雙軌式國家建構與后發國家治理秩序生成

湯峰 楊雪冬

內容提要 在某種程度上，國家建構是政治力量主導下的國家與社會關系的重構，據此提出雙軌式國家建構的解釋框架。基礎性權力拓展與政治吸納推進是國家建構展開的兩條路徑，當二者同步推進、相互支撐時，國家建構成功的可能性更大；相反，若二者不能同向而行，且相互消解，極易導致國家建構走向失敗。根本原因在于，加強基礎性權力能確保國家對社會進行系統性滲透嵌入；政治吸納則有助于國家將多元化的社會力量整合進體制，壯大支持政權的社會基礎，進而弱化反體制力量的作用。以阿富汗為案例的研究初步驗證了雙軌式國家建構解釋框架的有效性，具體揭示了國家建構的展開過程。

關鍵詞 國家建構 民主轉型 基礎性權力 政治吸納 后發國家

湯峰，對外經濟貿易大學國際關系學院講師

楊雪冬，清華大學社會科學學院教授

21世紀以來，何以鞏固民主成果、提升治理效能愈發受到學界重視。一方面，部分國家在實行西式選舉制后，不但未推動善治目標實現，反而導致治理深陷困境；另一方面，全球普遍出現“民主倒退”，不少新興民主國家出現民主解固[1]。相關國家的實際狀況挑戰了“轉型學派”對民主的美好“幻想”。卡羅瑟斯等呼吁，應終結“民主轉型范式”[2]。因此，學界逐漸意識到構建現代國家才是后發國家最迫切的任務。2021年下半年，尚處于國家重建階段的阿富汗發生突變，塔利班奪取阿富汗主要城市，時任總統加尼“出走”，標志著美國扶持的阿富汗政權垮臺。頗為諷刺的是，加尼本人便是國家治理研究專家，曾出版《修復失敗國家》一書[3]，卻未能將自己的理論成功運用于實踐。阿富汗重建為深入認識國家建構的復雜性提供了鮮活案例，也是對既有文獻判斷的挑戰。鑒于此，本文開展嘗試性研究，力圖給出國家建構如何開展的解釋框架，從而揭示國家建構得以成功的奧秘。

一、國家建構：概念界定與文獻回顧

1.國家與國家建構

自20世紀80年代以來，國家重新成為政治學最重要的分析對象[1]。韋伯認為，國家是在給定疆域中成功地壟斷暴力合法使用權的人類共同體[2]。對國家建構的討論離不開對國家的認識，相關研究大多受韋伯關于國家定義的影響。早期國家建構的相關理論主要關注近代歐洲國家的形成，到20世紀末，第三世界出現數量眾多“失敗國家”和“脆弱國家”，學界關注的區域才逐漸擴大。

然而，學界對國家建構的理解眾多，未能達成共識。頗為關鍵的原因在于，“國家建構”概念本身蘊含多重含義。郭忠華強調，國家建構至少包含國家從無到有、傳統國家向現代國家演變以及“失敗國家”向“有效國家”轉變這三種含義[3]。因而，從不同視角、選取不同內容進行討論，對國家建構會得到眾多甚至截然相反的認知。楊雪冬指出，國家建構可從兩方面理解，其一是具體層面理解，即國家獲得相應特征的過程，其二是抽象層面理解，即國家與社會、市場間關系調整、構建的合理化過程。雖對國家建構形成的認識眾多，不過相關認識共性是強調國家“能動者”身份以及制度合理化[4]。福山認為，國家建構是在確定領土范圍內建立韋伯式的暴力壟斷，即加強現有政府機構以及建立新的政府機構[5]。蒂斯指出，國家建構最基本的內容是國家為汲取資源不斷向社會滲透的過程[6]。本文將國家建構界定為，國家為維持自身存續和發展壯大，進行制度化建設、使政治過程各主體關系更合理化的過程。某種程度上，“國家建構”是國家主導的“國家-社會”關系的調整過程。

2.國家建構的相關解釋

盡管“國家建構的成功”常被提及，卻鮮有研究對其明確定義。相較而言，學界對國家建構失敗具有更多共識，某種程度上可與國家失敗等而視之。國家建構失敗是指，“在一國領土范圍內，國家政權同時失去有效性、合法性，無法為本國公民提供安全與服務，無法保障社會穩定、實現有效治理的政治現象”[7]。由此反觀，國家建構成功是相關國家可以形成相對穩定、有效的治理秩序。梳理文獻，國家建構成功的解釋大致有歷史遺產論、制度設計論以及民主轉型論。

（1）歷史遺產論歷史遺產論主要關注國家建構的歷史起源問題，考察歷史因素對后世政權建設效果產生的影響，該路徑側重從歷史因素解釋國家建構成敗，包括戰爭推動論和殖民遺產論兩種解釋。以梯利為代表的戰爭推動論認為，西歐國家發動戰爭和汲取資源的過程，極大地推動了國家的構建，最終促使歐洲近代民族國家的形成[8]。在此過程中，財政機構、法律和警察等政府組織日漸成形，在國家治理中發揮重要作用[9]。基于此，學界產生眾多研究成果。有學者考察革命型政權或一黨制政權的國家建構何以成功。對一黨制政權的研究認為，政黨奪得政權前在進行自身建設時，會考慮反對派的強弱和尋租的難易。對手弱小且尋租更容易，將不利于推動政權建設，導致政權脆弱不已、極易崩潰；反之則有利國家的建構[1]。有學者對革命性政權的國家建構開展研究發現，戰爭能促進有凝聚力執政黨的形成，降低統治精英背叛的可能性，國家建構更易成功。相關政權應對危機的概率更高，生命力更頑強[2]。另一部分研究從殖民遺產角度對后發國家建構成效的內在作用機理加以考察。代表性研究認為，統治的類型影響國家建構的效果。在宗主國實行間接統治的地方，常采用分權，不利于國家的構建；相反，宗主國實行直接統治，有助于強大國家建構目標的實現[3]。

（2）制度設計論政治制度往往具有持久性，能影響未來政治行動和政治均衡[4]。國家的制度安排影響經濟績效[5]。阿塞莫格魯和羅賓遜強調，制度設計決定國家建構的成敗，不同的制度選擇造成建構國家過程中不同的命運安排。建構失敗的國家往往采用汲取型制度，掌權者政治和經濟上的大肆汲取侵蝕了國家發展的根基，導致欠發達國家長期陷入國家失敗的困境。這些汲取型制度導致國家淪為“掠奪之手”，產生嚴重的治理危機，“不僅敗壞了法律和秩序，而且破壞了最基本的經濟激勵”[6]。阿塞莫格魯與羅賓遜對不同制度的區分受奧爾森的影響[7]。當然，他們更加突出制度作用，并將之視為國家建構成效差異形成的根本原因。此外，戈德斯通也將制度視為國家成敗的分水嶺[8]。因而，據此路徑的解釋，國家建構的成敗取決于制度安排，只要選擇好的制度，國家的構建便能成功。

（3）民主轉型論歐美較早實現的民主轉型一度為全球樹立國家建構成功的典范。然而，在第一波和第二波民主化后，民主回潮不可避免。部分國家實行西式民主化后，相繼出現經濟倒退、秩序喪失等問題。第三波民主化后，類似的難題依舊，轉型后部分政權運轉低效、失靈，無法有效回應和解決政治社會問題，最終喪失合法性[9]。民主轉型對國家建構產生影響常以族群沖突和內戰作為“中間變量”。民主化帶有不穩定性，可能導致族群沖突。因制度規范低效，政治信任匱乏，民主轉型初期往往伴隨暴力。民主轉型可能誘發族群沖突，影響國家建構，更極端情況下還會發生種族清洗，布隆迪和盧旺達便是例證。邁克爾·曼認為，相較于其他國家，處于民主轉型期的國家爆發種族清洗的可能性更大[10]。此外，民主轉型也為內戰爆發創造契機。戰亂造成的經濟滯后，動搖了國家的統治基礎。黑格爾的實證分析發現，處于轉型過程的中間政體更易引發內戰，轉型過程會加劇不確定性和動亂可能性[11]。曼斯菲爾德等人強調，轉型過程使政治精英需要更多民眾的支持，而發動戰爭成為實現上述目標的重要路徑[1]。戰爭誘發的諸多不可控因素致使一國在國家建構的道路上前景渺茫。

3.既有研究評述

這些解釋固然有合理性，但亦存在不足。首先，歷史遺產論不斷遭到挑戰。戰爭推動國家建構論斷面臨的主要質疑是，其是在考察歷史上歐洲國家建構的基礎上得出的，結論可能并不適用于其他地區。近代非洲國家的形成主要歸因于民族獨立運動[2]。不少非洲國家獨立后不再受外部威脅，便失去建構的動力[3]。新近研究指出模仿才是近代東亞國家建構的關鍵[4]。而且，這一論斷對國內戰爭和國際戰爭的作用未做區分，二者對國家建構的作用可能截然相反。國際戰爭推動國家構建，內戰卻有削弱國家建構的效果[5]。戰爭推動解釋與后發國家的構建實際狀況不符。例如，歷經多次戰爭洗禮的阿富汗，國家建構非但沒成功，反而淪為失敗國家。殖民遺產解釋也不斷遭到經驗事實挑戰。例如，有相似殖民經歷和地理位置的海地和多米尼加，國家建構的狀況截然相反。其次，制度設計論夸大了制度設計的作用。制度設計無法直接帶來國家建構的成功。很多后發國家在建構之路上，“照搬照抄”西方制度，國家建構的成效卻遠不達標。此外，即便采用相同制度，不同國家的建構效果可能有天壤之別。在比較政治領域內的經典認知中，議會制比總統制更有助于維系民主體制的穩固[6]。而采用議會制的泰國，政局卻動蕩不已。最后，民主轉型論也存在解釋力不足。轉型只是給國家建構面臨的困境提供了“時間契機”，并非國家建構的因果性因素。此外，“民主轉型論”對政體變遷中政治制度如何失效，以及制度失效與國家建構成敗間內在邏輯的闡述尚不充分，且難以回答民主化之前以及未曾發生轉型的相關國家的建構情況。盡管早期歐美國家通過民主轉型實現了國家的成功建構，但很多國家在民主轉型后社會動蕩不已。

二、基礎性權力、政治吸納與雙軌式國家建構

從實質和基本進程來看，國家建構就是在國家和社會關系調適過程中，確立國家最高權威地位，并將不同政治力量整合進國家制度的政治過程。對后發國家的成功建構來說，此過程集中體現為國家基礎性權力的擴展和政治吸納推進。兩者構成了國家建構的雙軌，其互動也集中體現了“國家-社會”的互動。基礎性權力主要解決國家自上而下滲透、深入社會的問題，是向社會不斷輸出國家權威的制度安排。若基礎性權力無法在國家治理縱向和橫向空間范圍內展開，只局限于某些地區和領域，會使國家難以真正“凌駕”在社會之上。而政治吸納則解決了政治系統從社會中吸收新鮮“血液”和力量、消解潛在反對威脅的問題，是自上而下從社會汲取力量的環節。當然，政治吸納的實現過程更復雜，隱約呈現自上而下與自下而上雙向互動的特征。因而，吸納并非完全能由掌權者操控。若自下而上的訴求強度超出吸納的承載能力或當局主動吸納卻難以將體制外力量吸收到體制內，都會引起政治動蕩，影響國家建構。只有國家對社會權威輸出和汲取力量相互配合，國家建構才能成功。

在邏輯上，基礎性權力是政治吸納實現的前提，而政治吸納能促進基礎性權力增強。基礎性權力薄弱會削弱當局政治吸納，誘發不同政治力量間的矛盾和沖突。政治吸納提升，不僅有助于壯大現有體制支持的力量基礎，還能進一步加強基礎性權力。概言之，國家建構的核心內容便是基礎性權力的擴展和政治吸納的雙重推進，二者的良性互動、相互支撐是國家建構成功的關鍵。

1.基礎性權力擴展的邏輯

基礎性權力的擴展，就是將國家影響力施加到國土范圍的全域和社會經濟的各領域。曼認為，“韋伯看到，官僚化支配了整個歐洲……在存在爭奪政治權威的地方，就存在獨裁式官僚政治，而民主政體因為要將責任進行中央集中，無疑只會更增強獨裁式官僚政治”[1]。曼將國家權力分成專制權力和基礎性權力，后者指國家在其領土范圍內滲透進公民社會以及邏輯上貫徹政治決策的能力[2]，隨后被豐富和擴展。基礎性權力包含空間和社會兩大維度：前者強調國家在其領土范圍內的統領能力受到其派生網絡的塑造；后者關注國家對社會的整合和規制[3]。基礎性權力通過自上而下國家主導的方式展開，是國家意志得以在全社會貫徹的保障。縱向與橫向維度構成基礎性權力拓展的途徑。

對后發國家而言，基礎性權力在空間和社會維度上的雙向脆弱常常成為國家失敗的重要原因。空間維度上，許多后發國家因始終難以下沉國家機器，逐步喪失對地方的管控，中央權威嚴重受損；社會維度上，國家也缺乏足夠力量應對來自社會力量的挑戰，其有效規制社會的資源相對匱乏。空間和社會雙重維度上基礎性權力的薄弱將導致國家建構最終走向失敗。某種程度上，基礎性權力概念也可理解為國家能力。國家能力指國家在其所統治的領土范圍內，通過所掌握的資源實現對社會影響和控制的能力[4]。不少后發國家的建構失效，正是因為缺乏基本的國家能力，基礎性權力尤為薄弱[5]。福山強調，后發國家發展的關鍵在于增強國家力量強度，即提升國家能力，否則易導致國家建構失敗[6]。

總之，基礎性權力是國家建構成功最為關鍵內容。現實里，國家建構失效都可歸結為基礎性權力的匱乏。這也在一定程度上解答了為何即便某國家仿建起西方國家的政治制度，卻仍然沒能擺脫失敗的命運。后發國家普遍弱小，常常被社會“俘獲”，難以將自身的意志貫徹于社會[7]。加尼對阿富汗歷史的研究同樣發現，該國面臨的最大難題便是國家難以擺脫宗族部落勢力影響，缺乏相應的權威[8]。然而，僅靠加強基礎性權力來實現國家建構的成功還遠不夠。國家建構是一個多種力量參與的復雜過程，若無法將不同力量有效吸納到國家建構的過程中，則國家基礎性權力難以確保在不同地域和領域擴展，反而會不斷遭遇挑戰。靠強力脅迫或者政治收買，即便短期內可實現政權的穩定，一旦機會窗口打開，潛在不穩定因素就會迸發，更有甚者現有政權還會被顛覆，造成更嚴重的內亂。

2.政治吸納的作用邏輯

政治吸納就是將各種社會政治力量納入體制之內，并給其發揮作用的適當位置，以實現政治的公共性，減少體制外力量對當局的不滿。政黨、議會以及內閣等制度常常成為政治吸納賴以實現的制度化方式。“政治吸納”（co-optation）一詞最早由塞爾茨尼克提出，根據其定義，“政治吸納是組織將新元素吸收到領導層或政策制定結構中的一種過程，通過此過程可避免對其穩定或者存在可能造成的威脅”[1]。

政治吸納對國家治理能產生積極的作用，成為掌權者削弱對手、化解威脅的有效手段。第一，相較于壓制，政治吸納是掌權者消解威脅的更有效工具。在非西方選舉體制國家，公眾尤其是那些受益于寬容體制的個體更有意愿支持寬容的領導人。一旦當局采用吸納，公眾更愿意支持現有政權。此外，政治吸納還能降低個別不滿事件惡化為更極端事件的可能性[2]。另外，通過選擇被吸納的對象，掌權者能分化反對派，增加對手間協調成本。因此，當局可以通過政治吸納緩和矛盾，化解對現有政權的挑戰[3]。此外，政治吸納還能威懾體制內精英，打消其顛覆執政者念頭。第二，政治吸納所花費的代價較小，壓制會給政權帶來巨大成本[4]。而政治吸納能幫助掌權者識別對其威脅最大者，有針對性對付反對者，不必采用寬泛的壓制措施，減少了維持政權穩定的成本，在不付出任何重大政治或經濟代價的情況下實現相應目標[5]。第三，在效果上，政治吸納顯著延長相關國家的政權存續時間。

在學界關注非西方選舉體制國家的政治吸納前，已有大量研究發現，在西方國家政治吸納對政權穩定具有促進作用[6]。例如，李普塞特指出，美國工人階級一旦被整合到體制內，他們的權力意識和政治效能感會增強，意識形態立場易于緩和，更愿意支持現有政權[7]。對非西方體制國家工人運動的研究亦表明，當權者通過制度化安排來拉攏工人，緩和了工人抗議的劇烈程度[8]。概括來說，吸納有助于執政當局增強適應外部環境變化以及應對社會挑戰的能力。馬格羅尼等強調，政治吸納使掌權者建立廣大公眾支持的執政基礎[9]。政治吸納是國家建構成功必不可少的內容，完全排斥性的政權很難實現長治久安。

政治吸納同樣遵循自上而下的國家主導模式。吸納為國家提供了“軟”手段來應付社會對當局潛在的不滿和沖突，擴大現有政權的支持基礎，減少社會潛在不安定因素。其通過租金分配、政策妥協以及權力分享等具體機制，實現了國家對社會反對力量整合，最終有助于政權的長治久安。不過，想要實現吸納并非易事。甘地和舍沃斯基指出，如果反對力量相對更強，那么掌權者傾向采取政治吸納[1]。然而，這會導致一個現實困惑：即便掌權者愿意吸納反對派，強大的反對派為何愿“屈居人下”，甘愿接受當局的這種安排？為何不選擇繼續與當局對抗，力爭最終獨攬大權？因而，新近研究發現，掌權者實力越強，越可能采用吸納[2]。本文贊同第二種觀點，且將其發展為：只有在基礎性權力更強的情況下，自上而下的政治吸納才更可能實現。否則，即便當局愿意吸納，也難以實現將反對勢力整合到體制內。

3.雙軌式國家建構的類型學

基礎性權力和政治吸納能相互促進，但現實中兩者并非同步而行。基礎性權力的加強并不必然意味著政治吸納水平的提升。盡管離開基礎性權力的保障，政治吸納往往難以為繼，但政治吸納水平與基礎性權力的強弱間并不具有必然的因果聯系。現實中，不同國家在兩大維度上的具體情況存在多種可能性。在部分國家有基礎性權力拓展卻缺乏有效的政治吸納，或者有政治吸納的加強卻不具備強大的基礎性權力等情形，因而導致國家建構的效果千差萬別。

鑒于此，本文在前述基礎上提出國家建構路徑的類型學，基礎性權力和政治吸納的不同組合，會產生四種主要的國家建構效果模式。需強調的是，相比較而言，在國家建構的復雜過程中，基礎性權力優先政治吸納。

這四種國家建構模式分別是：

第I種成功型。在國家建構進程中，國家基礎性權力很強，同時政治吸納的意愿和能力也高，則國家建構更易成功。國家在橫向和縱向能滲透更多的社會領域，且能積極從社會中吸納力量、壯大體制。兩者相輔相成，推動國家建構走向成功。例如，新加坡便屬于這種類型，獨立以來的新加坡在國家建構上實現了基礎性權力和政治吸納的雙向增強和良性互動，取得了舉世矚目的國家治理績效。

第II種短期成功型。當基礎性權力較強，但執政者政治吸納意愿不足時，會采取強制方式抑制反對力量的發展，即便國家建構在一定時期實現較大推進，但最終會隨反對力量的壯大，打破與執政者之間的平衡，導致國家建構的頓挫。如蒙博托掌權下的扎伊爾〔今稱剛果（金）〕、阿明統治下的烏干達等。

第III種短期穩定型。當國家的基礎性權力較弱，但執政者有著較高的政治吸納意愿，形式上呈現出高吸納水平但實際的吸納能力有限，就會出現國家建構的短期穩定，但難以持續深入的局面。例如獨立戰爭勝利后初期曾一度采用邦聯體制的美國、在二戰前建立的阿富汗查希爾王朝等。

第IV種完全失敗型。國家的基礎性權力薄弱，而執政者既無吸納意愿，也缺乏吸納能力。國家不僅難以有效滲透社會各個方面、維持基本的秩序，而且執政者也無法從社會中吸收力量、壯大自身，消解社會的不滿與威脅，兩者的疊加就會導致國家長期處于渙散中，以及政局持續動蕩。這也是所謂“脆弱國家”的典型狀態。索馬里、海地以及當下的阿富汗都可以歸入此類。

現實社會里，基礎性權力和政治吸納處于“連續譜”狀態，兩者存在多種情形，因而兩者組合多種多樣，國家建構的效果也存在多種可能。為研究便利，本文僅呈現了四種最理想類型。下文選擇阿富汗作為典型案例進行分析，從實證層面對解釋框架進行檢驗，以進一步闡釋本文的核心論點。

三、案例檢驗：來自阿富汗的初步證據

選擇阿富汗作為檢驗的案例，除因其最近發生了重大政治變動，更主要的考慮在于，阿富汗自近代以來，受外部力量的強力干預，曾采納過多種理論上設計良好、意圖明確的國家建構方案，遺憾的是都遭遇了重大挫折。反而是起于本土、帶有鮮明的宗教激進主義色彩的塔利班再次奪取了政權。該國無疑是值得深入分析國家建構成效的一個典型案例。

1.阿富汗國家建構的曲折歷程

1919年，阿富汗正式結束殖民統治，贏得國家獨立。自獨立后至今，阿富汗先后采用君主制、共和制等不同的政治制度。20世紀30年代以來，更是相繼建立查希爾王朝（1933—1973）、阿富汗共和國（1973—1978）、阿富汗民主共和國（1978—1987，即阿富汗人民黨政權）、阿富汗共和國（1987—1992，即納吉布拉政權）、阿富汗伊斯蘭國（1992—1996，即穆賈希丁政權）、阿富汗伊斯蘭酋長國（1997—2001，即塔利班政權）以及阿富汗伊斯蘭共和國（2004—2021）等多個政權（見表1）。

20世紀60年代起，阿富汗開始頻繁經歷政權更迭。特別是1973年以來，阿富汗政治局勢非常不穩，國內戰事不斷。1978年，達烏德政權被阿富汗人民行動黨推翻，塔拉基成為新政權的最高領導人。然而，人民行動黨內部很快發生政變。塔拉基被推翻，阿明成為新任最高領導人。緊接著，蘇聯暗殺阿明，扶持了阿富汗的新領導人上位，并在1979年正式入侵阿富汗。直到戈爾巴喬夫時期，蘇軍才完全撤出阿富汗。在蘇軍撤離阿富汗時，國際上承認的阿富汗合法政府是納吉布拉政府。蘇聯解體后沒多久，阿富汗人民行動黨政權便被國內游擊隊打垮。隨后，穆賈希丁執掌阿富汗大權，不過，此時阿富汗主要處于軍閥混戰中，僅存在名義上國家領導人。1996年，塔利班最終打敗各方勢力，成功奪取政權，原有的穆賈希丁政權的領導人則與其他軍閥聚集北方，組建了“北方聯盟”對抗塔利班（也是當時國際上承認的阿富汗合法政權）。直到2001年，在美國軍事介入下，阿富汗塔利班才最終被擊潰，北方聯盟重新入主喀布爾，宣告塔利班政權垮臺。到了2004年，在美軍支持下，阿富汗舉行西式選舉，建立民選的總統制政府。在國外受教育且受美國支持的卡爾扎伊和加尼先后擔任總統。

由上不難看出阿富汗國家建構一波三折，從沒有任何政權真正實現對阿富汗全國范圍內行之有效的管理。現今阿富汗已成為公認的“失敗國家”。加尼政府垮臺，宣告了美國對阿富汗民主改造的失敗。

2.阿富汗國家建構困局的成因

既有理論似乎都能對阿富汗某個歷史階段的構建情況提供一定解釋力，然而卻都無法完全回答阿富汗國家建構中面臨的重重困境。首先，歷史遺產論難以解釋阿富汗的國家建構，因阿富汗在1973年后常年處于內戰和對外戰爭，不但沒能建設成強大的現代國家，反而造成國家羸弱和動蕩不已。其次，按照制度設計論，卡爾扎伊和加尼政府都仿照西方建立相應的制度，然而制度僅停留在紙面上，國家權力未能真正覆蓋到整個國家范圍和社會各領域。阿富汗自獨立后便在實踐中嘗試多種政體，都沒能取得良好效果。最后，民主轉型論也無法回答阿富汗的國家建構難題。21世紀初，阿富汗曾在美國主導下踐行“民主轉型”，不但沒能實現有效治理，反而導致軍閥割據、暴力沖突以及恐怖主義肆虐等，嚴重阻礙了國家的有效建構。不過，加尼面臨的困局并非轉型后才出現，在1973年后阿富汗的歷屆政權中都能找到相應論據。為何阿富汗的國家建構未能成功？答案可以從雙軌式國家建構的解釋框架中找到。此處主要分析1986年后阿富汗當局的基礎性權力和政治吸納情況。

在蘇軍入侵后，穆賈希丁反抗阿富汗人民行動黨政權。納吉布拉1986年后開始推動國內和解以及國家重建。但其始終沒能在全國范圍內確定國家權威，政權的基礎性權力極為薄弱。在其主政期間，國家只控制首都附近區域，廣大領土被各地軍閥控制。此外，納吉布拉盡管多次呼吁組建聯合政府，試圖積極吸納包括穆賈希丁在內的各路軍閥，卻因實力弱小且被懷疑是“傀儡政權”，始終難以取得預期效果。大量反對派游離在政權外，并且掌握武裝。最終，納吉布拉政權在軍事沖突中被推翻。

納吉布拉政權垮臺后，隨之而來的是穆賈希丁統治。但穆賈希丁時期僅有名義上的國家領導人，阿富汗各地依然處于軍閥割據狀態。當時的總統拉巴尼感慨，阿富汗存在若干政府，而首都喀布爾也被各路軍閥瓜分為若干個獨立王國[1]。在拉巴尼當政時期，政府基礎性權力很弱，以至于他在1995年試圖與塔利班和解未能如愿。之后，塔利班于1996年攻入首都喀布爾，并一度控制阿富汗全國90%的領土，拉巴尼則被迫到北方與其他軍閥合作，共同對抗塔利班政權。相對而言，塔利班掌權時期，阿富汗基礎性權力有所提升，但是仍不能有效控制全國。此外，其也未能建立包容性政府，嚴重排斥國內第三大民族以及宗教少數派，政治吸納處于較低水平。最終，在美國的軍事干涉下，該政權垮臺。

隨后，在美國主導下阿富汗開啟民主轉型，但民選政權始終沒能實現基礎性權力增強和政治吸納水平的提升。在崩潰的國家重建相關制度注定是一個困難重重的過程[2]。因歷史羈絆，阿富汗“城鄉隔閡”問題較嚴重，城鄉對立矛盾突出。全國只有人口占比較小的市民能夠接觸世界、接受現代化教育，從而具有較開闊的視野；而廣袤的農村地區卻封閉保守，人口占全國絕對多數的村民受教育程度低下，延續傳統部落的生活方式。與之相關，阿富汗的部落勢力根深蒂固，各部落地區幾乎與世隔絕、高度自治與分散，導致在政治文化的傳統上阿富汗普通民眾對部落認同度遠高于國家。加尼指出，在1747年普什圖部落剛建立阿富汗時，大多數阿富汗人并沒有效忠君主的傳統[3]。與此同時，近30年來阿富汗國內長年戰亂且中央政府權威長期喪失，導致國內軍閥割據勢力眾多，地方很難被國家有效控制。在塔利班政權被推翻的初期，卡爾扎伊過渡政府被迫任由舊有的軍閥在地方政府里把持最關鍵的職位，很多地方軍閥甚至保留私人武裝[4]。不僅如此，因2002年初美國不再讓國際安全援助部隊（ISAF）向喀布爾以外地區擴張，加之傳統觀念影響，卡爾扎伊不得不采用任人唯親、收買拉攏既有軍閥等恩庇的手段來維持自身地位，在其任期內腐敗猖獗。上述舉措無疑破壞了阿富汗國家建構的進程，阻礙國家權威的有效樹立[5]。卡爾扎伊被戲謔為“喀布爾市市長”，政令無法下達到首都以外地方[1]。在2009年總統大選中，卡爾扎伊更是被指責通過賄選和操縱才保住總統職位，而當年投票率僅有35%[2]。囿于法律規定，在2014年大選中，卡爾扎伊無法繼續角逐總統寶座，加尼最終當選。

加尼沒能改善阿富汗國家權威脆弱的局面，反而導致中央權威進一步弱化，國家政治吸納仍舊匱乏。加尼曾試圖起用年輕官員組建新機構，結果導致阿富汗政府的平行機構眾多、機構臃腫、行政效率低下，也致使加尼與地方實力派逐漸疏遠、日漸被孤立，僅能對小圈子發號施令，其對地方影響日益下降。此外，因在阿富汗缺乏根基，為謀求本地支持，加尼主要依賴普什圖人來組閣，引發了國內其他地方勢力的不滿。在2019年大選后，阿卜杜拉拒絕承認選舉結果，甚至一度建立平行政府。加尼執政后期，阿富汗政府控制的領土面積不斷萎縮。而且，政府很少控制農村地區，國家的基礎性權力仍然薄弱。上述狀況也限制政府進一步的政治吸納，最終導致阿富汗國家建構走向失敗。

就國家建構的成敗而言，阿富汗為本文提供了檢驗雙軌式國家建構分析框架的現實案例。正因基礎性權力和政治吸納的雙重匱乏，從納吉布拉到加尼的歷屆政權都無法有效地建構穩定的政治秩序，難以真正實現政治的發展。最終，阿富汗徹底淪入“國家失敗”境地，長期處于戰亂中。

四、結論與討論

相比更迭政權，通過國家建構達成穩定的秩序對后發國家更為重要。然而，相關國家實現有效且持續的國家建構并非易事。圍繞國家建構議題，比較政治學界已產出豐碩的成果。但面對不斷變化的政治現實，該領域依舊存在可進一步拓展的研究空間。本文力圖跳出現有文獻，主要圍繞國家建構的發生和動力，將分析重點轉到國家建構的展開上。將國家建構看作一個長期的、多種力量參與的過程，而非某個關鍵歷史節點出現的制度性轉變。同時，將國家建構的邏輯從制度設計和運行的層面延伸到更為底層的國家與社會關系層面。因此，本文基于國家建構是執政者主導下的“國家與社會關系調整”邏輯，圍繞基礎性權力和政治吸納兩個維度，提出雙軌式國家建構的解釋框架。基礎性權力和政治吸納能否齊頭并進和良性互動是決定國家建構成敗的關鍵所在。當基礎性權力和政治吸納都能較高水平實現時，國家建構更容易走向成功；反之，若兩者均處于較低水平，則國家建構極易失敗。阿富汗的國家建構經歷為檢驗上述分析框架提供了典型的案例。

要指出的是，本文提出的分析框架并非否定既有解釋，而是對其進行補充和完善。在實際政治運行中，基礎性權力是決定國家建構持續展開的基本條件，而執政者政治吸納意愿和能力則是影響國家建構成敗的最活躍變量。就此而言，對二者的強調，既是本文所做的分析路徑創新，也是對后發國家研究囿于顯性或隱形的價值判斷的破除。后發國家若要實現成功的國家建構，必然需要強大的基礎性權力以及執政者有意識且有能力的政治吸納。如此一來，相關國家才能將不同政治力量逐漸納入政治制度的整體框架，實現政治妥協、政治秩序以及制度化的權力更替。

囿于議題與實證資料，本文也存在不足。首先，未能進行系統的案例研究，后續研究可嘗試選擇更多地區的跨國案例進行比較分析。其次，關于基礎性權力和政治吸納兩者相互作用如何對國家建構成敗產生影響的內在機制解釋仍不甚清晰。最后，僅提出國家建構何以成功的嘗試性理論解釋，并未給出具體如何加強基礎性權力以及提升政治吸納的現實可行操作方案，有待未來的研究進一步完善。

〔責任編輯：史拴拴〕

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