規(guī)劃視角的城市安全韌性思考

梁媛媛

南寧市建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)有限公司 廣西 南寧 530000

全球的城市在進(jìn)行規(guī)劃和發(fā)展時(shí)都需要對(duì)外部環(huán)境、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、各項(xiàng)系統(tǒng)進(jìn)行充分考慮，這些要素會(huì)隨著城市發(fā)展逐漸復(fù)雜。非傳統(tǒng)威脅和不確定性因素逐年增多，現(xiàn)代城市的風(fēng)險(xiǎn)防控能力需要不斷增強(qiáng)。韌性的外化表征為面對(duì)不確定性的擾動(dòng)能夠及時(shí)調(diào)整適應(yīng)能力，這也是城市規(guī)劃需要考慮的關(guān)鍵所在。如何在城市規(guī)劃建設(shè)和管理的過程中進(jìn)行城市安全韌性的考慮并與城市規(guī)劃發(fā)展融為一體是當(dāng)前急需解決的重要問題，對(duì)現(xiàn)代城市的未來發(fā)展能夠帶來深刻的影響。

1 建設(shè)安全韌性城市的主要問題

1.1 城市發(fā)展不合理導(dǎo)致的安全風(fēng)險(xiǎn)

1.超特大城市的發(fā)展過于密集

我國人口約占世界總?cè)丝跀?shù)的21.5%，500萬以上人口的超特大城市數(shù)量較多，城市的快速發(fā)展給了人們更好的生存環(huán)境，但當(dāng)前城市也存在著發(fā)展不合理的情況，對(duì)超特大城市的安全造成了一定的制約。我國在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)通常生活用地并不會(huì)有較大的占比，這樣就會(huì)導(dǎo)致人口居住的密度逐年增高。一些一線二線城市的中心居住區(qū)人口密度超過萬人每平方公里，與發(fā)達(dá)國家的一二線城市相比，這個(gè)數(shù)額已經(jīng)嚴(yán)重過高。人口數(shù)量過多會(huì)嚴(yán)重影響城市的保障系統(tǒng)，在突發(fā)安全事件出現(xiàn)時(shí)極容易出現(xiàn)物資供應(yīng)系統(tǒng)因?yàn)樘珡?fù)雜而導(dǎo)致斷供的情況出現(xiàn)。如我國2020年新冠疫情期間封控城市時(shí)，供應(yīng)系統(tǒng)就未能穩(wěn)定運(yùn)作，這些都是因?yàn)轶w系結(jié)構(gòu)規(guī)劃不足造成的[1]。超特大城市在發(fā)展的過程中主要采用了中心向外擴(kuò)張的模式，這樣就會(huì)導(dǎo)致中心城區(qū)的規(guī)模較大，土地利用率較高，公園和綠地規(guī)劃不足，高層建筑過多，對(duì)我國城市發(fā)展造成了較大的安全隱患。

2.新城新區(qū)選址科學(xué)性不足

許多城市在改革開放加大了新城區(qū)的擴(kuò)張和建設(shè)，但規(guī)劃與選址方面卻并未進(jìn)行客觀充分的考慮，尤其是安全防災(zāi)方面存在著較大的安全隱患。一些城市在進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)時(shí)為避免耕地保護(hù)對(duì)其的約束，通過削山填谷來對(duì)可用土地進(jìn)行擴(kuò)張，極容易造成地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生，近幾年多次地震災(zāi)害大多數(shù)發(fā)生在新城區(qū)。水資源豐富的城市通過低洼濕地開發(fā)、填河填湖的形式進(jìn)行城市建設(shè)擴(kuò)張，也極容易造成城市內(nèi)澇嚴(yán)重的發(fā)生。

3.高層、超高層住宅的安全風(fēng)險(xiǎn)

城市發(fā)展速度快讓更多的人涌入城市當(dāng)中工作和定居，可居住的土地使用緊張，同時(shí)也考慮到經(jīng)濟(jì)利益等相關(guān)問題，城市中的高層和超高層建筑過多，且正在稱為城市住房建設(shè)的主要發(fā)展趨勢，城市的消防安全以及衛(wèi)生防疫都存在著較大的風(fēng)險(xiǎn)[2]。我國許多大城市在消防、登高等救援方面的極限高度均為45m左右，這樣就代表著超過15層的高樓居民在出現(xiàn)火災(zāi)的情況下只能通過自救的形式進(jìn)行逃生。高層住宅過于密集也會(huì)導(dǎo)致疫情的快速傳播，突發(fā)事故造成的斷水?dāng)嚯娨矔?huì)嚴(yán)重影響到高層居民的正常生活。

4.地下空間開發(fā)不合理

近幾年為了拓展城市土地利用空間，地下空間得到了極大的關(guān)注。地下空間的規(guī)劃和利用方面往往存在著消防安全規(guī)劃不足和防災(zāi)不足等情況。這就導(dǎo)致地下空間疏散的難度，一定程度也對(duì)救援及處置造成了負(fù)面影響[3]。由此可見，城市規(guī)劃方面不應(yīng)當(dāng)盲目地對(duì)地下空間進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)。洪澇災(zāi)害中最常出現(xiàn)的情況就是地下空間被淹，地下空間的排水是一大難題，極容易造成巨大的生命和財(cái)產(chǎn)損失。地下空間的密閉性也會(huì)造成災(zāi)害發(fā)生或者事故發(fā)生時(shí)人員及車輛無法進(jìn)行及時(shí)的撤離和疏散，引發(fā)的混亂及恐慌情況會(huì)極大程度影響到后期救援。

1.2 城市建設(shè)、使用、管理造成的安全風(fēng)險(xiǎn)

1.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)老化、標(biāo)準(zhǔn)偏低

我國在進(jìn)行城市規(guī)劃及建設(shè)的過程中往往更加重視地上的結(jié)構(gòu)，對(duì)地下結(jié)構(gòu)并沒有同樣的重視。城市內(nèi)大量現(xiàn)階段仍然處于運(yùn)行狀態(tài)的基礎(chǔ)設(shè)施普遍存在質(zhì)量不高、老化嚴(yán)重、標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題[4]。基礎(chǔ)設(shè)施的防災(zāi)能力薄弱，極容易導(dǎo)致安全事故出現(xiàn)，存在著較大隱患。多個(gè)城市出現(xiàn)電動(dòng)車小區(qū)內(nèi)樓外接電線充電導(dǎo)致火災(zāi)事故的發(fā)生。從其他國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚩偨Y(jié)出，城市的快速發(fā)展造成基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量存在的安全問題將會(huì)在未來的二三十年會(huì)逐漸顯現(xiàn)，甚至?xí)霈F(xiàn)爆發(fā)的情況。

2.城市規(guī)劃布局未重視安全避讓

城市在進(jìn)行燃?xì)夤艿馈⒏邏狠旊娋€、油氣管道和易燃易爆危險(xiǎn)品場所的規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重點(diǎn)的保護(hù)，這也是城市最重要的風(fēng)險(xiǎn)源。但我國現(xiàn)階段許多大城市并沒有重視對(duì)這些設(shè)施進(jìn)行安全避讓，在防護(hù)措施方面也缺乏重視，這樣極容易造成安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生[5]。國內(nèi)近幾年頻繁出現(xiàn)多地的高壓輸電線爆炸、天然氣爆炸等問題，嚴(yán)重影響到人們的安居樂業(yè)，造成這種情況主要是因?yàn)閷?duì)用地進(jìn)行規(guī)劃時(shí)并沒有對(duì)管線進(jìn)行有效的安全避讓，距離方面并未達(dá)到安全標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范和要求，極容易存在事故連發(fā)的情況。

3.城中村、城鄉(xiāng)接合部的安全風(fēng)險(xiǎn)

我國的城市在進(jìn)行規(guī)劃發(fā)展時(shí)逐漸形成了較多的城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村等非正規(guī)類型的生活空間，這些空間的生存成本更低，但安全也相對(duì)薄弱，極容易出現(xiàn)事故和災(zāi)害情況[6]。例如長沙自建房坍塌就因?yàn)槌侵写逡?guī)劃不恰當(dāng)進(jìn)而導(dǎo)致事故的發(fā)生。這些非正規(guī)空間存在著較大的安全防災(zāi)隱患，主要原因?yàn)槿丝诿芏却蟆⑦`法的私建加建、建筑質(zhì)量不過關(guān)、人員流動(dòng)性大、安全距離不足、功能復(fù)雜、安全消防缺乏管理、消防設(shè)施不達(dá)標(biāo)、安全避災(zāi)場所數(shù)量不足、救援通道數(shù)量不足、建筑間距不足等問題。

1.3 災(zāi)害應(yīng)急與重建的問題

1.災(zāi)害應(yīng)急保障

城市在規(guī)劃發(fā)展的過程中通常存在著基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、安全保障以及物資供給等系統(tǒng)逐年復(fù)雜的情況，面對(duì)多種多樣的災(zāi)害也制定了多元化的應(yīng)急方案，在后期的恢復(fù)方面也存在著一定的差異性。疫情及災(zāi)害發(fā)生之后城市正常運(yùn)作需要的能源、通信、物資以及供水是需要重點(diǎn)考慮的問題，需要不斷提升管理水平。另外，災(zāi)害的規(guī)模越大和延續(xù)時(shí)間越長，在供給方面的要求就會(huì)更高，嚴(yán)重者還需要進(jìn)行臨時(shí)供給系統(tǒng)的構(gòu)建。大型的自然災(zāi)害還會(huì)伴隨著疫情的發(fā)生，在飲用水和食物方面極容易出現(xiàn)公共衛(wèi)生二次安全事件發(fā)生。另外，城市規(guī)劃還需要重視醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)，為災(zāi)害和疫情提供有效支持。從我國多年以來的災(zāi)害疫情經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌虻贸鑫覈骷?jí)城市在醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的構(gòu)建、管理和運(yùn)行方面仍然存在著一定的問題。

2.安置過渡區(qū)設(shè)置和重建選址

重大災(zāi)害和疫情在救援過程中需要設(shè)置緊急過渡區(qū)，重點(diǎn)在于安置的形式以及場所的選擇。如果安排不恰當(dāng)極容易存在安全風(fēng)險(xiǎn)，如地震等地質(zhì)性的自然災(zāi)害則需要避免二次災(zāi)害發(fā)生對(duì)人員造成傷亡的情況[7]。安置區(qū)的規(guī)模以及密度也需要進(jìn)行合理的規(guī)劃，避免不必要的消防及衛(wèi)生防疫等問題發(fā)生。大型的自然災(zāi)害如地震、泥石流等也需要進(jìn)行異地重建的規(guī)劃和考慮，選址方面需要避免出現(xiàn)重大的社會(huì)問題，還需要謹(jǐn)慎地決策的。

2 建設(shè)安全韌性城市的規(guī)劃策略建議

2.1 城市總體規(guī)劃

1.加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研究與安全韌性評(píng)估

城市在進(jìn)行總體規(guī)劃和建設(shè)時(shí)需要構(gòu)建系統(tǒng)、完善的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研究分析機(jī)制，并對(duì)城市的安全韌性進(jìn)行客觀評(píng)估和分析，在這基礎(chǔ)上對(duì)城市進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)。對(duì)城市進(jìn)行各類風(fēng)險(xiǎn)的客觀評(píng)估，如自然災(zāi)害、人為事故等安全隱患，地下管網(wǎng)和易燃易爆品的放置等場所安全隱患也需要加以重視，對(duì)次生災(zāi)害的影響因素進(jìn)行分析和研究，避免連帶事故的發(fā)生[8]。通過研究城市的災(zāi)害歷史，以此為基礎(chǔ)重點(diǎn)評(píng)估城市內(nèi)的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，結(jié)合救災(zāi)應(yīng)急的各項(xiàng)方案以及災(zāi)后重建方案來對(duì)地區(qū)安全進(jìn)行評(píng)估和次生災(zāi)害預(yù)測。可采用情景分析的形式對(duì)災(zāi)害進(jìn)行模擬，分別評(píng)估主要災(zāi)害和次生災(zāi)害能夠造成損失，對(duì)應(yīng)災(zāi)方案進(jìn)行優(yōu)化。

2.基于安全韌性目標(biāo)的選址和布局優(yōu)化

嚴(yán)格控制一線二線城市的人口密度，不斷地完善和優(yōu)化城市空間的布局。引進(jìn)大型的綠化帶和風(fēng)廊，避免強(qiáng)降水造成的洪澇災(zāi)害和熱浪造成的沖擊，大型災(zāi)害發(fā)生時(shí)也可以將綠化帶和風(fēng)廊作為避災(zāi)場所進(jìn)行使用。嚴(yán)格控制居住用地的應(yīng)用，避免人口過于密集造成的事故。進(jìn)行新城區(qū)規(guī)劃和選址時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)新址進(jìn)行全面嚴(yán)格的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估，避開危險(xiǎn)源。沿海地區(qū)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制填河填湖以及削山填谷等建設(shè)形式，構(gòu)建科學(xué)安全的防災(zāi)方案和體系。易燃易爆品的安置場所需要重點(diǎn)考慮到可持續(xù)性和距離是否達(dá)到安全標(biāo)準(zhǔn)。水電天然氣等管線走廊也應(yīng)當(dāng)具備完善的防災(zāi)措施并確保距離設(shè)置能夠達(dá)到安全標(biāo)準(zhǔn)。

3.加強(qiáng)災(zāi)害防御體系建設(shè)

我國的城市在防災(zāi)體系的建設(shè)方面還有不足之處，需要進(jìn)行持續(xù)的完善。尤其是中小城市和城鎮(zhèn)的防洪標(biāo)準(zhǔn)以及體系建設(shè)[9]。針對(duì)自然災(zāi)害進(jìn)行老舊建筑的加固，對(duì)生命線工程、公共設(shè)施、應(yīng)急供給保障設(shè)施和人流密集場所進(jìn)行加固。針對(duì)高層和超高層的建筑所存在的一系列安全隱患進(jìn)行救援設(shè)施的構(gòu)建，借鑒其他國家的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，對(duì)高層、超高層住宅的災(zāi)害逃生救援技術(shù)進(jìn)行探索研究。

4.制定針對(duì)性的防災(zāi)策略

城市在新老城區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及安全韌性方面存在著不同的問題，需要采取具有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)策略。新城新區(qū)在建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)對(duì)救災(zāi)應(yīng)急、供應(yīng)保障設(shè)施方面加以完善。加強(qiáng)重視住宅區(qū)的生命線工程和郊區(qū)產(chǎn)業(yè)園的災(zāi)害防御工程。老城區(qū)的人口居住相對(duì)密集，建筑和基礎(chǔ)設(shè)施通常也較為老化，需要定期檢測建筑的抗震抗災(zāi)能力并進(jìn)行及時(shí)的維修、更新和加固。對(duì)老城區(qū)進(jìn)行空間的合理規(guī)劃，提升城區(qū)的避災(zāi)能力，對(duì)城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行有效管理。

2.2 城市生態(tài)規(guī)劃

1.協(xié)調(diào)城市的人類與環(huán)境

城市生態(tài)規(guī)劃需要結(jié)合生態(tài)學(xué)理論和城市規(guī)劃學(xué)理論，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)有效的建設(shè)，對(duì)城市中人類和環(huán)境之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)。結(jié)合生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和社會(huì)規(guī)律采用系統(tǒng)的分析方式對(duì)城市中的各類關(guān)系進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃和協(xié)調(diào)。基于已有的條件在擴(kuò)大效益的同時(shí)進(jìn)一步降低風(fēng)險(xiǎn)[10]。城市規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)考慮到人口的數(shù)量和結(jié)構(gòu)，結(jié)合自然環(huán)境以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況抑制人口的過猛增長，為環(huán)境減輕負(fù)擔(dān)。通過對(duì)區(qū)域進(jìn)行協(xié)調(diào)來提升城市土地的利用率，讓城市能夠進(jìn)行綠色可持續(xù)發(fā)展。

2.協(xié)調(diào)城市人工化環(huán)境結(jié)構(gòu)的比例

城市在進(jìn)行區(qū)域空間規(guī)劃時(shí)要考慮到生態(tài)環(huán)境、城市調(diào)節(jié)能力、人工環(huán)境與自然環(huán)境的比例等。城市生態(tài)規(guī)劃的目的在于發(fā)展城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)為人類提供高質(zhì)量的生存空間。城市進(jìn)行生態(tài)規(guī)劃能夠在確保人與自然和諧共生的同時(shí)促進(jìn)城市的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。城市生態(tài)規(guī)劃需要從整體來對(duì)城市的生態(tài)系統(tǒng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、物理系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保城市環(huán)境能夠科學(xué)治理，污染能夠得到有效控制，生態(tài)能夠得到進(jìn)一步保護(hù)，以此來提升城市的整體韌性。

2.3 城市更新規(guī)劃

1.更新地區(qū)的差異化策略

城市發(fā)展的擴(kuò)張正在從增量朝著存量轉(zhuǎn)型，城市中現(xiàn)有的防災(zāi)抗震消防等技術(shù)指標(biāo)主要針對(duì)新城區(qū)建設(shè)的各類項(xiàng)目，老城區(qū)更新時(shí)的安全韌性基礎(chǔ)條件以及防災(zāi)抗震能力均存在著較大的差異性，對(duì)安全韌性的要求也存在著差異性。針對(duì)不同類型地區(qū)的更新差異性應(yīng)當(dāng)制定具有針對(duì)性的安全韌性策略和規(guī)劃控制方法。盡快研究和構(gòu)建綜合性的技術(shù)指標(biāo)及規(guī)范體系，對(duì)城市更新進(jìn)行各方面支持。

2.加強(qiáng)更新地區(qū)的安全保障

城市進(jìn)行更新時(shí)需要重視地區(qū)防災(zāi)抗震能力的提升，對(duì)城市發(fā)展過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行避免和消除。對(duì)老城區(qū)應(yīng)當(dāng)重視人口密度和建筑密度，可以適當(dāng)拆除老舊建筑進(jìn)行避災(zāi)場所的增加。對(duì)于基礎(chǔ)條件較差的更新地區(qū)應(yīng)當(dāng)確保最基礎(chǔ)的疏散途徑和消防救援能力，排水設(shè)施欠缺和地勢較為低洼的地區(qū)應(yīng)當(dāng)提升防澇的能力，對(duì)人口密度過高的地區(qū)進(jìn)行傳染病疫情的分析，降低傳染的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)工業(yè)地區(qū)注重土壤污染等有效評(píng)估，必要時(shí)可以開展生態(tài)修復(fù)等。另外，還需要對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施安全隱患進(jìn)行全面評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)排除。

3.提升建筑的防災(zāi)能力

城市進(jìn)行更新時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合建筑的安全隱患評(píng)估來對(duì)建筑進(jìn)行留該拆，主要進(jìn)行留改，避免拆遷產(chǎn)生過多成本，提升其抗災(zāi)能力。對(duì)于缺乏抗震條件的建筑進(jìn)行有效加固，對(duì)于難以加固的建筑進(jìn)行負(fù)擔(dān)減輕，避免人員過度聚集，對(duì)燃?xì)馑姽芫€進(jìn)行有效的安全隱患檢測和分析，有必要?jiǎng)t需要改造管線，對(duì)木結(jié)構(gòu)建筑的電氣火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)加以重視和控制。

3 結(jié)束語

現(xiàn)階段我國已經(jīng)進(jìn)入重要的發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，需要面臨較多且復(fù)雜的內(nèi)部壓力和外部影響，城市系統(tǒng)發(fā)展壓力逐年增加，城市應(yīng)當(dāng)充分考慮安全韌性進(jìn)行高質(zhì)量的發(fā)展，這也是我國城市新時(shí)期可持續(xù)發(fā)展需要突出考慮的問題。基于規(guī)劃視角的城市安全韌性應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全維度的綜合考慮，以此為目標(biāo)來對(duì)城市發(fā)展的機(jī)制、路徑和模式進(jìn)行分析研究和探索，以此為基礎(chǔ)對(duì)城市的未來發(fā)展進(jìn)行可持續(xù)性的規(guī)劃。