立案查處涉嫌違法用地占用地類的認(rèn)定

盧旭

案? ?例

2012年，某公司按照當(dāng)時(shí)出臺(tái)的建設(shè)用地管理相關(guān)政策，通過“先占后補(bǔ)”進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，到期歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)。由于該公司經(jīng)營管理不善，建設(shè)項(xiàng)目一再擱置，2015年度土地變更調(diào)查時(shí)將該建設(shè)地塊地類調(diào)查為非耕地。該公司超期限未歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)，截至2015年底未合法取得用地手續(xù)。

2016年，該公司在未取得合法用地手續(xù)的情況下，擅自開工建設(shè)。由于該建設(shè)項(xiàng)目涉嫌違法用地，被行政執(zhí)法部門依法立案查處。行政執(zhí)法部門在下達(dá)行政處罰決定時(shí)，僅依據(jù)2015年度土地變更調(diào)查地類，對(duì)該公司違法用地行為進(jìn)行行政處罰。

分? ?析

在立案查處涉嫌違法用地行為案件時(shí)，為使違法相對(duì)人受到相應(yīng)的法律懲罰的同時(shí)，保護(hù)土地權(quán)利人依法使用土地的權(quán)益不受到侵犯，涉嫌違法用地占用地類的認(rèn)定尤為重要。

被占用地塊地類認(rèn)定不同，違法行為適用法律也不同，所產(chǎn)生的法律后果也不一樣，甚至涉嫌犯罪，觸及到刑法；由于地類認(rèn)定不嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)違法相對(duì)人采取的行政處罰措施和力度會(huì)有較大差別，致使違法相對(duì)人得不到應(yīng)有的處罰，有的違法相對(duì)人甚至?xí)颖芊芍撇谩?/p>

《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》（自然資發(fā)〔2022〕165號(hào)）

4.2.2對(duì)“違法用地占用地類認(rèn)定”的規(guī)定：“判定違法用地占用地類，應(yīng)當(dāng)將違法用地的界址范圍或者勘測(cè)定界坐標(biāo)數(shù)據(jù)套合到違法用地行為發(fā)生時(shí)最新或者上一年度土地利用現(xiàn)狀圖或者土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫及國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫上，對(duì)照標(biāo)示的現(xiàn)狀地類進(jìn)行判定。”

涉嫌違法用地立案查處不能簡單依據(jù)年度變更調(diào)查地類進(jìn)行判定，應(yīng)依法依規(guī)綜合判定用地性質(zhì)。

《土地調(diào)查條例》第二十八條規(guī)定：“土地調(diào)查成果應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格管理和規(guī)范使用，不作為依照其他法律、行政法規(guī)對(duì)調(diào)查對(duì)象實(shí)施行政處罰的依據(jù)，不作為劃分部門職責(zé)分工和管理范圍的依據(jù)。”

首先，土地調(diào)查僅能反映調(diào)查時(shí)點(diǎn)土地的利用狀態(tài)。調(diào)查地類不能反映出違法占用土地行為發(fā)生前土地的實(shí)際用途，由于權(quán)利人的生產(chǎn)、生活等在不斷發(fā)生變化，再加上調(diào)查時(shí)點(diǎn)、技術(shù)、方法等因素影響，土地調(diào)查和每年一次的年度土地變更調(diào)查，僅能反映調(diào)查時(shí)點(diǎn)土地的利用狀態(tài)，單一采用土地調(diào)查或年度土地變更調(diào)查地類作為處罰認(rèn)定依據(jù)，在違法事實(shí)認(rèn)定上往往無法達(dá)到證據(jù)確鑿。

其次，土地調(diào)查成果發(fā)布認(rèn)識(shí)的誤區(qū)。依據(jù)《土地調(diào)查條例》規(guī)定，土地調(diào)查和年度土地變更調(diào)查成果數(shù)據(jù)經(jīng)國家審核后，依據(jù)程序進(jìn)行發(fā)布，經(jīng)發(fā)布后的土地調(diào)查和年度土地變更調(diào)查成果數(shù)據(jù)，應(yīng)用于國土空間規(guī)劃、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批等管理。實(shí)際應(yīng)用中，部分人員對(duì)經(jīng)審核發(fā)布的土地調(diào)查和年度土地變更調(diào)查成果數(shù)據(jù)產(chǎn)生認(rèn)識(shí)的誤區(qū)，簡單認(rèn)為審核發(fā)布的土地調(diào)查地類是法定用途，在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地審批以及查處違法用地時(shí)，直接采用土地調(diào)查或年度土地變更調(diào)查中的現(xiàn)狀地類。

最后，土地調(diào)查地類不是法定的許可使用用途。土地調(diào)查按照實(shí)地現(xiàn)狀進(jìn)行認(rèn)定，即俗稱的“所見即所得”，由于土地調(diào)查過程中未對(duì)土地利用現(xiàn)狀用途是否有合法來源進(jìn)行核實(shí)，也未對(duì)使用方式是否違法進(jìn)行判定，某地塊的調(diào)查地類與其審批用途或不動(dòng)產(chǎn)登記用途會(huì)出現(xiàn)不一致的情形。在土地調(diào)查過程中，土地利用現(xiàn)狀發(fā)生變化不意味著其用途的合法許可調(diào)整。

綜合所述，涉嫌違法用地行為進(jìn)行立案查處時(shí)，涉嫌違法用地地類的認(rèn)定，第一，應(yīng)參考土地變更調(diào)查地類；第二，應(yīng)套合土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫；第三，應(yīng)綜合考慮土地用途改變的合法性；最后，將違法用地地類追溯到違法行為發(fā)生時(shí)合法許可的地類進(jìn)行判定。涉嫌違法用地行為立案查處應(yīng)做到違法行為調(diào)查證據(jù)確鑿、地類認(rèn)定事實(shí)清楚，依據(jù)《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)給予違法行為人行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。