辦理土地承包經營權登記是否需要合同審查

鐘京濤

案? ?例

1986年，某村村民甲通過家庭承包方式承包了村民小組（以下簡稱乙組）包括南山坡地塊（面積2.1畝，以下簡稱爭議地塊）在內的6個承包地塊。2007年8月，縣政府為甲頒發了土地承包經營權證。2015年11月，當地開展新一輪土地確權頒證，調查結果公示無異議后，乙組與組內原承包戶重新簽訂了承包合同。甲簽訂的承包合同（以下簡稱A承包合同）載明：承包地6塊（包括爭議地塊），承包年限為1999年12月1日起至2029年11月30日止。2016年6月，村委會統一代村內各承包戶向登記機構提交登記申請材料。2017年6月，乙組村民丙向村委會和乙組提出異議，認為爭議地塊由其長期耕種且已通過信訪和民事訴訟取得承包經營權，乙組與甲簽訂A承包合同仍包含爭議地塊明顯錯誤。乙組核實后遂與甲重新簽訂了一份承包合同（以下簡稱B承包合同），將爭議地塊調出承包范圍，該合同由甲的親屬代為簽名。與此同時，乙組又與丙重新簽訂了一份承包合同（以下簡稱C承包合同），將爭議地塊調入承包范圍。2018年9月，登記機構向乙組承包戶頒發了土地承包經營權證。甲領取其土地承包經營權證（以下簡稱1號產權證）后發現，爭議地塊并未在該證上記載，而是登記在丙領取的土地承包經營權證（以下簡稱2號產權證）內。隨后，甲以登記錯誤為由，向法院提起行政訴訟，請求撤銷登記機構為丙頒發2號產權證的行政行為。乙組和丙辯稱，爭議地塊已收回重新發包給丙；2017年重新調整的B承包合同和C承包合同是辦理1號產權證和2號產權證的依據；辦理2號產權證的行政行為在程序上和事實上均合法合規。登記機構辯稱，辦理2號產權證嚴格履行了入戶權屬調查、測量地塊成圖、公示審核、登記簿發證等程序；土地承包經營權登記僅對申請材料進行形式審查，在材料齊備情況下，應當登記頒證。

分? ?析

就本案而言，需解決兩個問題。其一，因土地承包經營權爭議訴請撤銷登記行政行為，能否予以支持呢？根據《民法典》《農村土地承包法》等法律規定，土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立，承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權。由此可見，土地承包經營合同是判斷土地承包經營權歸屬的依據，登記機構依法辦理登記并頒發土地承包經營權證并不導致土地承包經營權的變動。因此，土地承包經營權屬糾紛不屬于行政訴訟的受案范圍，登記頒證行為撤銷與否并不能引起土地承包經營權的變動。本案中，甲對頒發2號產權證行為合法性的訴訟，實質為土地承包經營權糾紛。

其二，登記機構辦理土地承包經營權登記應否進行合同審核？無論是統一登記前的土地承包經營權登記制度規定，還是統一登記后不動產登記規則要求，土地承包經營權（包括土地經營權）登記審查原則均是形式審查，首次登記中只審查土地承包經營權合同（土地承包合同）等土地權屬來源材料是否齊全、有效。但是，本案中反映出的程序瑕疵，如合同訂立晚于登記申請、委托辦理缺失委托書等問題，值得注意。

本案先后經歷了一審和二審，最后進入再審程序。再審法院認為，甲對登記機構辦理2號產權證的行為提出異議實質上是對C承包合同效力產生爭議，在未經相關法定途徑解決承包合同是否合法有效的情形下，請求撤銷登記機構頒發2號產權證的行政行為缺乏事實和法律根據；甲的權利主張應當通過法律規定其他途徑予以救濟。綜上，再審法院裁定，駁回甲的再審申請。

筆者建議，隨著各地登記機構接收承包經營權登記工作逐步完成，大量承包糾紛不可避免地傳導至登記環節，并由此帶來相應復議和訴訟。這些糾紛雖然將因實體權利合同生效的特點而難以得到支持，但由于涉及群體規模龐大，仍需要提前積極應對。因此，在今后工作中，既要加大宣傳力度，釋明登記制度的功能與作用，也要進一步劃清登記審核與承包合同管理界線，細化登記受理要件、審核要點，避免登記環節的失誤引發不必要糾紛。