國內城市軌道交通主要投融資模式研究

王晨 苗學云

摘?要：當前我國城市軌道交通建設持續推進，對項目建設投融資提出了更高的要求。文章通過對國內城市軌道交通建設投融資現狀及存在的問題進行分析，對政府主導的債務型和市場化兩種投融資模式優勢及存在的困境與問題進行深入研究，提出了引入更多參與主體、促進多元化融資、土地增值收入及提高運營收入反哺建設資金等相關建議，以期對城市軌道交通投融資工作提供有益借鑒。

關鍵詞：城市軌道交通；投融資；投融資模式；資金平衡

中圖分類號：F762.1文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）14-0024-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.14.006

1?我國軌道交通建設現狀

我國各大城市都在積極推進城市軌道交通網絡的建設和擴張，包括地鐵、輕軌和高鐵等交通系統，同時，我國是全球高鐵技術的領先者之一，擁有世界上最長、最快的高鐵網絡，我國的高鐵技術也出口到其他國家，推動了國際高鐵合作。截至2022年年底，中國內地累計有55座城市開通運營軌道交通，運營里程10287.45千米，位居全球第一，占全球運營總里程的24.86%[1]，全國鐵路營業里程15.5萬千米，其中高鐵營業里程4.2萬千米，投產新線4100千米，其中高鐵2082千米，全國公路里程535.48萬千米，比上年年末增加7.41萬千米，公路養護里程535.03萬千米，占公路里程比重為99.9%，完成交通固定資產投資38545億元，比上年增長6.4%[2]，如圖1所示。

圖1?2017—2022年年末全國鐵路營業里程

在區域協同發展、都市圈建設、“3060”雙碳目標等戰略發展下，國內城市軌道交通建設將持續進行。“十四五”規劃綱要指出，“十四五”時期將新增城市軌道交通運營里程3000千米。有關軌道交通建設領域投融資模式的研究方面，龔文平（2023）探索了“軌道+物業”發展新路徑、構建靈活的票價體系及合理的風險分配機制[3]；伍艷艷（2022）探討了我國旅游軌道交通發展存在的問題和未來投融資模式創新趨勢[4]；王奇卓（2022）提出了保障軌道交通合理發展的相關措施建議[5]；謝曉燕（2022）以實例研究和總結了投融資建設模式下成本管控[6]。

隨著軌道交通項目造價指標逐年升高，部分項目運營期尚需考慮虧損補貼，預計地方政府在后續城軌建設中的投融資壓力會進一步增加，大大影響了我國軌道交通建造與運維可持續性良性發展。文章擬通過對我國城市軌道交通投融資現狀進行探討，有針對性地為后續城軌建設投融資工作提出建議。

2?城市軌道交通投融資特點

城市軌道交通項目通常由政府主導，政府負責項目的規劃、設計、建設和監管。政府是主要的投資方，通過財政撥款、政府債務、土地出讓等方式提供資金支持。由于初期運營可能面臨虧損，政府通常會提供補貼以支持軌道交通的正常運營。這有助于確保票價合理、服務質量高，并促進城市交通的可持續發展。

2.1?融資額度大

《中國城市軌道交通協會——城市軌道交通2022年度統計和分析報告》數據顯示，截至2022年年底，國內城市軌道交通在建項目可研批復累計46208億元，2022年建設規劃批復項目中涉及新增線路長度約330千米，計劃新增投資約2600億元[7]，占總路線長度的投資額的5%。近三年投資規模均超5000億元，按項目總投資中財政資金最低40%計算[8]，每年均有幾千億元融資需求。詳見圖2。

圖2?2022年建設規劃軌道交通線路占比

2.2?融資周期長

城市軌道交通屬于準公共產品，建設投資額大，運營初期由于受政府定價公益和客流培育等因素影響，運營收入一般難以覆蓋運營成本。現階段，城市軌道交通項目運營入不敷出狀況依然普遍存在，城市軌道交通項目通常具有較長的回報周期，建設周期較長，而回報需要較長時間才能實現，這要求投資者具有耐心和對長期投資的承受能力，而投資回收期較長，導致其融資產品周期普遍偏長。

2.3?融資多元化

我國城市軌道交通在發展初期的投資主要依賴政府財政資金，模式單一。但隨著城市軌道交通建設投資需求的日益增長，為了滿足龐大的投資需求，城市軌道交通項目會采用多元化的融資渠道，多數軌道交通企業主動開展融資，進行多元化融資探索，包括商業銀行貸款、發行債券、引入社會投資者和合作伙伴等。多元化的融資有助于分散風險，政府主導的債務型投融資模式，如銀行貸款、企業債券等；政府主導的市場化投融資模式，包括引入民間投資、PPP（政府與社會資本合作）、BT、施工總承包+股權/基金等模式。

城市軌道交通的投融資是一項復雜的任務，需要政府、企業和社會各界的合作，多元化的融資渠道和政府的支持是確保項目成功的關鍵因素。

2.4?其他

第一，商業化運營。盡管政府可能是主要的投資者，但城市軌道交通項目通常會以商業化運營為目標，包括制定合理的票價、提供優質的服務，以吸引更多的乘客并提高運營效益。

第二，社會效益考慮。城市軌道交通項目的投融資中通常會考慮社會效益，如減緩交通擁堵、改善環境質量、促進城市可持續發展等因素。

3?政府主導的債務型投融資模式研究

3.1?模式介紹

政府主導的債務型投融資模式是指政府在城市軌道交通等基礎設施項目中扮演主導角色，主要通過債務融資來籌集資金。該模式常見于大型基礎設施項目，政府作為主體負責整個項目的規劃、建設、融資和監管，同時也需要謹慎考慮債務水平和可持續性，以確保項目的成功和社會效益的獲得。

3.2?債務型投融資特點

第一，政府主導。政府是項目的主導者，負責項目的規劃、決策和執行。政府通過相關的交通或城市發展部門負責項目的整體進展。

第二，債務融資。政府主要依賴債務融資來支持項目的建設，包括政府發行債券、貸款或其他債務工具，以籌集項目所需的資金。債務通常分為長期和短期，政府會根據項目的特點選擇適當的融資工具。

第三，財政撥款。除了債務融資外，政府會通過財政撥款向項目提供部分資金支持，有助于減輕項目的融資壓力，特別是在項目初期或資金需求較大的階段。

第四，項目監管。政府在項目中扮演監管角色，以確保項目的規范運作和資金使用的透明度，監管包括審查預算、監控進度、確保財務紀律等。

第五，長期回報。基礎設施項目通常具有長期回報周期，政府主導的債務型投融資模式需要考慮項目的可持續性和長期運營，以確保項目在未來能夠產生穩定的收益。

第六，社會效益。在這種模式下，政府通常會關注項目的社會效益，如改善城市交通、促進經濟發展、提高居民生活質量等方面的影響。

以政府下屬軌道交通企業為投融資主體，由地方政府和軌道交通企業共同籌措項目資本金，資本金以外部分采用多元化的債務融資手段來解決。由軌道交通企業主導項目實施，以施工總承包模式招標，其中資本金通常采用軌道交通發展專項資金，項目沿線市、區（縣）財政分攤出資，國家專項建設資金等；債務資金通常采用以國內銀行貸款為主，外國政府和國際金融組織貸款、委托貸款、企業債券、信托資金等為輔的多元化籌措方式。

3.3?優勢分析

第一，項目資本金由地方政府和軌道交通企業共同籌集，項目資本金來源保障度高、資金充足，可實現項目建設資金的穩定、有序投入，政府通常能夠借助其規模和資源來獲得更有利的融資條件。

第二，資本金以外部分，主要由軌道交通企業以銀行貸款方式籌集，與政府財政全額出資模式相比，可以通過較少的資本金出資，滿足城市多條軌道交通項目建設資金需求，具有相對穩定和安全的資金來源，有助于確保項目的順利進行。

第三，在銀外貸款以外，輔助以企業債券、信托資金等多樣化投資方法作為補充，實現企業長期債務平均時限的延長，減輕當期資金壓力。

3.4?當前存在的困境

第一，隨著國內城市軌道交通項目的持續推進，此類項目對資金的需求量越來越大，在當前經濟增長速度放緩、財政收緊、化債提速的背景下，政府對于此類項目出資壓力與日俱增，特別是在多個項目同時進行或債務水平較高的情況下。

第二，除部分城市外，大部分地鐵企業在運營中存在虧損，無法產生持續現金凈流入，依靠財政投資及補貼維持日常運作，過度依賴債務融資可能使政府對資金的財政依賴過大，一旦出現還款問題或經濟不景氣，可能引發財政風險，進一步增加地方財政支出負擔。

4?政府主導的市場化投融資模式

4.1?模式介紹

政府在推動經濟發展和基礎設施建設過程中，通過市場化手段吸引私人資本參與融資和投資。根據項目具體的實施模式，政府方與社會投資人在項目的投資、建設、運營等環節承擔不同的責任分工。

第一，BT模式。政府利用社會資金進行基礎設施建設項目的一種融資模式，項目的運作通過項目公司總承包，融資、建設驗收合格后移交給政府或業主，政府或業主向投資方支付項目總投資加上合理回報的過程，如深圳地鐵5號線、北京地鐵奧運支線等。

第二，PPP模式。政府和社會資本合作，共同投資、風險共擔，建設公共基礎設施的一種融資模式，由政府方出資代表與社會資本方共同出資組建項目公司，由項目公司負責項目投資、建設、運營，合作期滿后項目移交給政府方，社會資本方通過運營期收入等方式獲取收益的過程。

第三，施工總承包+股權/基金等。近年來，受疫情及經濟下行的影響，多數地方政府存在較大財政資金壓力，為解決城軌建設資金需求，出現了“施工總承包+”模式，通過股權合作、認購基金等模式，解決城市軌道交通項目建設資金需求。如：廣州市18號線北延、22號線北延等項目采用“施工總承包+股權合作”；濟南市軌道交通4號線、6號線、7號線、8號線、9號線采用“施工總承包+基金”等。

4.2?市場化投融資模式特點

4.2.1?公私合作

在市場化投融資模式中，政府與私人部門建立合作伙伴關系，共同承擔項目融資、建設和運營的責任。這種合作可以采取不同形式，如公私合資、特許經營、BOT（建設—運營—轉讓）等。

4.2.2?市場化定價

與傳統的政府資金注入不同，市場化投融資模式中，資金的定價和回報通常取決于市場機制。私人投資者通過與政府簽署協議，獲得項目的經營權或收益，以實現投資回報。

4.2.3?風險共擔

在這種模式下，政府和私人投資者共同分擔項目的風險。這包括項目建設階段的風險、經營階段的風險以及市場波動引起的風險，這有助于降低政府的財政負擔。

4.2.4?競爭機制

通過引入市場機制，政府可以促使私人資本通過競標等方式參與項目，從而確保最有資質和效益最大化的投資者獲得項目，這有助于提高項目效率和質量。

4.2.5?項目可持續性

由于私人投資者追求投資回報，他們通常更關注項目的可持續性和經濟效益。這有助于確保項目在長期內正常運營，并產生穩定的社會和經濟效果。

4.2.6?創新和效率

私人投資者通常具有更靈活的管理和運營機制，可能在項目實施中引入更多的創新和效率措施，以提高項目的競爭力和可持續性。

4.2.7?監管框架

在市場化投融資模式下，需要建立健全的監管框架，以確保項目的合規性、透明度和社會責任。政府在監管方面發揮重要作用，以保障公共利益。

4.3?優勢分析

在城市軌道交通建設領域，通過引入社會資本方，可促進軌道交通投資、建設、運營領域市場化改革，通過適度競爭機制，提高資金利用率，提升城軌項目建設和運營水平。

第一，投資人負責項目的全過程管理，可更好地統籌項目投資、工期、質量等因素，有利于實現節約施工成本、提升工程品質的目標。

第二，由政府方與社會資本方共同出資組建項目公司，雙方共同參與項目的運作，風險共擔。既可充分發揮社會資本方在項目投資、建設、運營等環節的優勢，又可通過政府方出資代表參與公司運行，加強對項目運作的監管。

第三，施工總承包+股權/基金等，可根據項目特點、資源匹配情況，靈活運用金融工具，以實現項目建設資金的籌集。

4.4?當前存在的困境

第一，在當前政府和社會資本合作項目聚焦使用者付費項目的背景下，軌道交通行業基于其公益性的特點，僅依靠票據收入，項目財務投資回報率普遍偏低，對社會資本吸引力不強。

第二，部分軌道交通企業未能及時把握當前的投融資政策，在多元化投資模式的引入、創新及應用上存在不足，在與社會資本方對接中，無法充分發揮社會資本方的優勢，未能使項目創造出更多的效益。

5?城市軌道交通投融資建議

5.1?完善風險分擔機制

第一，構建由政府方、軌道交通企業、社會投資人等共同參與的風險分擔機制，將風險進行劃分，如建議政府方承擔部分政策調整風險，軌道交通企業與社會投資人根據責任劃分，承擔相應范圍內的風險，確保社會投資者的合法權益可以得到保障，吸引更多社會投資人參與。

第二，通過引入私人資本，共同承擔風險和責任，提高項目的融資效率和質量。建立健全的PPP法規和制度，促進私人資本參與軌道交通建設。

第三，軌道交通企業積極與地方政府溝通，獲取相應支持，可通過頒布稅收、補貼等相關優惠政策，吸引更多民間資本參與城市軌道交通項目投資及建設，為軌道交通建設籌集更多的資金。

5.2?拓寬投融資渠道

各城市可根據軌道交通項目情況，測算出不同的營利性預期，繼而選擇恰當的投融資模式。對于營利性預期良好的項目，可批準其特許經營權，面向社會進行融資，引入社會資本推動建設發展。對于營利性預期一般的項目，則設計投資回報與投資退出機制，完善機制的合理穩定性，靈活運營股權投資、基金、專項債等多元化的融資手段，解決軌道交通建設項目融資需求。引入創新的融資工具，如專項債券、基礎設施投資基金等。

5.3?暢通資金流轉路徑

城市軌道交通的建設使得站點周邊居民可以更為快捷高效地出行，促進沿線房地產及物業升值，政府財政及稅收也相應增加。軌道交通企業可探索打通相關路徑，將部分增值效益轉化為城軌建設專項基金，解決城軌項目資金問題。探索將沿線地產物業開發、物業經營、附屬資源開發統一歸屬到軌道交通企業進行經營，將外溢的經濟價值內部化，實現公益性與商業性相結合，減少政府在城市軌道交通項目建設、運營階段的資金投入。在項目建設后，鼓勵市場化運營，通過引入競爭機制，提高軌道交通的運營效率。

5.4?提高運營收益

第一，合理降低運營成本。將運營需求保障工作前移，避免運營初期的二次整改，優化消缺整改工作，降低實施成本，通過集約化、智能化管理，降低運營維管成本。

第二，增加運營收入。通過城市綜合交通整合優化，加強軌道交通與其他公共交通的銜接，提高服務質量，改善運營水平，有效增加客流，提高票據收入。通過整合資源和專業化運作，盤活地鐵資源、加大物業、廣告等資源收入。開源節流增加地鐵公司利潤，為后續城軌項目建設提供資金支持。

參考文獻：

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[8]交通運輸部.2022年交通運輸行業發展統計公報[EB/OL].（2023-06-21）.https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202306/content_6887539.htm.