河南省W鎮(zhèn)村級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因分析及化解建議

馬喜 郭暉

摘?要：通過以河南省W鎮(zhèn)作為研究對象，運(yùn)用文獻(xiàn)查閱法和實(shí)地調(diào)研法分析了W鎮(zhèn)村級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因，其主要是缺乏相應(yīng)財(cái)會知識與技能、上馬較多形象工程、缺乏村級債務(wù)監(jiān)督及經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后4個(gè)主要原因，同時(shí)根據(jù)以上4個(gè)主要原因提出相應(yīng)的建議，以便化解W鎮(zhèn)村級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：村級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)成因；風(fēng)險(xiǎn)化解

中圖分類號：F23?????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.09.043

1?W鎮(zhèn)村級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基本情況

W鎮(zhèn)村級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體在可控范圍內(nèi)，但近年來有不斷加大的趨勢，從村級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征來看，W鎮(zhèn)村級債務(wù)呈現(xiàn)出3種風(fēng)險(xiǎn)，分別是規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和流動性風(fēng)險(xiǎn)。

首先為規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)，是指W鎮(zhèn)村級債務(wù)規(guī)模已經(jīng)大于其償債能力而出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)稅對于村級組織來說，曾是主要收入來源，在取消農(nóng)業(yè)稅之后，上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付薄弱，村莊所需資金無以為繼，由此W鎮(zhèn)下屬大部分村莊紛紛舉債，又隨著近年來國家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，W鎮(zhèn)響應(yīng)國家政策，轄區(qū)村莊開始大規(guī)模建設(shè)，建設(shè)資金也是舉債而來，又加之部分村莊出現(xiàn)不合理的建設(shè)，造成較大規(guī)模的債務(wù)，進(jìn)而引發(fā)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。

再者是結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，是指W鎮(zhèn)村級債務(wù)來源成分復(fù)雜、難以溯源。從公共支出上看，W鎮(zhèn)村級債務(wù)來源于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、義務(wù)教育支出、村級日常管理開支、扶貧及鄉(xiāng)村振興建設(shè)支出；從債務(wù)借入對象來看，村級債務(wù)支出從外部獲取主要是農(nóng)村信用社和商業(yè)銀行貸款，從內(nèi)部借入的有村民借貸、村干部借貸，大部分村級債務(wù)來源結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，同時(shí)W鎮(zhèn)轄區(qū)村莊財(cái)會人員大多由文化水平不高的村民擔(dān)任，其在進(jìn)行村級債務(wù)管理時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)賬目混亂、少記錯(cuò)記等情況，進(jìn)而使得W鎮(zhèn)村級債務(wù)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。

最后是流動性風(fēng)險(xiǎn)，是指W鎮(zhèn)村級組織無法如期償還債務(wù)出現(xiàn)債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)。W鎮(zhèn)下屬大部分村莊債務(wù)規(guī)模較大、債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜及舊債滾存，W鎮(zhèn)村級組織早已無法如期償還債務(wù)，進(jìn)而W鎮(zhèn)出現(xiàn)較大的流動性風(fēng)險(xiǎn)。

2?W鎮(zhèn)村級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因分析

2.1?村級財(cái)會人員缺乏財(cái)會知識技能

根據(jù)調(diào)研W鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)村干部大多都是初中及以下學(xué)歷，因此W鎮(zhèn)下屬村級干部整體知識文化水平偏低，進(jìn)而缺乏相應(yīng)專業(yè)知識與技能。從財(cái)務(wù)管理的角度上說，管理村級債務(wù)首先是對村級債務(wù)資金規(guī)模進(jìn)行合理的預(yù)算；再者對于債務(wù)資本成本進(jìn)行判別和選擇，進(jìn)而確定合適的債權(quán)人；最后根據(jù)村級資金需求合理安排資金的使用。但是W鎮(zhèn)村級干部大多都是依據(jù)個(gè)人經(jīng)驗(yàn)來處理村級債務(wù)有關(guān)事項(xiàng)，對于村級債務(wù)資金借入規(guī)模并沒有進(jìn)行相關(guān)的考察調(diào)研也未對本村資金需要進(jìn)行合理的評估與預(yù)算，憑借個(gè)人經(jīng)驗(yàn)且僅由村干部臨時(shí)開一個(gè)口頭會議去確定本村村級債務(wù)借入資金規(guī)模。同時(shí)，對于債權(quán)人的選擇并不是通過債務(wù)資本成本來選擇而是完全依靠村干部的社會關(guān)系，出于人情考慮，村干部往往會給予債權(quán)人更高的利息，并許諾債務(wù)是由上級財(cái)政背書，在此背景下，村級債務(wù)資本成本往往會比正常金融機(jī)構(gòu)借款成本要高，同樣借入資金的使用也沒有進(jìn)行合理的安排，村干部依據(jù)人際關(guān)系和個(gè)人經(jīng)驗(yàn)與施工隊(duì)等確定債務(wù)資金的使用。總的來說W鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)村級財(cái)會人員缺乏財(cái)會知識與技能，不能有效地進(jìn)行村級財(cái)務(wù)管理，使得村級債務(wù)規(guī)模偏大、利息偏高，加之借入資金使用不合理，成為W鎮(zhèn)村級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的起因之一。

2.2?W鎮(zhèn)村級債務(wù)缺乏監(jiān)督

作為公共管理部門，在掌握一定的公共資源和權(quán)力時(shí)必然有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，這種機(jī)制來源于兩個(gè)主體部分，一是內(nèi)部監(jiān)督部門，二是社會群眾監(jiān)督，W鎮(zhèn)村級干部在涉及村級債務(wù)方面卻缺乏這兩方面的監(jiān)督。

一是缺乏內(nèi)部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督又可分為W鎮(zhèn)村級組織內(nèi)部的監(jiān)督以及縣鄉(xiāng)兩級有關(guān)部門的監(jiān)督。經(jīng)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，W鎮(zhèn)村級組織內(nèi)部大部分都是村支書一人作出決策和管理，而村級組織中村主任、會計(jì)以及村中各組組長僅是執(zhí)行村支書的決定，對于債務(wù)的借貸規(guī)模、債務(wù)人選擇、資金使用等事項(xiàng)也都是由村支書一人決定。比如在W鎮(zhèn)王南村、李莊村以及馮莊村等村莊調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)這些村莊的村支書全權(quán)決定村里的大小事情，由于他們都是村莊富人精英代表，早年在外經(jīng)商，擁有一定的社會資源，利用相應(yīng)的人際關(guān)系，他們可以很快地借入資金，而村級組織其他人一般也默認(rèn)他們的做法，不會去干涉村支書的決定，僅僅去依據(jù)他們的決定去執(zhí)行；同時(shí)縣鎮(zhèn)兩級對其下面的村級債務(wù)僅是政策性引導(dǎo)，沒有相應(yīng)的監(jiān)督，原因在于W鎮(zhèn)所屬的縣級區(qū)域是中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)和服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，縣鎮(zhèn)兩級財(cái)政資金并不充裕，對于較大規(guī)模的村級債務(wù)難以直接以財(cái)政劃撥資金來消解，由此縣鎮(zhèn)兩級對村級債務(wù)只作引導(dǎo)，對于具體的事項(xiàng)全權(quán)交由村級組織自己解決。

二是缺乏群眾監(jiān)督。W鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)村民大都外出務(wù)工，留在村里多是老人和兒童，老人大部分文化水平偏低，對于有關(guān)村級債務(wù)的事項(xiàng)也無法做出準(zhǔn)確的判斷，同時(shí)在外面務(wù)工的青年人對于村級債務(wù)參與性不強(qiáng)，即便在便利的移動互聯(lián)網(wǎng)背景下，也紛紛表示無意愿參與。有村民表示，村級債務(wù)利益勾連較多，為了自身不處于被動地位，他們選擇保持沉默。總而言之，由于缺乏內(nèi)部和外部監(jiān)督，村級債務(wù)規(guī)模、管理及其使用都在無序、不合理地發(fā)展，進(jìn)而成為村級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因之一。

2.3?上馬較多形象工程

近年來隨著中央大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，各地農(nóng)村地區(qū)開始進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)，W鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)村莊同樣進(jìn)行了建設(shè)，隨之出現(xiàn)各地上馬較多形象工程的問題。在W鎮(zhèn)下屬村莊新建形象工程資金大都由村級組織從外部借入，這部分資金一般用于建設(shè)村莊入口門樓、公路兩旁花壇建設(shè)、村級組織辦公大樓改建、環(huán)保設(shè)施建設(shè)、村中垃圾處理站以及污水處理站等，諸如此類的項(xiàng)目對于改善民生并沒有太大的幫助，因?yàn)槌鞘信c農(nóng)村地區(qū)存在較大差別，上馬形象工程的人員以建設(shè)城市的方式來建設(shè)農(nóng)村，顯然是不合理的，由此形成較大規(guī)模的村級債務(wù)。加之項(xiàng)目不僅前期開工建設(shè)需要大量資金，后期維護(hù)同樣需要大筆資金，這也使得W鎮(zhèn)近年來的村級債務(wù)規(guī)模高居不下。另外后期維護(hù)資金還需舉債，有的村莊后期干脆就不再維護(hù)直接廢棄，諸多形象工程使得大部分村級債務(wù)規(guī)模呈倍數(shù)增長，是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因之一。

2.4?W鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后

W鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后公共財(cái)政支出來源不足。W鎮(zhèn)位于豫東平原，該地區(qū)大部分以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)服務(wù)業(yè)占比較少，較之于長三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)W鎮(zhèn)所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)。W鎮(zhèn)相對落后的經(jīng)濟(jì)使得其轄區(qū)沒有充足的財(cái)政稅收，公共管理部門提供不了相應(yīng)的公共開支。W鎮(zhèn)下屬大部分的村級公共資金需求得不到上級財(cái)政支持，有也是很小部分的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，絕大部分資金依靠W鎮(zhèn)下屬村級組織自行籌集，同時(shí)W鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)村民大都以務(wù)工為主，可支配收入遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)地區(qū)，村民收入僅能維持村民日常開支，這使得W鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)村莊的必要公共開支大多無法向村民攤派，W鎮(zhèn)村級組織只能通過舉債來獲得開支資金，村級債務(wù)規(guī)模越來越大，這也是W鎮(zhèn)村債務(wù)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的原因之一。

3?W鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解建議

3.1?建立W鎮(zhèn)村級債務(wù)監(jiān)督機(jī)制

W鎮(zhèn)村級債務(wù)管理缺乏相應(yīng)的內(nèi)外監(jiān)督，使得村級債務(wù)向不合理的方向發(fā)展，出現(xiàn)村級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，W鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)建立村級債務(wù)監(jiān)督機(jī)制，健全相關(guān)配套制度，根據(jù)村級債務(wù)管理需要，建立相關(guān)的村級債務(wù)監(jiān)督流程，規(guī)范有關(guān)的業(yè)務(wù)操作和管理村級干部守則制度，建立村級債務(wù)內(nèi)部控制制度，明確村級債務(wù)管理人員的責(zé)任。落實(shí)各個(gè)崗位的職責(zé)。對于村級債務(wù)管理人員的管理活動要嚴(yán)格規(guī)范授權(quán)流程，同時(shí)加強(qiáng)制度建設(shè)，同時(shí)給予村莊設(shè)備投入，給他們配備財(cái)務(wù)軟件、硬件設(shè)備以及涉及會計(jì)核算監(jiān)督的硬軟件。考慮到W鎮(zhèn)大部分村干部對于財(cái)務(wù)設(shè)備軟件操作不熟練，應(yīng)聘請專業(yè)人員給他們單獨(dú)配備操作軟件，并允許在今后較長一段時(shí)間給予技術(shù)指導(dǎo)。此外W鎮(zhèn)下屬村莊也必須開展民主監(jiān)督。

3.2?進(jìn)一步發(fā)展W鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)

W鎮(zhèn)所在地區(qū)全部為平原地帶，交通極為便利，該區(qū)域內(nèi)緊鄰310國道、連霍高速、鄭民高速、鄭徐高鐵，擁有立體式、全方位的交通格局。一是沿民菏省道的村莊可以利用交通區(qū)位優(yōu)勢做一些小生意，比如發(fā)展商品流通、餐飲、住宿、汽修等有關(guān)的服務(wù)業(yè)；二是W鎮(zhèn)屬于暖溫帶大陸性季風(fēng)氣候，四季分明、光照充足、溫度適中、雨熱同期，加之地處廣闊平原地帶，比較適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)，并且政府在該區(qū)域劃定了大面積高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，土地資源優(yōu)質(zhì)豐富，可以發(fā)展與農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，比如面粉加工、蔬菜種植、農(nóng)副產(chǎn)品加工等；三是緊鄰黃河故道水源處的村莊可以依此發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和旅游觀光業(yè)。在鎮(zhèn)中心部分村莊可以憑借有利的交通區(qū)位發(fā)展輕工業(yè)，比如服裝業(yè)。

3.3?培訓(xùn)村級財(cái)會人員

W鎮(zhèn)下屬村級財(cái)會人員普遍缺乏相應(yīng)的財(cái)會知識與技能，W鎮(zhèn)有關(guān)部門應(yīng)該對其村級財(cái)會人員進(jìn)行財(cái)會知識與技能培訓(xùn)，使得其村級財(cái)會人員掌握基本的會計(jì)、審計(jì)及財(cái)務(wù)管理知識與技能。由于是解決村級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，在對其財(cái)務(wù)會計(jì)知識與技能培訓(xùn)時(shí)，要著重講解有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的知識與技能，但考慮到W鎮(zhèn)下屬村莊財(cái)會人員文化水平偏低、年齡較大、財(cái)會專業(yè)知識接受能力與技能掌握及應(yīng)用能力偏弱，有關(guān)培訓(xùn)人員對于難懂的知識應(yīng)盡可能地用通俗易懂的語言進(jìn)行講解。培訓(xùn)講師盡量聘用當(dāng)?shù)厝耍谡Z言上本地講師能夠熟練用方言與村級財(cái)會人員進(jìn)行交流這樣就更加方便，同時(shí)本地講師也對W鎮(zhèn)村莊情況比較了解；再者，也可以聘用本村具有財(cái)會背景的大學(xué)生；可以充分發(fā)揮好駐村大學(xué)生村官的作用，因?yàn)榇髮W(xué)生村官文化水平較高，知識和技能接受理解能力較強(qiáng)，而且大學(xué)生村官長時(shí)間與村里財(cái)務(wù)人員一起生活，他們可以隨時(shí)為村級財(cái)會人員答疑解惑。

3.4?完善項(xiàng)目建設(shè)審批杜絕形象工程

W鎮(zhèn)轄區(qū)村莊上馬較多的形象工程，投入較多的建設(shè)項(xiàng)目資金，造成了規(guī)模巨大的債務(wù)資金，而這些債務(wù)資金最終轉(zhuǎn)嫁到村民，使得W鎮(zhèn)下屬大部分村莊面臨較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。針對這一情況，相關(guān)責(zé)任方務(wù)必及時(shí)有效遏制形象工程建設(shè)，一是完善和健全村級建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管。之前對于村級建設(shè)項(xiàng)目W鎮(zhèn)有關(guān)部門僅是進(jìn)行政策性引導(dǎo)沒有強(qiáng)制性干預(yù)，大部分村莊在缺乏上級強(qiáng)制監(jiān)管下，村委會全權(quán)決定建設(shè)項(xiàng)目，但村委會對于建設(shè)立項(xiàng)并沒有經(jīng)過科學(xué)嚴(yán)密地論證，往往是追求美觀大氣等外觀上，因此W鎮(zhèn)有關(guān)部門應(yīng)制定措施，對于大額工程項(xiàng)目必須經(jīng)過上級政府審批和監(jiān)管。此外，本村居民由于長時(shí)間居住村莊，對于村莊情況比較了解，所以應(yīng)該做好村民思想工作，讓他們了解村民債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)危害，進(jìn)而鼓勵(lì)他們參與對村級項(xiàng)目的監(jiān)管；二是嚴(yán)查村級建設(shè)項(xiàng)目中涉嫌違法犯罪的行為。W鎮(zhèn)村級項(xiàng)目建設(shè)本來就缺乏相應(yīng)的監(jiān)管，而村主任往往一人獨(dú)大，對于項(xiàng)目工程建設(shè)資金的來往明細(xì)并未公布，其中也不乏利用項(xiàng)目挪用工程款和利用項(xiàng)目套取國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，對此上級紀(jì)檢部門應(yīng)及時(shí)介入，徹底清查村級項(xiàng)目有關(guān)的涉案人員并建立長效管控機(jī)制；三是完善對于村干部的評價(jià)考核體系。W鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)村干部雖然并不是國家在編公務(wù)人員，但是作為基層管理人員主體部分，村干部考核卻一直在進(jìn)行著，之前對村干部評價(jià)體系往往是由W鎮(zhèn)政府安排的任務(wù)完成度來考核，通俗來說只要你完成了既定任務(wù)，不管過程和質(zhì)量如何，你考核必定是通過的，所以W鎮(zhèn)下的村莊紛紛大建形象工程。

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