停泊船舶關閉自動識別系統的行為分析及罰則適用

毛俊遠 田海超 王華健

一、引言

船舶自動識別系統（Automatic Identification System，簡稱AIS）是一種應用于船和岸、船和船之間的海事安全與通信的助航系統，能自動交換船位、航速、航向、船名、呼號等重要信息。2021年9月1日，新修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》（簡稱《海安法》）正式施行。《海安法》對“船舶未開啟自動識別系統”這一海事違法行為的相關條款進行了調整，即新法第36條第一款：船舶在航行中應當按照有關規定開啟船舶的自動識別、航行數據記錄、遠程識別和跟蹤、通信等與航行安全、保安、防治污染相關的裝置，并持續進行顯示和記錄[1]。該條文存在“在航行中”的表述，這一調整使海事執法人員是否應該對船舶在停泊狀態下未開啟自動識別系統的行為作出海事行政處罰產生了分歧：有的觀點認為，現行法只明確了“在航行中”，并未對其他狀態作出要求，那么就不 應該對其他狀態下未開啟AIS的行為進行處罰；另一種觀點認為，《國際海上人命安全公約》（International Convention for Safety of Life at Sea，簡稱SOLAS公約）和《中華人民共和國船舶安全監督規則》（簡稱《監督規則》）均對相關行為設立了強制性規定，且船舶在任何狀態下保持AIS設備處于正常工作狀態確有保護船舶交通安全、打擊違法犯罪的必要。針對這一爭議問題，本文對國際公約和國內法規中關于船舶使用自動識別系統的有關條款進行分析，提出相關處罰的適用依據，以期為海事行政執法提供參考。

二、船舶開啟A IS的重要性

AIS是一個廣泛使用的船載工具，能夠廣播船舶位置、船舶特性以及相關信息。通過數據的發送和接收可使岸站和船舶自動識別并定位臨近船舶。AIS是不用雷達探測也能獲得交通信息的有效手段，特別是在能見度不良、夜間航行的水域，可以有效減少船舶碰撞事故。AIS廣泛應用于VTS船舶報告、海事監督及海事搜救等領域，顯著提高了船舶航行安全[2]。

通過正確使用AIS，能夠有效地完成船舶識別和避碰、導航，從而確保船舶的安全。未按規定保持AIS設備處于正常工作狀態，對船舶之間的溝通協調和避讓及船岸之間的信息交換造成障礙，容易引發碰撞等緊急狀況。一旦發生事故，救援人員無法通過船舶AIS信號在第一時間鎖定事故位置并展開救援。近年來被曝光的部分船舶，大多是通過關閉AIS或修改AIS數據的手段阻斷或虛假傳輸包括身份和位置在內的船舶AIS信息，以逃避監管。

三、對“在航行中”的理解

（一）航運界的普遍理解

《海安法》中并沒有“在航行中”的明確定義，較為權威的解釋是《1972年國際海上避碰規則》第一章總則第三條第九項規定：“在航”一詞，指船舶不在錨泊、系岸或擱淺。這也是航運界較為普遍的對“在航”一詞的理解，據此可知航行與停泊（主要包括錨泊、靠泊）構成邏輯上的反對關系，錨泊和靠泊也不應被認為是廣義上“航行”的一部分。

（二）對于《海安法》中“航行、停泊、作業”的理解

有的觀點認為，《海安法》第36條所在的第四章名稱為“航行、停泊、作業”，其本質上是將三者作為三種不同的狀態去理解。但這種理解并不準確，第四章中存在專門針對作業的規定，比如《海安法》第48條規定：在中華人民共和國管轄海域內進行施工作業，應當經海事管理機構許可，并核定相應安全作業區……“航行、停泊、作業”的表述只是對于該章所含條款的表述，并不能作為區分定義的依據。比如，測量船在航道水域上進行測量作業，當然處于作業狀態，也必然處于航行狀態；挖泥船在港內作業，如果其為了保持船體穩定，在港內下錨，也應該被理解為停泊狀態。據此，將《海安法》中所述的“航行、停泊、作業”作為對“在航行中”理解的依據并將三種狀態區分開來是存在邏輯漏洞的。

四、爭議焦點及法律適用分析

（一）爭議焦點

當前，在海事執法領域對于在航行中未開啟AIS的行政處罰基本沒有爭議，即依據《海安法》第36條第一款以及第103條第四項對當事人進行海事行政處罰。爭議焦點主要在于是否應該對停泊狀態下未開啟AIS的行為進行行政處罰。

（二）《海安法》是否排除了停泊中未開啟A IS的法律適用

現行《海安法》第36條第一款增加了“在航行中”的表述，這是否意味著其排除了停泊中未開啟AIS的法律適用？這是一項重大的調整，如前文所述保持AIS設備處于正常工作狀態十分重要，筆者查詢了《關于〈中華人民共和國海上交通安全法（修訂草案）〉的說明》（簡稱《草案說明》），并沒有發現該重要條款的相關說明。如果排除了停泊中未開啟AIS的法律適用，而在《草案說明》中又未提及，這是不符合常理的。

從文義解釋的角度來看，第36條第一款僅對“在航行中”的情況作出了規定，并沒有排除停泊中的情況；從歷史解釋的角度來看，無論是國內還是國外，對停泊中未開啟AIS的處罰和規制都是長久存在的。另外，在停泊過程中開啟AIS有其必要性，雖然AIS不是為避免碰撞而設計的導航工具，但許多船舶在航行中都利用AIS避免安全風險。AIS也能使鄰近船舶及岸臺及時掌握附近海面所有船舶的動靜態信息，以便采取必要的避讓行動，對船舶安全有很大幫助。[3]綜上所述，排除停泊中未開啟AIS的法律適用絕非立法者的本意，該觀點不僅不利于維護海上交通安全，還可能對打擊船舶違法犯罪造成困擾。

（三）《海安法》與《監督規則》的適用

觀點一的支持者認為，《海安法》明確地將船舶狀態限定為“在航行中”，其處罰適用范圍也應為船舶在航行狀態下的違法行為，不應擴大其適用范圍，對于《監督規則》則適用“上位法優于下位法”的法律適用規則加以排除。

《監督規則》第46條規定：配備自動識別系統等通信、導助航設備的船舶應當始終保持相關設備處于正常工作狀態，準確完整顯示本船信息，并及時更新抵、離港名稱和時間等相關信息……其語義與《海安法》第36條第一款是包含關系，“始終”自然包含“在航行中”。雖然下位法規定的范圍大于上位法，但當二者構成“相抵觸”時，才可適用“上位法優于下位法”。2004年《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規范問題座談會紀要》歸納了下位法與上位法相抵觸的各類情形，其中：（1）下位法縮小上位法規定的權利主體范圍，或者違反上位法立法目的擴大上位法規定的權利主體范圍；（2）下位法限制或者剝奪上位法規定的權利，或者違反上位法立法目的擴大上位法規定的權利范圍。因此下位法在擴大其權利主體范圍和權利范圍時需要同時滿足違反上位法立法目的才構成抵觸。《海安法》的立法目的是加強海上交通管理，維護海上交通秩序，保障生命財產安全，維護國家權益，《監督規則》的規定顯然沒有違反《海安法》的立法目的，二者當然不構成抵觸。在下位法不與上位法相抵觸的情況下，應該優先適用更為具體的下位法，這也符合“就近適用”原則。

現行《監督規則》的兩次修正日期分別是2020年3月16日和2022年9月26日，且第二次的修正時間晚于現行《海安法》通過和實施的時間。《監督規則》第1條明確：……根據《中華人民共和國海上交通安全法》……和我國締結或者加入的有關國際公約的規定，制定本規則。因此可以推斷《監督規則》是規章制定者根據現行《海安法》作出的最新修改，且已經過國務院法制機構的審查，《監督規則》第46條是有效的。

（四）SO LA S公約的適用

SOLAS公約規定，船舶的AIS應始終處于開啟狀態，除非船舶面臨迫在眉睫的安全危險，如船長發現海盜、劫持、綁架等威脅。如果有必要采取這一行動，應將其記錄在船舶日志中，并說明作出決定的原因。該公約并沒有指出在停泊狀態下可以關閉AIS。參考前文所述，SOLAS公約適用于經授權懸掛締約國政府國旗的船舶，其規定與《海安法》第36條第一款同樣是包含關系。但因為國內法與國際法屬于不同的法律體系，在此我們僅討論國際法與國內法的沖突適用。《海安法》第121條規定：中華人民共和國締結或者參加的國際條約同本法有不同規定的，適用國際條約的規定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外。我國是SOLAS公約的締約國，且并未對SOLAS公約相關條款聲明保留，理應適用SOLAS公約的相關條款。

綜上所述，對于船舶停泊狀態下未開啟自動識別系統的行為，海事管理機構應該對其進行行政處罰，這不僅是出于對保障海上交通安全的考量，也是對我國履約責任的踐行。

五、相關罰則的適用

SOLAS公約和《監督規則》雖然對船舶停泊狀態下未開啟自動識別系統的行為設立了強制性規定，但均沒有相關的罰則。不過，作為依據《海安法》制定的規章，《監督規則》完全可以適用上位法的相關罰則，即《海安法》第103條第一款：船舶在海上航行、停泊、作業，有下列情形之一的，由海事管理機構責令改正，對違法船舶的所有人、經營人或者管理人處二萬元以上二十萬元以下的罰款，對船長、責任船員處二千元以上二萬元以下的罰款，暫扣船員適任證書三個月至十二個月；情節嚴重的，吊銷船長、責任船員的船員適任證書。《海安法》第7條明確：從事船舶、海上設施航行、停泊、作業以及其他與海上交通相關活動的單位、個人，應當遵守有關海上交通安全的法律、行政法規、規章以及強制性標準和技術規范……同理，亦可以通過《海安法》第121條優先適用SOLAS公約的條款和相關罰則。

不同海事執法人員對于該違法行為對應的處罰項還是有所爭議：一種觀點認為應根據第4項“未按照有關規定開啟船舶的自動識別、航行數據記錄、遠程識別和跟蹤、通信等與航行安全、保安、防治污染相關的裝置，并持續進行顯示和記錄”進行處罰；另一種觀點則認為應根據第13項“其他違反海上航行、停泊、作業規則的行為”進行處罰。持有觀點二的人認為：第4項是《海安法》針對第36條第一款作出的專門規定，不應依據其他法規。但第4項的表述為“未按照有關規定”而不是“未按照本法規定”。同時，兜底條款列于例示情形之末，在適用時優先考慮例示情形，只有在窮盡例示情形之后，兜底條款才有適用的空間。[4]因此，海事執法人員在確定罰則時應當謹慎適用兜底性條款，在有明確的條款可以適用時，應優先適用明確條款。

六、結語

在建設交通強國、海洋強國的大背景下，《海安法》作為我國海上交通安全的基礎性法律，是交通運輸法治體系的重要組成部分，其目的在于加強海上交通管理，維護海上交通秩序，保障生命財產安全，維護國家權益。海事行政處罰涉及公民的基本權利，必須采取處罰法定原則，這是現代法治的要求。在處罰法定的前提下，還需從立法目的、必要性等多方面進行綜合考量，這就對海事執法人員提出了更高的要求，筆者對于該問題的思考也由此產生。但作為基層執法人員，筆者的觀點也存在一定的局限性，建議上級考慮提請全國人大常委會釋法，由立法機關作出權威解釋，徹底消除爭議。