全方位筑牢農用地保護司法屏障

朱迪

糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產的命根子。近期，最高人民法院發布依法保護農用地典型案例，展示人民法院堅持落實最嚴格的耕地保護制度，切實維護耕地安全、糧食安全和生態環境安全的舉措和成效。近年來，違法行政行為導致農用地被破壞的案例時有發生。針對未批先征、未批先用，不履行法定職責和監督責任不到位等問題，各級法院行政審判部門把農用地保護類案件作為重點，強化對土地征收、違法占地等案件的審查力度，嚴把土地用途及用地程序關。堅持系統保護理念，堅持對農用地進行“全環節、全要素、全鏈條”保護，在依法懲治非法占用農用地犯罪的同時，積極引導被告人修復受損土地，避免一判了之、一罰了之。

案例一：統一執法司法尺度形成耕地保護合力

基本案情：2020年9月7日，江蘇省鹽城市自然資源和規劃局（以下簡稱鹽城市自規局）發現鹽城市某建材有限公司未經批準在亭湖區南洋鎮柴壩村二組境內占用土地8538平方米（折合12.81畝）堆放砂石及硬化水泥場地、新建辦公房。經勘測定界，其中，占用耕地3139平方米，占用園地2242平方米，占用其他農用地3149平方米，占用交通運輸用地8平方米。鹽城市自規局于2021年11月25日作出鹽亭國土資罰〔2020〕40號《行政處罰決定書》，責令鹽城市某建材有限公司十五日內將非法占用的土地退還，并自行拆除土地上新建的建筑物和其他設施。2022年2月14日，鹽城市自規局向鹽城市某建材有限公司郵寄送達了履行行政處罰決定催告書，但鹽城市某建材有限公司未履行上述義務，故鹽城市自規局于2022年3月1日向江蘇省東臺市人民法院申請強制執行。在該案審查過程中，鹽城市某建材有限公司辯稱，案涉建筑于2009年之初即修建完成，案涉行政處罰已過處罰期限。

裁判結果：江蘇省東臺市人民法院經審查認為，案涉鹽亭國土資罰〔2020〕

40號《行政處罰決定書》，認定事實清楚，主要證據充分，處罰程序合法，適用法律、法規正確，關于鹽城市某建材有限公司辯稱的案涉行政處罰已過處罰期限問題，案涉查處行為發生在2020年9月7日，《行政處罰法》第二十九條第一款規定，違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。該款規定的期限，系從違法行為發生之日起計算，但違法行為有連續或者持續狀態的，從行為終了之日起計算。即便案涉建筑于2009年之初即修建完成，但該違法行為處于持續狀態，故鹽城市自規局作出的行政處罰未過處罰期限。法院裁定：鹽亭國土資罰〔2020〕40號《行政處罰決定書》中的行政處罰，準予強制執行。

典型意義：本案是人民法院對發生時間雖早但一直持續的非法占地行為，依法支持行政機關收回農用地的行政處罰典型案例。案涉被占土地含有大量耕地，且非法占用時間較長。根據最高人民法院《關于如何計算土地違法行為追訴時效的答復》，不法狀態被恢復原樣之前，該非法占用行為處于繼續狀態。同理，非法占用土地建造建筑亦是如此。本案裁判表明土地行政主管部門無論何時發現非法占用農用地的行為，只要違法事實依舊存在，均應依法作出處罰。人民法院通過準予強制執行裁判有力地支持了行政機關依法查處違法占用土地行為，對亂占耕地行為堅持“零容忍”的態度和立場，依法保障土地資源合理有效利用。

案例二：嚴懲與其他犯罪交織的非法占用農用地行為

基本案情：從2004年開始，以被告人程某科為首的犯罪組織稱霸一方，欺壓殘害群眾，先后實施違法犯罪活動20余起，造成10余人重傷、輕傷及輕微傷，破壞了江西省浮梁縣域周邊經濟社會生活秩序，造成了惡劣社會影響。其間，程某科利用黑社會性質組織影響，先后從浮梁縣興田鄉村民處強“買”1700余畝山林，并于2015年左右私建黃沙坑山莊建筑，硬化水泥道路、開挖水塘及其附屬設施，違法改變土地用途。經鑒定，浮梁縣興田鄉黃沙坑山莊違法占用農用地面積34.53畝，其中，耕地約12.84畝（含基本農田1.09畝）、毀林面積21.09畝、溝渠面積0.6畝，被毀壞的農用地復墾費用為34.7萬元，制定生態修復方案費用5800元。

裁判結果：江西省樂平市人民法院認為，被告人程某科違反土地管理法規，非法占用農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞，其行為已構成非法占用農用地罪。程某科非法占用農用地的行為導致原有土地失去耕種條件，破壞了土地資源，損害了社會公共利益，應承擔恢復土地復墾條件的民事責任。綜合考慮被告人坦白、認罪認罰及累犯等情節，以非法占用農用地罪，判處程某科有期徒刑1年3個月，并處罰金人民幣5萬元，與認定的其他犯罪數罪并罰，決定執行有期徒刑25年，并處沒收個人全部財產，剝奪政治權利5年。同時，判決程某科按照江西景德鎮司法鑒定中心作出的生態修復方案交納恢復復墾條件費用34.7萬元，同時，承擔制定生態修復方案的費用5800元。

當事人不服一審判決，提起上訴。江西省景德鎮市中級人民法院二審維持原判。

典型意義：本案是人民法院依法嚴懲與涉黑涉惡等其他犯罪相互交織的非法占用農用地犯罪的典型案例。司法實踐中，因非法占用農用地犯罪牽涉利益巨大，往往與非法采礦、盜伐林木、濫伐林木等其他犯罪交織，特別是很多案件還具有涉黑涉惡因素，人民群眾反映強烈，綜合治理難度較大。本案中，村民迫于被告人程某科黑社會性質組織影響，不得已將名下山林轉給程某科。程某科私自改變占用農用地用途，不僅造成農用地大量毀壞，而且嚴重影響當地村民生計，造成惡劣社會影響。人民法院依法追究程某科刑事責任，數罪并罰判處其25年有期徒刑，并判令程某科承擔恢復耕地、林地復墾條件及制定生態修復方案等費用，體現了人民法院堅持掃黑除惡常態化，依法嚴厲打擊土地資源領域涉黑涉惡犯罪，全面保障土地資源可持續利用和農業可持續發展的決心與成效。

案例三：集體經濟組織發包土地不得改變用途

基本案情：2016年初，被告人梁某友、梁某斌、梁某明在分別擔任或代理廣東省肇慶市鼎湖區某村委會村民小組組長期間，為增加村集體收入，經村民會議討論決定，將村屬耕地通過公開招投標方式發包出去挖塘養魚。被告人梁某東中標后，上述3被告人代表各村民小組作為發包方分別與梁某東簽訂魚塘承包合同。合同簽訂后，

在沒有辦理合法用地相關手續，且缺少相應職能部門統一監管情況下，被告人梁某東在承包的耕地上挖掘魚塘、搭建豬舍。經勘測和鑒定，涉案的54.53畝耕地規劃用途為基本農田保護區，毀壞前地類為水田；非法占用的耕地耕作層、灌溉設施被完全毀壞，難以恢復。2017年12月，被告人梁某東等4人先后主動到公安機關投案，如實交代了本案犯罪事實。

裁判結果：廣東省肇慶市鼎湖區人民法院認為，被告人梁某友、梁某斌、梁某明作為鼎湖區某村委會村民小組的組長，違反土地管理法規，代表村集體將村數量較大的耕地非法發包，致被告人梁某東違反土地管理法規，在沒有辦理合法用地相關手續及缺乏統一監管的情況下，在承包的耕地上挖掘魚塘、搭建豬舍，非法占用耕地54.53畝，改變被占用土地用途，數量較大，造成農用地大量毀壞。被告人梁某東、梁某明、梁某友、梁某斌的行為均已構成非法占用農用地罪。鑒于4被告人主動投案，如實供述本案犯罪事實，系自首，且均認罪、悔罪，可依法予以從輕處罰；以非法占用農用地罪分別判處梁某東、梁某明、梁某友、梁某斌有期徒刑10個月至8個月，并處罰金人民幣5萬元，并依法對梁某友、梁某斌適用緩刑。

宣判后，梁某明、梁某東提出上訴。梁某明在二審階段撤回上訴。廣東省肇慶市中級人民法院裁定準許梁某明撤回上訴，駁回上訴人梁某東的上訴，維持原判。

典型意義：本案是人民法院依法懲處村民小組組長在土地發包過程中，違反土地管理法規變更土地用途、毀壞耕地典型案例。在發展農村經濟中，發包土地、收取土地承包金是提高村集體收入、發展農村經濟最常見的方式之一。但由于法律意識不強，一些村集體不按照土地管理法規的規定隨意變更土地用途、毀壞耕地，導致在承包土地過程中非法占用農用地的問題比較突出。即使是為了村集體利益，村集體也無權擅自改變土地性質和用途。本案中，某村委會3個村民小組長隨意變更土地性質、用途將土地發包，承包人梁某東也以為按合同約定使用土地不是違法犯罪行為，致使梁某東違反土地性質使用土地，造成耕地耕作層、灌溉設施完全毀壞。梁某東應承擔相應的法律責任，梁某友、梁某斌、梁某明是村民小組組長，作為直接負責的主管人員，對此亦應承擔相應的法律責任。人民法院充分發揮審判職能作用，依法對本案4名被告人予以刑事處罰，對于教育和警示基層組織應當依法依規發包土地、忠誠履職盡責、充分發揮耕地保護的先鋒表率作用具有重要意義。