項目制治理：公眾動員與社區治理的模式創新

內容提要 公眾參與在社區治理中具有重要意義，但目前社區治理中普遍存在公眾參與不足的問題。項目制治理將公眾視為常規治理任務的主要完成者，通過制定“土政策”對有訴求的居民形成強激勵，把治理任務科學分解為若干小任務匹配給合適的居民去完成，并采用一個標準公平與柔性考核相結合的考核辦法，形成一套動員公眾參與社區治理的有效機制。在項目制治理的運作中，社區負責“兩頭”，即制定“土政策”以獲得資源并分解與匹配治理任務，考核任務完成情況；公眾則負責“中間”，即具體治理任務的完成。這種治理分工模式具有良好的互補性，可使政府和公眾在治理過程中實現“功能性互補”。項目制治理既有別于傳統的行政主導型或居民自治型的社區治理模式，也有別于社會組織參與的社區治理模式，是一種行政、市場等多重機制復合疊加的治理模式。這種社區治理新模式不僅可以有效激勵公眾參與治理，使公眾和政府在社區治理過程中實現“功能性互補”，還有助于社區“集體道德性”的建構。

關鍵詞 社區治理 項目制 公眾參與 社區治理共同體 政社關系

吳青熹，江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心省委黨校基地研究員中共江蘇省委黨校社會和文化教研部教授

本文為國家社會科學基金項目“‘黨建+微治理促進社區治理創新研究”（19BSH020）的階段性成果。

改革開放以來，隨著我國社會治理方式由單一政府管理方式向政府主導下的社會多元治理方式轉變，基層社區逐漸形成“政府主導、市場主導、社會自治、專家參與”[1]等四種治理模式。政府主導模式由“政府發揮‘唯一核心作用”，主要依靠政府行政力量改善社區治理狀況和提供基本公共服務[2]。市場主導模式則主要通過發揮房地產開發企業、物業管理企業、社會企業等市場力量的作用，為“社區提供市場服務和政府福利性服務”[1]。社會自治模式依靠“社區居民自發組織起來，進行自我決策、自我服務、自我教育和自我管理”[2]和處理社區公共事務。專家參與模式則是指專業學者通過提供咨詢參與社區治理。值得注意的是，這些社區治理模式均聚焦“政府、企業、社會”等組織性治理主體，卻忽略了社區中大量存在的分散化的、非組織性的治理主體——公眾（社區居民）。

公眾參與社區治理具有政治穩定與社會穩定功能，是基層治理現代化的重要體現。黨和國家高度重視公眾參與社區治理。2004年9月，黨的十六屆四中全會明確提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”[3]。習近平總書記更是深刻指出：“加強社區治理，既要發揮基層黨組織的領導作用，也要發揮居民自治功能，把社區居民積極性、主動性調動起來。”[4]黨的十九屆四中全會進一步明確提出要完善公眾參與的“制度化渠道”[5]，隨后一系列促進公眾參與的政策相繼出臺。但在實踐中，社區治理實際的參與主體主要是黨委、政府和社會組織三類，居民的參與熱情普遍不高，參與情況與政策目標存在較大差距。這一方面是因為“社區參與網絡中的公共責任感與合作精神缺失，導致居民在生產網絡中的互助和信任能力下降和抑制效應的產生”[6]；另一方面是因為傳統治理模式存在社區的治理目標與居民訴求相脫節的問題，即“居民在公共領域的訴求得不到滿足所導致的社區公共性缺失”[7]。因此，要解決居民參與問題，不僅需要政策層面的制度化建設，更需要構建能夠滿足居民需求、增強居民參與動力的治理創新模式。

在持續追蹤地方基層治理創新案例的過程中，筆者發現：在中央“完善公眾參與的制度化渠道”的政策鼓勵下，一些基層社區基于本轄區流動人口多、中老年“隔代育兒”群體和青年“全職帶孩”群體數量大等社區人口的結構性特征，探索出一種適應該類型社區的公眾動員與社區治理新模式——項目制治理。本文試圖通過對項目制治理實踐進行調研和分析，揭示其內在機制，并探討其社會治理共同體建構的功能與社會學意涵。

一、研究方法、案例介紹與分析框架

1.研究方法與案例介紹

本文采用典型個案研究法，以作為基層治理創新改革試點的江蘇省南京市Y街道Q社區為研究對象，深入觀察Q社區項目制治理的實施過程。

隨著城市化進程加快，截至2023年，Y街道總人口已超過36萬人，其中，戶籍人口12萬人，流動人口超過20萬人，并呈持續增長態勢。隨著居民家庭結構逐步向年輕的夫妻家庭和核心家庭轉變，社區中有較多閑暇時間的中老年“隔代育兒”群體和“全職帶孩”的青年人群達4.5萬人。雖然這些居民有時間參與社區治理，但大部分人只是將社區視作居住地，缺乏歸屬感，參與治理的動力不強。如何激發這一群體的參與熱情，成為基層治理創新的重要挑戰。

2022年10月，Y街道以Q社區作為試點，啟動項目制治理。Q社區采取“以獎代補、多勞多得”的激勵方式，針對區情實際，在入學、看病、幫扶等8個居民需求突出領域創新出臺8種“土政策”，并將其與議事調解、互助幫扶等6類常規治理任務捆綁打包形成治理項目，再面向社區居民發包。這一過程實際上是將社區治理任務與居民需求、社區富余資源打包整合，用資源激勵來引導和調動居民參與治理。截至2024年3月，社區共發布任務94次，開展活動168場，社區居民參與治理的人數不斷增加。據統計，在Q社區近2.1萬居民中，已有5362人參與過項目接包，占比超25%。越來越多的居民有意愿參與社區的共建共治工作。在Q社區成功經驗的帶動下，2023年10月起，Y街道開始在街道范圍內推廣項目制治理，目前，街道下轄11個社區已實現項目制治理全覆蓋。

本文案例材料主要來自2023年11月至2024年1月筆者對南京市Y街道的實地調研。調研主要以兩種形式進行：一是小組訪談。筆者帶領團隊成員組織了一次小組訪談，參與人員為Q社區書記（主任）、社區副主任和相關工作人員。訪談的主要目的是從整體上了解社區項目制治理的思路、布局和進展。二是實地走訪。筆者帶領團隊成員三次深入社區，與參與項目制治理的居民進行交流，詳細了解項目制治理在社區的實施情況。調研組隨機抽取社區居民進行半結構化訪談，了解他們對參與項目的感受，形成了較為充分的訪談資料。此外，Q社區提供了實施項目制治理的各類政策文件、案例介紹和資料匯編，筆者從網絡上搜索了相關官方媒體的正式報道，并對不同來源的資料進行了交叉驗證，保證了個案研究的信度和效度。

2.分析框架與概念：“使體制積極運轉起來的”項目制治理

“項目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運轉起來的機制；同時，它更是一種思維模式。”[1]項目制不僅能夠以“非常規的增量資源”對公眾進行激勵，“快速有效地動員基層單位，實現上級部門意志”[2]，“將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各領域統合起來”，還能夠為政府提供“靈活運作”的空間：地方政府可以“借項目制資源”[3]進行“融合、捆綁和轉化”[4]以實現自己的治理意圖。

“項目制的體制機制和獨特優點使其成為一種‘社會學獨特的概念工具”，然而，現有研究更傾向從政治學、行政管理學的角度理解項目制，即作為國家治理模式的“項目制”，其運作主體只能是中央到地方的各級政府，而非市場、社會等多元主體。這在無形中限制了“項目制”作為“社會學獨特的概念工具”的應用范圍。

作為一種“體制、機制和思維模式”，項目制在被基層政府廣泛應用的過程中，“制度的作用已經完全擴展到人們的意識形態、思維圖式和生活方式，形成一種全社會的風習”[5]。在基層，項目制的精神與思維模式已不局限于政府內部，而是成功地實現了創新主體的擴散，社區居委會開始運用項目制的思維模式整合治理資源、拓展社區治理的運作空間。一方面，社區居委會創新出臺若干激勵居民參與社區治理的“土政策”，并將其與居委會承接的治理任務打包形成項目；另一方面，處于“項目制”參與末梢（抓包方）的社區，開始以“發包方”身份將上述項目向社區公眾發包。這種“社區先創造‘土政策，再將‘土政策和治理任務打包形成項目，最后向公眾發包的治理模式”就是本文所說的“項目制治理”。

本文所提出的“項目制治理”不同于管理學的“項目管理”，也不同于單純作為國家治理模式的“項目制”，而是主要借鑒“項目制”這一概念所蘊含的“體制、機制和思維模式”等社會學內涵，并且突出這種“體制、機制和思維模式”在諸多治理領域尤其是社區治理中的適用性。“項目制治理”與“項目管理”“項目制”的區別，可以從以下四個方面進行把握：①從主體來看，“項目管理”的委托方和代理方不限組織類型，“項目制”的委托方均為政府，代理方則既可以是政府，也可以是社區居委會；而項目制治理的委托方只限于社區居委會，代理方只限于本社區的居民。相較于前兩者，“項目制治理”的“委托-代理”主體類型指向更為明確。②從資源來看，“項目制”用于動員的資源僅限于財政資金，“項目管理”用于動員的資源類型豐富，涵蓋資金、土地等各類有形資源；而“項目制治理”用于動員的資源主要是社區創造的“土政策”。相較于前兩者，“項目制治理”使用的治理資源主要是無形資源。③從控制權來看，“項目制”的目標設定權、檢查驗收權和實施/激勵權均在上級政府，“項目管理”的目標設定權和少量檢查驗收權在發包方，大部分檢查驗收權和實施/激勵權在代理方，而“項目制治理”的目標設定權、檢查驗收權和實施/激勵權均在社區居委會，這意味著居委會具有完全的控制權。相較于前兩者，應用“項目制治理”對居委會的激勵更強。④“項目管理”和“項目制”均遵循市場化的“最優”原則，尋找的是能夠實現最優效果的決策方案；相較于“項目制”，“項目制治理”遵循的是理性化的“滿意”原則，更加注意考慮本轄區居民的滿意度。總之，治理的主體、資源、控制權以及“滿意”原則，構成了“項目制治理”的內在要素與框架。此外，項目制治理還具有非正式治理的樣態與特征。正如有學者觀察到的，“基層政府的非正式治理成為客觀存在”，體現出“非正式權力的正式運作”“正式權力的非正式運作”以及“正式運作與非正式運作并行”等樣態特征[1]。基層中的項目制治理創新包含了某種“非正式權力的正式運作”與“正式權力的非正式運作”，因而也可以視作非正式治理。

3.項目制治理的特征

“利益激勵是影響村民介入政治過程的動力條件。”[2]項目制治理的落腳點在于“激勵”，目的是動員居民完成治理任務，其重要特征是通過強激勵動員居民參與。在組織經濟學的代理理論中，組織激勵設計是影響代理人執行任務行為的重要變量。強激勵的制度設計構成代理人執行任務的前提和決定性因素。強激勵的特征在于努力付出與考核收益高度掛鉤。在實踐中，社區要想促成公眾參與集體行動，首先要提供對社區居民形成“強激勵”的制度設計，才能有效動員公眾參與。激勵是需要資源投入的，充裕的治理資源是項目制治理“強激勵”得以開展的前提。在項目制治理過程中，社區主要是通過“土政策”的制度設計來獲得用于激勵居民的治理資源。“土政策”的作用在于給居民提供生活中不可或缺的地域性稀缺資源。由于這些地域性稀缺資源能夠滿足居民當下的迫切需要，給居民帶來可得可感的實際利益，因而具有較高的激勵強度。

需要指出的是，項目制治理的“強激勵”之所以有效，與被激勵對象（居民）的需求有重要關聯。換言之，社區在進行“土政策”的制度設計時，需要著重考慮本社區的人口結構，人口結構不同，群體的需求也不同。Q社區的中老年群體和“全職帶孩”群體人數眾多，有參與社區治理的時間，只是缺乏有效的激勵將其動員起來。因此，項目制治理的資源和激勵邏輯能夠對這種類型的社區產生作用。

二、治理資源的創造和使用

資源是社區動員公眾參與的首要條件。基層干部常說的“手中沒把米，喚雞都不理”，形象地反映了資源的重要性。項目制治理成功運行的前提，首先就是社區要擁有充分的資源。“土政策”的制定是項目制治理得以成功運行的前提。社區將榮譽、福利、機會等居民亟需又無法簡單用貨幣購買的無形資源與社區治理任務掛鉤，因地因人地制定“土政策”，把居委會掌握的無形資源轉換為滿足居民需求的有形激勵。與傳統社區治理模式相比，項目制治理模式通過制定“土政策”來獲得治理資源，降低了社區對財政資源的依賴程度。

1.治理資源的創造

一般而言，資源可分為有形資源和無形資源兩大類：有形資源包括財政資金、土地、自然資源和人力資源等；無形資源一般指制度資源和政策資源。“相對于土地資源、人口資源來說，制度資源具有有形與無形、有限與無限的顯著特點……制度資源類似于政策資源，其既是有形的，也是無形的；既是有限的，也是無限的。”[1]與其他資源不同，政策資源為政府及其下屬組織所獨有，其他組織或個人缺乏獲取政策資源的渠道。要想獲取政策資源，體制外的組織或個人往往需要付出較高的資金成本。

社區居委會作為政府在社區的代理人機構，具有政府下屬組織的屬性。正是這一屬性使得社區可以在制度框架下因地因人出臺在社區內部施行的公共“政策”。由于這些“政策”是非正式的制度安排，具有很強的本土性和鄉土氣息，并且只能在本社區中施行，因此本文將其稱之為“土政策”。“土政策”的最大特點是可以靈活創造，甚至“無中生有”。比如，入學指標和居民社區參與二者本無任何關系，但Q社區卻提出，社區居民只要參加志愿服務累積到5萬積分，就可以為子女/孫子女兌換一個社區內公辦幼兒園的入學指標，這就將入學指標和公眾參與緊密聯系起來。“土政策”既是“無中生有”的，也是源源不斷的，社區可以根據居民的需求與資源供給之間的緊張狀況因時因事制定。換言之，只要善于利用居民需求與社區資源供給之間的關系，“土政策”就可以被制定出來。比如，2023年Q社區預留了2個公辦幼兒園入學指標用于項目制治理的積分兌換，但來兌換該項福利的卻有3人，為激勵公眾的參與熱情，社區臨時增加了1個入學指標。

在激勵公眾參與這個問題上，只能在本社區中實行的“土政策”具有超越金錢激勵的特殊意義。對居民來說，金錢可以從社區之外的工作中獲得，但“土政策”所帶來的政策優惠和照顧只能從所在社區的居委會手中獲取，社區也因此具有資源壟斷的優勢地位。奧爾森很早就發現了政策資源對激勵個體參與的巨大作用，他建議“對于那些為集體利益的增加做出貢獻的人，……再給他一種額外的收益，如額外的獎金、紅利或者榮譽”[2]。Q社區用于激勵公眾的“土政策”分為三類：“榮譽”“福利”“機會”。其具有三個共性特點：一是價值性。“土政策”能夠幫助居民獲得對其有實際使用價值的機會。比如，接種新款疫苗的預約號可以節約大量的等待時間，這對工作繁忙的居民來說具有較高的使用價值。又如社區優質公辦幼兒園的入學名額，如沒有“土政策”福利，Q社區居民不得不支付贊助費才能獲得。二是稀缺性。一方面，“土政策”提供的資源數量是有限的；另一方面，“土政策”提供的資源不具備商品屬性，不可流通且有準入門檻，不是只要花錢就能買到的。比如在Y街道，獲得“街道好人”稱號的居民可獲得街道內公辦學校的入學指標供子女/孫子女使用，但社區每年申報“街道好人”的指標數量是極為有限的，且申請者必須有實實在在的“好人”業績。三是地域性。“土政策”是地域性特許政策，只有本轄區居民才能享受。

此外，“土政策”不僅能激勵個體參與，還能降低社區動員公眾參與集體行動的組織成本。對集體行動而言，“無論賞罰還是強制以及為此必須進行的監控，都需要團體付出成本，當這些成本接近或者超過公共物品本身的價值時，經濟效益就會喪失，集體行動又會陷入困境”[1]。如果不能有效控制集體行動的組織成本，集體行動會陷入困境。對社區來說，利用居民需求與社區資源供給之間的關系來創造“土政策”，不僅是低成本的也是無限的，其數量可以由社區根據本轄區居民的實際需要靈活制定，這使得社區在應用“項目制治理”模式時具備較高的靈活性和權變性。

2.治理資源的激勵成效

對居民而言，能產生有效激勵的“土政策”必須著眼于滿足居民實際的生活需求。只有直擊居民生活的“痛點”問題，有針對性地滿足居民的實際需要，才能實現社區治理目標和個體需求滿足的直接對接，形成對居民的有效激勵。

以Q社區為例，社區給積極參與的居民各種“榮譽”。社區依據社員積分排行開展評比活動，頒發“最美志愿者”榮譽證書，加強正面典型宣傳，還為居民提供了申請“區級好人”和“街道好人”的名額（街道以上級別“好人”稱號可以兌換街道內優質公辦學校的入學指標）。此外，社區還給居民提供各種“福利”，如社區內優質公辦學校的入學指標、優先接種九價HPV疫苗等。社區工作人員介紹，現在平臺發布的項目信息，一般半小時內就會被居民“搶單”完畢。有半數居民不進行實物兌換，而是把積分攢著去兌換“榮譽”“福利”等。

“土政策”之所以奏效，是因為其提供的優質公辦學校入學指標、新款疫苗、“街道好人”稱號等福利、優惠、榮譽資源對于社區的流動人口、中老年群體、“全職帶孩”人群來說是稀缺資源。雖然他們愿意付出較高的資金成本去謀求這些稀缺資源，但往往由于缺乏人脈和社會資本而求之不得。社區的“土政策”能為這類居民提供資源，因此激勵效果明顯。在項目制治理中，居民參與的成本小而收益大，因而可以“強化社區成員與社區間的利益關系，使社區成員在此基礎上產生參與社區事務的愿望”[2]。Q社區正是通過針對居民需求制定“土政策”，將資源分配和動員參與結合起來。這種以具體人群為對象出臺政策，以個體收益為激勵手段促進公眾參與治理的思路，有別于以往不分社區人口結構、無差別動員公眾的傳統路徑，其精準性、針對性、有效性更強。

三、治理任務的分解與匹配

在“社會治理專業化”政策的影響下，社區往往把治理任務整體發包給專業社會組織，然而由專業社會組織承擔治理任務的成本較高，且治理任務完成情況難以評價，這是將治理任務整體性委托給社會組織的弊端。項目制治理通過細致的任務分解降低了參與治理的專業化門檻，并且有效利用了社區居民的勞動力資源，這比整體發包給社會組織更為經濟。

1.任務分解與低門檻的參與

“強激勵”雖然能夠提升公眾參與的意愿，但如果治理目標過于復雜，對專業技能要求高，公眾不具備獨立完成項目的能力，還是難以形成有效的公眾參與。

任務的完成成本尤其會影響居民的參與熱情。因此，建立在任務屬性上的任務分解是項目制治理的關鍵環節。任務屬性包括任務的測量成本、任務重要性、完成成本的高低等。在項目制治理中，社區不追求任務的整體性完成，而是主要考量有效利用社區居民的勞動力資源，因此需要將復雜治理任務拆分為大量簡單任務，以便每個能力正常的居民都可以完成。治理任務被分解后，完成治理任務所需的專業能力大幅降低，個體只要具備簡單常識和生活技能即可完成大部分治理任務。這就將原來必須交由專業組織完成、復雜性程度較高的治理任務，分解為復雜性較低、可以由個人承接的簡單治理任務。以Q社區為例，社區發布了許多簡單任務崗位，如文明隨手拍觀察員、環境保護志愿者、便民服務進小區參與者等，這些崗位服務時間碎片化程度高，參與方式靈活，契合了居民以零碎化時間參與社區服務的潛在要求。Q社區將其日常志愿任務分為五類（見表1），每類任務均包含時間、地點、工作職責、可積分值和注意事項等。

2.治理中的管理：科學的勞動分工與任務匹配

科學的勞動分工和任務匹配，是項目制治理這一新型社區治理模式效率提升的關鍵環節。如果說資源是“項目制治理”得以開展的前提，那么科學的勞動分工和任務匹配就是“項目制治理”能否取得成功的關鍵環節。對社區而言，將治理任務分解后再匹配給合適的治理主體，是按比較優勢原則對勞動進行分工，符合經濟學中的比較優勢原理。

以Q社區對某個項目陣地載體的管理為例。社區把陣地載體的管理任務分解為五類：點位需求、技能培訓、資源回收、互助服務和特殊獎勵。其中，點位需求崗需要有時間的居民在每周工作日進行現場管理；技能培訓崗需要能夠對有舞蹈、唱歌、乒乓球、健身、書畫棋、烘焙等有興趣的居民進行實踐培訓；資源回收崗需要幫助回收居民閑置的書籍和玩具等；互助服務崗主要需要退休醫生幫助測量血糖、血壓等；特殊獎勵崗則需要對志愿服務熱情較高。對當月服務時間大于等于10小時或對社區建設、工作有突出貢獻的居民參與情況進行統計。

在Q社區，“治理目標被條分縷析……不同的角色，連帶不同的權力和責任”[1]。社區根據任務屬性將任務匹配給具有比較優勢的治理主體，以避免無效或低效勞動。比如，點位需求、資源回收和特殊獎勵這三類任務不需要專業技能，可以匹配給任意居民；技能培訓和互助服務這兩類任務需要一定的專業技能，則要將其匹配給具有相關技能的居民，否則，其治理效率可能會不如專業化社會組織。

從經濟學角度看，無論是公共服務還是社會治理，其本質都是政府向公眾提供公共產品。只要成本夠低，對政府而言無論是由市場主體、社會組織主體還是由公眾來提供公共產品都可以。市場主體、社會組織主體雖然是專業化機構，具有較高的專業水平，但使用成本也高；居民雖然專業化水平低，卻勝在低成本。然而，要想真正用低成本的居民替代高成本的社會組織，必須通過科學的勞動分工和任務匹配將這些“廉價勞動力”高效地組織起來。如果缺乏科學的勞動分工和任務匹配，治理效率必然低下，社區最終不得不將治理任務交回給各類社會組織。因此，對治理任務的科學分工與任務匹配成為項目制治理成功運作的關鍵，這使得項目制治理帶有勞動“管理”的性質。

在實踐中，社區最簡單的勞動分工模式是把沒有技術含量的常規治理事務匹配給居民，而將專業的有難度的任務留給企業和社會組織。然而，這只是一種基于專業與非專業、簡單與復雜角度的簡單勞動分工。如果要進一步提高項目制治理的治理效能，須進行更加細致和科學的勞動分工以及相應的組織和管理。這對社區來說，無疑是一種管理能力上的挑戰[2]。

四、績效考核與激勵

“激勵必須來自以績效為基礎的報酬”[1]，績效考核是管理的重要手段。在科學進行勞動分工和任務分配后，還要對任務完成情況進行考核。考核包括兩個層面：一是公開的，針對所有人“一碗水端平”的標準化考核；二是針對具體考核對象，因人而異的“富有人情味”的柔性考核。這二者配合使用，構成項目制治理的雙重考核機制。

1.積分考核：項目制治理的量化指標

黨的十八大以來，國家不斷深化民主參與的體制改革，在基層廣泛推行諸如“四議兩公開”的做法以完善基層民主自治的體制機制。作為基層治理創新的項目制治理，也遵守了基層民主自治所要求的公開原則，對考核標準進行公開。社區出臺的項目制治理的積分考核標準包括任務屬性和對應積分值兩個方面。表2是Q社區社會治理類項目獎勵積分認定標準。

從表2可以看出，Q社區對點位需求、矛盾調解、互助幫扶、正面宣傳和好人好事五類治理項目的賦分值差異較大。其中，社區對好人好事類項目的賦分值最高，而對正面宣傳類項目賦分值最低。項目賦分標準不是隨意制定的，而要體現居委會對社區治理工作的總體設計理念。在Q社區，為彌補前期工作的短板，居委會傾向于居民將參與重點放在弘揚社區正能量、營造和諧社區關系方面。

雖然居委會希望通過積分認定標準將居民參與行為引導到社區期望的方面，但賦分值的差異會使得居民傾向于將較多時間和努力投入高積分項目上，進而造成項目接包的冷熱不均，以及對低積分項目的隨意態度，這反而不利于社區治理任務的整體完成。“為避免更多的人‘搭便車而消極參與，構建賞罰分明的獎懲機制就顯得十分必要。”[2]為此，社區通過出臺懲罰積分認定標準以規避“搭便車”現象，目的是通過負向激勵強化正向激勵。表3是Q社區社會治理類項目懲罰積分認定標準。

2.“滿意”原則與柔性考核

正向與負向積分考核標準的公開，是希望形成以考核參與態度、參與績效為內容的激勵機制。在這一點上，項目制治理中的考核與一般組織在管理過程中所實施的考核模式差別不大。不過，由于社區“不是一個代表‘傳統的實體，也不是一個行政實體”，而是“一系列以共同居住為特征的人際關系的組合”[3]，具有很強的關系性，這使得公開的量化考核標準在具體的執行中具有某些熟人社會（社區）特質。隨著項目制治理的持續運作，社區居委會與部分參與頻度較高的居民之間逐漸建立了交往關系，甚至積累了一定的感情。這種社區內部的交往關系與情感關系，以及熟人社會的特質，使社區居委會對居民的積分考核與項目制（包括行政發包制）下的指標考核，以及市場經濟條件下的計件考核有很大的差異性。項目制以及市場經濟條件下的指標考核均以績效為唯一評價標準，考核方式剛性，而項目制治理的考核是柔性考核。柔性考核在具體執行中不是追求最優解，而是追求滿意解，即社區不是在絕對意義上測量居民個人績效，而是根據和他人績效的對比來測量其個人績效。

以Q社區為例，對于社區內的不同居民，Q社區對其參與完成同樣的志愿項目所給予的積分是不同的，為激勵特殊困難群體如低保邊緣戶、重殘家庭居民參與志愿服務，居委會對特困群體定向給予2倍積分優待。

從案例中可以看出，與身體健全的居民相比，殘疾人完成同樣的項目任務所需付出的心力和勞力顯然更多，對這類特殊困難群體的參與，居委會不是在絕對“公平”的意義上測量個人績效，而是對比殘疾人和正常人付出時間后測量個人績效，增加對完成任務難度較大的困難群體的激勵強度，以爭取特殊群體的滿意。在具體的考核中實際上執行的標準是“因人而異”的，但這種“因人而異”并不是針對個體，而是針對某一類群體，即在具體的治理過程中要充分地考慮社區這個小社會中各個不同群體間的差異。在項目制治理過程中，公開的積分考核能夠激發公眾的參與行為，而富有人情味的柔性考核則能逐漸減少“社區-公眾”關系的工具性，進而在“社區-公眾”間形成一種具有情感特征的互惠關系。

社區要盡可能地考慮如何使各類群體“滿意”，這對項目制治理持續發揮正向激勵作用、減少副作用十分必要。當然，這種富有人情味的柔性考核，如何恰當地加以使用而不是濫用，并且能夠被居民所理解，還不影響其公正性，則是社區管理者需要認真考慮的問題。

五、結語

項目制治理將公眾視為常規治理任務的主要完成者，通過創造“土政策”對有訴求的居民形成強激勵，把治理任務科學分解為若干小任務匹配給合適的居民去完成，并采用一個標準公平與柔性考核相結合的考核辦法，形成了一套動員公眾參與社區治理的有效機制。在項目制治理的運作中，社區負責“兩頭”——制定“土政策”以獲得資源并分解與匹配治理任務，考核任務完成情況；公眾則負責“中間”——完成具體治理任務。這種治理分工模式具有良好的互補性，可使政府和公眾在治理過程中實現“功能性互補”。這既有別于傳統的行政主導型或居民自治型的社區治理模式，也有別于社會組織參與的社區治理模式，是一種行政、市場等多重機制復合疊加的治理模式。

項目制治理的運作過程也是社區建構“集體道德性”的過程。人作為一種社會性動物，不僅有利益訴求，也有感情和歸屬的需求。隨著項目制治理的持續，積極參與治理的居民慢慢會在一定程度上脫離單純基于利益的參與動機，與社區形成某種穩定的交往關系，這樣，居民與社區之間就不再是單純的利益關系，而是一種基于互惠規范的社會交往關系。這種互惠規范有利于增強社區的“集體道德性”。從Q社區項目制治理實施后的社區氛圍來看，居民服務社區、幫助他人的意識在逐漸增強，參與愛心捐衣、義務捐書、環境保護等項目的熱情高漲。涂爾干指出，共同生活、固定交往關系形成的前提在于人們在相互結合過程中所產生的情感，“如果人們在相互結合組建群體的過程中沒有產生一定的感情……那么他們彼此的共同生活、彼此固定的交往關系就不可能形成”，這種情感的實質是“把特殊利益歸屬普遍利益，這正是所有道德作用的源泉”，“如果這種情感在訴諸于更普遍的生活境遇的過程中，變得更加明朗，更加確定，那么我們便會逐漸看到一個道德規范總體的出現”[1]。“集體道德性”是社區共同體建構不可或缺的精神要素，其建構也是項目制治理一個值得期待的發展方向。

〔責任編輯：玉水〕

[1]葛天任、李強：《我國城市社區治理創新的四種模式》，《西北師大學報（社會科學版）》2016年第6期。

[2]章文光、李心影、楊謹：《城市社區治理的邏輯演變：行政化、去行政化到共同體》，《北京行政學院學報》2023年第5期。

[1]崔月琴、杜德安：《社會企業參與社區治理的路徑及實踐困境研究——以Z集團S社區居家養老服務中心為例》，《福建論壇（人文社會科學版）》2023年第2期。

[2]李華偉：《社區自組織：社區治理主體性獲得及關系特征——基于我國L市“熱心人協會”的一項質性研究》，《華東理工大學學報（社會科學版）》2015年第5期。

[3]《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，人民出版社2004年版，第25頁。

[4]《習近平在上海考察時強調：堅定改革開放再出發信心和決心加快提升城市能級和核心競爭力》，《人民日報》2018年11月8日。

[5]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。

[6]陳福平：《強市場中的“弱參與”：一個公民社會的考察路徑》，《社會學研究》2009年第3期。

[7]周亞越、吳凌芳：《訴求激發公共性：居民參與社區治理的內在邏輯——基于H市老舊小區電梯加裝案例的調查》，《浙江社會科學》2019年第9期。

[1][5]渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。

[2]陳家建：《項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察》，《中國社會科學》2013年第2期。

[3]周雪光：《項目制：一個“控制權”理論視角》，《開放時代》2015年第2期。

[4]折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》2011年第4期。

[1]王敬堯、鄭鵬：《基層政府自主性的形態演化、類型劃分與實踐邏輯》，《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》2023年第4期。

[2]劉義強、姜勝輝：《利益與認同：村民政治參與的邊界及轉換——基于佛山市4個村莊村級治理的實證調查》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2019年第6期。

[1]桑玉成：《制度資源：新時代激發發展活力的又一座“富礦”》，《新視野》2020年第4期。

[2]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，上海三聯書店、上海人民出版社1995年版，第67頁。

[1]劉厚金：《基層黨建引領社區治理的作用機制——以集體行動的邏輯為分析框架》，《社會科學》2020年第6期。

[2]孫璐：《利益、認同、制度安排——論城市居民社區參與的影響因素》，《云南社會科學》2006年第5期。

[1]陳家建、張瓊文、胡俞：《項目制與政府間權責關系演變：機制及其影響》，《社會》2015年第5期。

[2]筆者在調研中發現，項目制治理的效能高低及是否可持續，在很大程度上取決于社區管理者的管理能力。這也使我們產生了一個疑問：是不是所有的治理模式創新的治理效能的提升最終都要回到科學的管理上來？已有學者提出了類似的問題，即“把管理帶回政治”，而我們基于這個案例所提出的問題是：基于治理效能提升的考量，要不要把管理重新帶回治理？把管理帶回治理之后治理的意義在哪里？

[1]保羅·米爾格羅姆、約翰·羅伯茨：《經濟學、組織與管理》，費方域主譯，經濟科學出版社2004年版，第227頁。

[2]王大廣：《公眾參與基層社會治理的實踐問題、機理分析與創新展望》，《教學與研究》2022年第4期。

[3]朱健剛：《國與家之間：上海鄰里的市民團體與社區運動的民族志》，社會科學文獻出版社2010年版。

[1]埃米爾·涂爾干：《社會分工論》，渠東譯，生活·讀書·新知三聯書店2000年版，第26—27頁。