食用農產品承諾達標合格證制度研究綜述

張海強 孫秀梅 肖利 王艷

廣元市農產品質量安全中心，四川 廣元

食用農產品承諾達標合格證（以下簡稱合格證）是生產主體對其生產、銷售的食用農產品質量安全進行的一項自我承諾。合格證，既是上市農產品的“身份證”，也是生產者的“承諾書”，更是質量合格的“新體現”[1]。從合格證制度概念的提出到試點試行再到全國推廣實施，歷經10年時間的完善，其制度已基本完善。2023年1月1日正式施行的新版《農產品質量安全法》對合格證制度的推行提出了具體要求，規定農產品生產者要開具合格證、收購者要收取保存并重新開具合格證、市場要查驗合格證，并明確了各主體相應法律責任，進一步保障了合格證在農產品質量安全工作中的長期性、基礎性地位[2]。

1 合格證制度實施的目的與意義

合格證制度不僅是一項轉變農產品監管方式的重要制度創設，而且在推動農產品質量安全治理能力實現現代化的進程中具有重要意義。

一是農產品銷售實行承諾合格制，有效落實了生產者主體責任。我國農產品的生產、銷售等過程一直處于默認合格，而合格證制度要求生產主體在嚴格按標準生產的同時開具合格證，保證其產品質量安全，落實好生產主體質量安全第一責任人責任。根據新版《農產品質量安全法》要求，農產品生產主體、產地收購者、屠宰場應當嚴格執行質量安全控制措施，開具承諾證并對其真實性負責。

二是農產品監管方式由終端監管向全過程監管轉變，責任更加明確。近年來，國家投入了大量人力、財力、物力在農產品質量安全提升上，建立了以風險監測、評估預警、監督抽檢、執法檢查為主要手段的監管體系，但面對我國面廣量多的小散戶和家庭農場，目前的監管體系還不能有效監管，必須加快監管方式由終端向全過程轉變，構建更科學、高效的監管體系。開具合格證易操作、低成本，對提升農產品質量安全全過程監管提供了有效手段。

三是由單兵作戰轉向部門間協同作戰，準入、準出銜接更加有序。按照部門職責劃分，農業部門負責農產品零售、批發市場、生產加工企業的安全監管，市場監管部門負責監督進入市場、生產加工企業后農產品的質量安全。早在2014年國家出臺文件要求推動實現農產品從農田到餐桌全過程監管，構建以質量合格為核心的農產品準出準入管理機制。合格證制度的建立，低成本實現全域追蹤溯源，也可以作為提高產地準出、市場準入機制的有力抓手。

四是消費者選購農產品從外觀判斷向合格標識轉變，增加了辨別產品質量的憑證。長期以來，消費者在選購農產品時主要通過外觀品相來判斷，對其質量安全情況和產銷信息等無從得知。而合格證不僅可以提供農產品溯源信息，而且標注農產品生產主體和質量安全承諾合格方式等重要信息，為大眾選購優質、安全農產品提供了依據。

2 合格證制度的發展過程

2.1 實施歷程

根據合格證制度實施的過程，可以分為四個階段。第一階段：制度設計階段（2012年～2016年7月）。農業部門在2012年就開始探索并起草了《農產品合格證管理辦法》；2014年，國家出臺了《關于加強食用農產品質量安全監督管理工作的意見》，文件要求兩部門共同建立以食用農產品產地準出和市場準入監管制度，有關文件的出臺為合格證制度的研究問世提供了政策依據[3]。第二階段：局部試點階段（2016年7月～2019年12月）。2016年7月原農業部提出將河北、陜西、湖南、浙江、山東、黑龍江等6 省作為試點推行合格證。2017年8月，原農業部召開合格證試點成果匯報會，肯定了合格證制度作為質量興農載體的重要意義，并強調通過加強頂層設計來實現合格證的全國統一管理[4]。第三階段：全國試行階段（2019年12月～2021年11月）。2019年農業農村部印發了《全國試行食用農產品合格證制度實施方案》，要求在全國范圍開始試行合格證制度，重點要貫徹好“四個統一”“三個范圍”“兩個負責”“一個職責”等要求。第四階段：加速推進階段（2021年11月以后）。2021年11月農業農村部印發通知，要求加大合格證制度試行力度，根據前期實施情況調整了合格證參考樣式和名稱，正式確定為“承諾達標合格證”。同時，把合格證制度推行情況作為各級政府食品安全考核重要內容。

2.2 合格證的變化

2021年，農業農村部將食用農產品合格證改名為承諾達標合格證，主要做了以下調整。第一強調質量安全“達標”。“達標”即生產者在農產品生產過程中嚴格執行有關質量控制要求，確保其生產的農產品符合國家標準。新版合格證將之前承諾內容中“遵守農藥安全間隔期、獸藥休藥期規定”修改為“常規農藥獸藥殘留不超標”，更重視質量安全達標[5]。第二突出“承諾”定位。合格證是生產經驗者對其產品質量安全作出的自我承諾。新版合格證將承諾內容位置放在了最上端，更加突出了合格證作為質量承諾的定位，同時對承諾內容作出了規定。第三增加承諾依據。在新版合格證中增加了可勾選的“委托檢測、自我檢測、內部質量控制、自我承諾”等4 項承諾方式。生產主體在開具合格證時可根據其承諾合格采用的方式，自主勾選。

3 合格證制度實施現狀

合格證制度經過7年的摸索完善和創新，已成為一套成熟的制度，不管是從法律依據、制度頂層設計、政府管理職責，還是生產、經銷、運輸環節和生產經銷者主體責任落實上都有了質的提升。目前，合格證制度的創新是將“合格證”和“追溯碼”兩證合一，消費者可通過掃描合格證上二維碼查看該產品生產銷售全過程記錄，為實現食用農產品從基地到餐桌全過程監管、全過程溯源提供了簡單、高效和低成本的方式[6]。陜西省寶雞市根據合格證和質量追溯開展情況，創新合格證管理和推廣機制，于2019年推出合格證和追溯二維碼“二合一”的新模式[7]。甘肅省酒泉市全面推進“合格證+追溯碼”，特別是在“一證一碼、證碼合一”標識管理上取得了一定成效[8]。上海市根據國家推行合格證內容，創新性地加入了“本產品由安信農保承保農產品安全責任保險”的承諾，引進第三方社會化服務，試行農產品安全責任保險[9]。浙江省蒼南縣創新開發集追溯、合格證、生產記錄、檢測信息及誠信等級等全程溯源信息的“智能云碼”合格證，操作簡單，易于推廣[10]。

4 合格證制度研究述評

4.1 存在的問題及不足

4.1.1 合格證推行主體目錄不清

目前合格證的推行主體主要是農產品生產企業、專合社、規模較大的家庭農場和大戶，中小散戶由于其生產的不確定性，不能實現有效的統計和監管，導致監管部門對合格證的推行主體底數不清，與目前加快推進合格證的要求差距較大。

4.1.2 優質優價機制不健全

合格證是主體對其生產的農產品的質量安全做出的一個承諾，能否為生產主體帶來經濟效益是影響合格證制度能不能全面高效落地的重要因素。但目前在誠信體系尚未健全的現狀下，合格證的真實性難以保證[11]，使得合格證真正效能難以發揮。部分生產主體為追求利益而未嚴格落實質量安全控制要求，違背合格證承諾內容出具虛假合格證，嚴重降低了合格證的公信力，造成真正按標生產的農產品，其優勢不能體現，出現“劣幣驅逐良幣”的現象，大大影響了生產者開具合格證的動力。

4.1.3 宣傳力度不夠，群眾知曉度低

合格證制度作為落實食品安全“四個最嚴”要求的重要抓手，已被寫入《農產品質量安全法》，明確了食用農產品生產者、經營者、監管者在承諾達標合格證的開具、收取和留存等方面應當履行有關法律規定；并對不按要求開具、收取保存合格證的行為提出了處罰要求。但目前由于生產者尤其是散戶和消費者對合格證制度的了解度還不高，生產端開具和消費端查驗合格證意識還未形成。

4.1.4 準出、準入機制不完善

農產品質量安全的監管由農業農村和市場監管兩部門管理，前者負責生產環節，后者負責市場環節。目前農業農村部門要求規模生產主體對上市農產品合格證應開盡開，基本形成了“大宗產品全覆蓋、小宗產品不落空”的氛圍，但市場監管部門未將合格證納入農產品入市查驗準入的重要依據，有無合格證均可以入市銷售，市場端倒逼機制未形成，降低了主體開具合格證的積極性。

4.2 研究展望

展望未來，合格證制度的研究在繼續圍繞現實關鍵問題研究的同時，要更加注重政策制度的頂層設計和理論層面的深入探討，兼顧目標導向和問題導向，重點做好以下幾個方面的內容：

4.2.1 完善制度，做好產地準出和準入銜接

將合格證列入日常監管、巡查重點事項，強化市場端合格證查驗，對不按要求開具或虛假開具合格證的產品不予入市銷售，虛假開具合格證主體要依法進行懲處，從市場端發力倒逼主體積極開具合格證；加大農產品質量安全科技創新和制度創新，提高農產品全程監管能力，積極構建屬地負責、行業主導、上下協同、因地制宜、通盤考慮的農產品監管機制，真正形成監管部門重視合格證、經營主體開具合格證、消費者關心查驗合格證的良好格局。

4.2.2 加大合格證宣傳力度

采用“線上+線下”結合的方式，加大力度宣傳新版《農產品質量安全法》，提高農產品生產者、經營者、消費者對合格證制度的了解，形成部門重視、大眾關注的合格證制度推行良好氛圍。

4.2.3 定期動態更新生產主體目錄庫

建立合格證推廣主體目錄動態更新機制，市、縣、鄉鎮農業監管、檢測人員結合監管和抽檢工作，對生產主體開展檢查核實，對目錄庫內的生產主體每年至少檢查一次。

4.2.4 強化基層服務體系建設

要充分發揮市縣級農產品監測機構、鄉鎮農業服務中心、村級服務站點作用，鼓勵有條件的村、寨設立農產品快檢、合格證開具服務點，方便中、小散戶開具合格證。鼓勵引導有條件的企業、合作社共享快檢設備，帶動周邊農產品生產主體和農戶加強產品自控自檢。

4.2.5 加快農安全信用體系建設

建立農產品生產主體信用評級制度，根據信用等級實行分類監管，將誠信情況作為政策獎補、推優推選和農產品參展等的重要參考因素，倒逼生產主體落實安全生產第一責任，進行誠信生產[12]。建立合格證制度上墻”、誠信“紅黑”榜等制度，構建“事前信用自我承諾、事中信用評價監管、事后信用綜合運用”的農產品質量安全信用監管制度。