行策略的競賽便展開了。

在改進偏離執行策略的競賽中，不僅對吸引資本更有利的偏離執行策略迅速擴散，而且偏離執行運作方式也迅速擴散開來。由此，執行偏差行為將會由違規體傳播到易感的危險體，進而危害到安全體。“相對被剝奪感”的提高，使一批安全體也偏離執行耕地保護制度，從而增加了執行偏差擴散的強度。而擴散強度的增加又會進一步增強偏離執行的“示范效應”，推進仿效和競賽。在執行偏差的擴散中，各種機制之間存在著相互推動的循環積累效應[2]。由于循環累積效應的存在，耕地保護制度執行偏差擴散的速率增加，并擴散到更廣的空間，進而呈現“裂變式擴散”局面。“裂變式擴散”會產生巨大的破壞力，使得耕地保護制度執行偏差行為成為一種普遍的組織現象，極大地消解耕地保護制度效力。

經濟發展水平和資源稟賦相似的基層政府之間對流動性資源的競爭會加速耕地保護制度執行偏差擴散，而經濟發展、資源稟賦差距較大的基層政府之間開展合作也可能會加速耕地保護制度執行偏差擴散。對于經濟發展水平和資源稟賦差距較大的基層政府而言，當雙方通過交易共謀超額建設占用耕地指標所獲得的收益大于成本時，自我利益驅動下的基層政府會通過制度創新等策略達成合作。這雖然能在一定程度上提高土地整體配置效率，但容易導致耕地保護制度執行偏差擴散。如，浙江省土地發展權折抵指標交易政策的推行，導致耕地占用規模和建設用地總規模變得越來越不可控，基本農田“上山下海”，占優補劣，甚至毀林造田的現象屢見不鮮，耕地質量持續下降[3]。鑒于浙江省土地發展權折抵指標交易政策可能造成耕地保護局面失控，中央叫停了此項政策。而城鄉建設用地增減掛鉤指標由于不會突破中央政府建設用地總量控制的目標，得到了中央政府的認可，并推動跨省域的交易合作。但在地方“以地謀發展”的土地財政的強激勵之下，城鄉建設用地增減掛鉤政策在實踐過程中也存在不同程度的扭曲，如，自然資源部2020年土地例行督察發現，一些地方城鄉建設用地增減掛鉤項目拆舊復墾耕地不實、部分項目補充耕地不實等問題突出。概言之，基層政府之間合作或共謀可能導致耕地保護制度執行偏差加速擴散。

四、耕地保護制度執行偏差的治理

雖然耕地保護制度執行偏差廣泛存在，但在實踐中，也有一些地方利用生態條件優良的耕地發展綠色產業、生態產業，提高區域的公共利益與地方官員的晉升資本，又因其政治激勵能力、社會動員能力、網絡治理能力較強，匯集了政府、市場與社會的資源與共識，降低了耕地保護制度執行的組織成本，從而實現了耕地保護制度的高效執行。因此，應采取有針對性的措施治理耕地保護制度執行偏差，提高耕地保護制度實施效果。

1.擴大耕地保護交叉利益范圍

一是完善以耕地保護主體為核心的縱向耕地保護補償與橫向耕地保護補償機制，使地方耕地保護的外部性內部化，提高地方忠實執行耕地保護制度的公共利益。縱向耕地保護補償主要通過財政轉移支付進行，其實質在于將耕地保護的部分公共利益通過財政轉移支付返還給承擔耕地保護任務的地區和責任主體。縱向耕地保護補償難以返還所有公共利益，還須建立橫向耕地保護補償機制，以更好地將耕地保護公共利益返還給創造耕地地區。創造耕地保護公共利益，意味著失去了土地發展權，因此，可以嘗試建立基于土地發展權的土地增值收益分配機制[1]，讓創造耕地保護公共利益的地區分享發展成果，彌補其因保護耕地而損失的機會成本。二是改進政績考核機制，加大耕地保護績效在政績考核中的比重，將耕地保護績效作為農產品主產區、生態功能區地方黨政領導班子調整和領導干部選拔任用的重要依據，提高其忠實執行耕地保護制度的私人利益。

2.增強基層政府耕地保護能力

隨著中國經濟發展進入轉型期，“以地謀發展”模式積累的問題逐漸出現，土地對地方經濟的拉動作用正在減弱[2]。在未來，農產品主產區、生態功能區地方政府應根據資源稟賦的差異以及自身發展基礎的差異，合理定位地方發展功能，將耕地作為經濟發展的資源基礎；利用數字化技術等發展精準農業、生態農業、共享農業等新產業新業態，實現耕地保護與經濟發展之間的良性循環，這可以成為拉動地方經濟的可行途徑。一旦耕地成為地方經濟發展的重要投入要素，地方政府不僅會高效執行耕地保護制度，還會不斷地進行雙環學習開啟變革，通過探索創新方案解決耕地保護中的根本問題，從而進一步提升耕地保護績效。此時，應給予基層政府更多的制度拼湊、資源拼湊空間與政策、資源支持，讓其承擔好動員型政府、合作型政府、服務型政府等多重角色，切實提高其高效執行耕地保護制度以及解決耕地保護中面臨的各種深層次矛盾與沖突的能力。

3.落實耕地保護黨政同責

從治理角度來看，黨委的責任主要在于決策部署和督促落實，政府的責任主要在于全面貫徹落實黨委的決定[3]。針對耕地保護制度執行決策主要由地方黨委主要領導作出這一現實，應從制度層面將地方黨委的耕地保護責任落到實處并強化考核，把耕地保護制度執行提升到政治層面、決策層面和責任層面，實現事實上“黨政同責”的效果。應盡快制定具體的耕地保護黨政同責考核辦法，提高基層政府偏離執行耕地保護制度的組織成本與私人成本。

4.提高問責制度的有效性

雖然利用先進的技術能及時、有效監測地方耕地保護制度執行中的各種問題，但多年來在督察出問題后的整改措施，還是以“約談”為主，讓地方政府直接面對完不成當年政績的危險的“責令限期整改制度”——在整改期間停止所有農轉用審批事項——使用得很少。整改手段措施偏弱偏軟，整改到位不夠、動真追責不夠，土地違法的經濟成本和政治成本較低，導致耕地保護制度執行中的種種執行偏差雖然被督察出來，但難以起到“處理一個、警示一片”的威懾作用[1]。另外，由于耕地保護績效與干部年終政績考核關聯性不大，不斷出現一個干部“這邊違法被約談，那邊卻優秀被提拔”的現象，這加劇了耕地保護制度執行偏差的擴散。應建立事前能夠起到威懾和防范的作用、事后能夠進行處理和調整的有效問責制度，同時，應充分發揮紀檢監察機關和司法機關的追責作用，使追責工作落實到位[2]，降低耕地保護制度執行偏差擴散速度和程度。

五、結論與展望

制度的生命力在于執行，但制度帶來的巨大壓力與制度執行力的提升之間并不存在必然的聯系。基層政府位于制度實施互動活動的中心，負責協調利益、推動制度落地、與目標群體互動，其行為對制度執行結果產生重要影響。基層政府的行為選擇既受自身決策函數所支配，也受到其他同級政府行為的影響。在偏離執行耕地保護制度的交叉利益較高、組織成本較低、成功概率較大的情況下，偏離執行耕地保護制度成為基層政府的選擇，且基層政府可以利用剩余控制權、以“造假”“共謀”“找關系”等策略以及在“責”與“利”的分離中實現避責。綜合權衡利益與成本，偏離執行耕地保護制度成為基層政府的策略選擇。

當然，不同組織偏離執行耕地保護制度的決策并不是同步作出的，也不是同步更新的，而是有時間上的先后次序。偏離執行耕地保護制度的行為會隨著組織學習、組織競合不斷擴散，進而成為一種普遍存在的組織現象。“示范效應”驅動組織“向鄰學習”“向強學習”“自我學習”，這引起耕地保護制度執行偏差行為傳染性擴散、跳躍式擴散、流動性擴散，從而致使耕地保護制度執行偏差行為在更大范圍內擴散。“相對被剝奪感”則會加劇經濟發展水平和資源稟賦相似的地方政府之間流動性資源的競爭程度，誘發耕地保護制度執行偏差行為加速擴散，而經濟發展、資源稟賦差距較大的基層政府之間開展合作也會加速耕地保護制度執行偏差擴散。誘發基層政府偏離執行耕地保護制度的各種機制間存在相互推動的循環積累效應，其導致耕地保護制度執行偏差行為呈現“裂變式擴散”局面，致使耕地保護制度執行與制度目標之間出現“鴻溝”。

近年來，耕地保護決策者致力于不斷優化制度體系的結構與功能，有策略地激勵耕地保護制度執行者在執行中發揮良性作用，以此來提高耕地保護制度效力。但耕地保護制度執行者能動性很強，可以通過采取各種形式的執行偏差行為，消解耕地保護制度效力。耕地保護制度執行主體行為策略的多樣性、復雜性和動態性加大了提高耕地保護制度效力的難度。加強對耕地保護制度執行主體的監督、約束縮小其行動空間以及提高耕地保護經濟補償并不能從根本上遏制耕地保護制度執行者的執行偏差行為，提高耕地保護制度效力亟待進一步優化治理工具。而引導耕地保護制度執行主體進行兼顧制度目標與其自身利益的雙環學習，實現耕地保護系統從“管制”到“管治”的轉變，有助于搭建短期行為與長期適應性之間的橋梁，未來須加強耕地保護“雙環學習創新”治理策略的研究。

〔責任編輯：玉水〕

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