鄉村基層矛盾糾紛多元化解機制創新研究

摘要：基層矛盾糾紛多元化解機制需要黨建引領的多元主體參與、組織領導的部門聯動制度、以民為本的網格管理運行。基于對﹡市鄉鎮的問卷、走訪調研，當前鄉村基層矛盾糾紛多元化解面臨的問題主要表現為：基層調解隊伍薄弱，整體待遇保障偏低；上下部門協同不暢，基層黨員結構失調；數據治理水平不高，組織機制尚未完善；工作方式創新不足，屬地管理權責不一。提升基層矛盾糾紛多元化解法治保障能力，應從以下幾點著手：加強制度建設，壯大基層調解隊伍；推進部門聯動，實現組織協同治理；跟進技術升級，完善組織保障機制；創新治理方式，理順基層管理體系。

關鍵詞：基層矛盾多元化解；鄉村治理；機制創新

中圖分類號：D422.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2024.02.004

鄉村治，百姓安。鄉村是最基本的治理單元，處于基層治理體系的最前沿。構建有效的基層矛盾化解機制是實施鄉村治理的主要途徑。習近平總書記指出，要“完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制”“把黨員、干部下訪和群眾上訪結合起來，把群眾矛盾糾紛調處工作規范起來”。[1]構建完善的基層矛盾化解體系機制，就是讓老百姓遇到問題能有地方“找個說法”，切實把矛盾解決在萌芽狀態、化解在基層。﹡市按照《關于加強村（社區）網格黨組織建設的指導意見》，構建形成“區（縣）—鄉鎮（街道）—村（社區）—網格單元”的組織體系，依托各級社會治理綜合服務中心、矛盾糾紛解決平臺和人民調解委員，將人民調解、行政調解、訴前調解、行業調解、專業調解、司法調解有機結合，綜合應用預防、摸排、處置、化解、考評等機制，不斷提高各類矛盾糾紛多元化解能力，受到群眾好評。

為全面把握鄉鎮領導干部對“提升基層矛盾糾紛多元化解法治保障能力”的認知情況，課題組設計《黨建引領鄉鎮基層治理調查問卷》，圍繞4個方面18個問題，面向﹡市鄉鎮領導干部開展問卷調研。截至2023年，﹡市轄7區、2市、1縣，7個區全部由街道辦組成，3個縣市下轄共48個鄉鎮，參與問卷調查的對象職務為鄉鎮黨委書記或副書記，地域分布面均衡，有效保障了調查人群的針對性和代表性。最終收回247張有效問卷。同時，課題組通過走訪，對樣本鄉鎮村組干部、調解員、網格員、村民代表等32人進行實地訪談，深入了解鄉村基層矛盾糾紛多元化解的實踐做法和經驗總結。

一、鄉村基層矛盾糾紛多元化解機制的建構和運行

●黨建引領的多元主體參與

1.黨建引領發揮政府職能作用。加強黨的全面領導，把組織優勢、制度優勢轉化為鄉村基層治理效能。以鄉鎮為單位，建立以村支書（主任）為組長的鄉村治理工作領導小組，明確村支書為第一責任人，將鄉村治理的主陣地下沉到村屯網格。鄉鎮黨建部門依托公安派出所、稅務所、市場監督管理所等相關部門，堅持黨建引領業務、業務促進便民服務的思路，廣泛開展“黨建引領，便民有我”一系列活動，每年定期集中為基層群眾辦實事。

2.打造矛盾糾紛排查化解團隊。建立“專職+兼職”矛盾糾紛排查調處隊伍。以鄉鎮為單位，面向社會招聘專職人民調解員，每個村莊配備一名調解員。建立調解員管理制度和培訓制度，并逐步向專業化方向發展。同時，建立由駐村民警、法官、律師等專業公安司法人員組成的兼職工作隊伍。通過建立互助組、召開聯席會、建立微信群等形式，促進兩支隊伍的互助互補，提升矛盾糾紛化解的整體效能。

3.孵化村莊組織團隊。鼓勵支持娛樂型村莊社會組織，在現有的文體隊伍基礎上，每年有目的地擴大隊伍，以吸引更多村民參與集體活動。大力發展服務型村莊社會組織，不斷推進“評理說事點”工作規范化、標準化、便民化，制作流程圖、服務卡等相關材料。建設“鄉鎮社會組織孵化基地”，引進相伴長者、關愛未成年人、手拉手幫幫團、孤困兒童志愿團等社會組織項目。

4.健全協商民主團隊。堅持鄉鎮黨委主導議事協商，圍繞涉及群眾切身利益的事項確定協商重點，完善座談會、聽證會等協商方式，選聘一批黨代表、人大代表、政協委員為調解員，[2]注重發揮“兩代表一委員”在社會矛盾調解中的優勢作用，發揮好“兩代表一委員”作為民情聯絡員的橋梁作用。加強“人大代表之家”、人大代表鄉村聯絡站、“委員之家”等建設，搭建“兩代表一委員”聯絡聯系平臺。

●組織領導的部門聯動制度

1.形成完善的分級組織架構。鄉鎮層面，鄉鎮黨委書記和鎮長擔任鄉鎮人民調解委員會主要負責人，全面負責鄉鎮矛盾糾紛化解和基層維穩綜合治理。鄉鎮黨委副書記擔任鄉鎮綜治維穩聯動中心主要負責人，聯合綜治辦、派出所、司法所、法庭等相關部門，負責社會矛盾糾紛化解工作的組織協調。行政村莊也相應成立村莊人民調解委員會和村莊綜治維穩聯動室，[3]由村支書牽頭負責村莊矛盾糾紛預防調解、上報及配合鄉鎮調處工作。

2.構建矛盾糾紛分類管理體系。建立民情民意信息數據庫，以“小網格”為一個數據單元，將網格內的居（村）民家庭和企業單位基本信息排查整理、分類建庫，對特殊家庭（低保、勞教、流動人口、老弱病殘）和特殊單位進行分類管理，提高鄉村治理效能。

3.建立矛盾糾紛排查化解制度。鄉鎮定期召開矛盾糾紛排查調處會議，研究轄區內矛盾糾紛動態情況。推進調處員、網格員開展“進萬家”活動，“進萬家門、解萬家情、調萬家事”。規范調解程序和調解文書，完善調解臺賬資料管理。實施綜治控增機制和維穩減存機制，實現控增和減存雙向發力。重視法治文化宣傳教育，積極開展“法律進村”活動，重視法治文化建設，建立以調處員為骨干且扎根鄉村的普法宣傳隊伍，面向鄉村基層群眾開展普法活動，實現普法工作常態化、制度化、有效化。

●以民為本的網格運行機制

1.突出自治強基。以鄉村為單位對轄區村民進行分類建檔，有計劃、分步驟地成立各個類型村民自治組織。完善村民代表大會、村民代表、村屯組長等制度，健全以村黨組織為基礎、村民廣泛參與的村民事務管理委員會。遴選一批政治合格、熱心公益事業、富余時間多的黨員、志愿者等人員，協助村莊做好轄區范圍內各類企（事）業單位溝通聯絡工作。依托村委會、村民代表會、村民議事會等機制，廣泛開展村民說事、民情懇談等基層民主協商活動。[4]

2.堅持為民服務。構建為民便民的服務體系，設置“今日我接待”窗口，通過“教你辦、幫你辦、陪你辦、找你辦”服務，方便村民辦事。建設村莊網格信息管理系統和移動端APP，通過手機等終端第一時間發現問題、處理問題、解決問題。持續推進鄉村服務設施建設，對部分鄉村辦公場所進行維修改造，改善鄉村辦公環境，提升鄉村硬件水平。

3.強化安全防范。圍繞政治安全、社會治安、社會矛盾、公共安全、網絡安全等五類風險，[5]建立健全政治安全風險研判、防控協同、防范化解機制，打造立體化、法治化、專業化、智能化社會治安防控體系。完善矛盾糾紛排查預警、研判分析、多元調處、分管領導接訪等制度，健全安全生產責任和管理制度體系、隱患排查治理和風險防控體系，推進“依法治網”等行動，不斷提高預測預警預防各類社會風險的能力。

4.完善網格管理。按照多網合一、多格并聯的思路，通過專題調研、座談會、難題會診等方式逐步對網格設置不一致、網格員服務范圍不一致等問題進行梳理，形成較為統一、便于管理的鄉村基層建設網格。

5.推進智治支撐。充分運用鄉村多元化矛盾調處平臺，匯聚人民調解、行業調解、律師調解、法院特邀調解等各類解紛資源，推動實現矛盾糾紛在線咨詢、評估、分流、調解、確認，攻堅遺留矛盾，攻破當前糾紛，實現民事調解的現場再現和同步援助。

二、鄉村基層矛盾糾紛多元化解面臨的主要問題

2023年3月，中共中央、國務院印發了《黨和國家機構改革方案》，提出組建中央社會工作部，統籌推進黨建引領基層治理和基層政權建設。基于此，課題組設計《黨建引領鄉鎮基層治理調查問卷》，旨在了解﹡市黨建引領鄉鎮基層治理的基本情況。根據回收問卷結果，結合訪談資料，綜合分析得出，目前﹡市鄉村基層矛盾糾紛多元化解面臨諸多制約和問題，主要體現在以下四個方面。

●基層調解隊伍薄弱，整體待遇保障偏低

針對“哪類群體在鄉鎮基層治理中發揮作用最大（單選題）”（見圖1），問卷對象認為：基層黨組織和網格員發揮了積極作用，對基層人民調解員有迫切需求。當前，鄉村法律服務資源相對匱乏，難以滿足鄉村群眾的法律服務需求；基層人民調解員缺少系統培訓，調解能力和公信力有待進一步提升。根據走訪，鄉村地區的基層治理工作主要依賴村民組長（網格員），但其待遇保障水平偏低，每人每年僅2000元，與其承擔的基層治理任務不匹配，無法更好地激勵村民組長（網格員）的責任感和事業心。

●上下部門協同不暢，基層黨員結構失調

針對“提高鄉鎮基層治理水平迫切需要動員的資源有哪些（多選題）”（見圖2），八成問卷對象認為涉及鄉鎮建設各項具體工作的上級部門支持不足，政府各部門缺乏相互配合、相互協同，不利于基層矛盾糾紛化解和處置。同時，六成問卷對象認為基層黨員發揮主體作用和積極性有待提升。很多基層黨員不熱衷參與基層社會治理，“評理說事點”“村民議事會”等載體流于形式，不能有效發揮基層矛盾沖突調節器的作用。鄉村基層黨員的主動性、參與性之所以調動不起來，主要是受制于基層黨員的構成。針對“影響基層黨員發揮積極作用的制約因素有哪些（多選題）”（見圖3），九成問卷對象認為基層黨員隊伍老化，缺乏新生力量，七成問卷對象認為流動黨員較多、較分散，不便于管理，這些都成為制約基層黨員發揮積極作用的主要因素。

●數據治理水平不高，組織機制尚未完善

針對“大數據在基層社會治理應用面臨的主要問題有哪些（多選題）”（見圖4），約八成問卷對象認為當前社會治理的智能化、專業化水平不高，大數據在基層社會治理的應用有待進一步加速。需要強化基層智慧治理平臺建設，例如，推進網格微信群建設，拓展手機APP應用。七成問卷對象認為各部門組織協同有待加強。需要強化各鄉鎮和組織、財政、民政、人社、法院等多部門的配合，加強行業性、專業性調解組織和隊伍建設，充分發揮調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等在防范化解社會矛盾中的作用。[6]超過一半問卷對象認為基層網格劃分雖然已經完成全覆蓋，但網格員收集信息不及時，對網格員的培訓指導、管理考核和激勵保障機制不完善，未能激活網格員神經末梢作用。

●工作方式創新不足，屬地管理權責不一

針對“基層治理工作方式創新面臨的主要困境有哪些（多選題）“（見圖5），七成問卷對象認為工作量過多，無暇創新。在訪談中，有的鄉鎮書記指出，對于歷史遺留問題造成的無理上訪、利用敏感時間節點長期鬧訪，鄉鎮付出了大量人員、精力、時間來應對。六成五以上的問卷對象認為鄉鎮層面的屬地化管理責任和權力不匹配，基于屬地化管理，很多工作缺少長期資金支持。超過四成五的問卷對象認為基層工作權限較低，不足以推動工作，鄉村兩級社會治理基礎性建設參差不齊，存在權力責任不匹配問題，難以保證各種矛盾糾紛調解工作的統一推進。

三、創新鄉村基層矛盾糾紛多元化解機制的路徑與舉措

●加強制度建設，壯大基層調解隊伍

第一，加強基層人民調解員隊伍建設。吸納黨員代表、人大代表、本土鄉賢、專業人士、村民代表積極參與到基層協商議事工作中來。高度重視基層人民調解員的系統培訓，著力提升其調解能力，不斷增強他們的公信力。從基層議事協商委員會討論最為集中的環境衛生、土地糾紛、家庭矛盾等問題入手，重點解決污水外溢、垃圾積存、征地遺留等困難問題，不斷加強議事協商的深度力度。第二，提高基層網格員待遇水平。培育網格員的責任心和使命感，確保各類信息分類、整理、送達的及時性有效性。第三，加強宣傳引導，讓協商議事工作深入民心。以黨群服務中心為宣傳主體，擴展到社區宣傳欄、田間地頭宣傳展板，配合在居（村）民聚集區進行宣傳資料張貼和散發，引導群眾積極參與到議事協商中來。同時要引導各社區（村）從解決群眾最關心最直接最迫切的利益問題入手，致力于探索基層矛盾糾紛多元協商治理新模式。

●推進部門聯動，實現組織協同治理

第一，推進上下級各部門協同聯動。強化各街道（鄉鎮）和組織、財政、民政、人社、法院等多部門積極有效配合，構建面對矛盾糾紛多元調處機制，形成各部門之間的系統協調、快速反應，有效處置各種基層社會風險隱患及矛盾沖突。讓黨委領導、政府主導、多元社會主體參與的協同治理機制深入人心，實現共建共治共享的良好局面，努力向著和諧鄉村、和諧社區、和諧社會的目標不斷奮進。第二，充分調動基層黨員積極性主動性。對于轄區內的矛盾調處需求，街道（鄉鎮）領導及班子成員應高度重視、親力親為、沖在社會矛盾調解第一線，特別應重視基層黨員隊伍建設，尤其是老黨員隊伍建設，充分發揮黨員的先鋒模范作用，發揮議事協商委員會的作用，實現議事協商決策規范透明，有效化解社會矛盾和沖突。第三，保障自下而上的“公眾參與”組織化常態化。讓居（村）民的參與從單純的個體化參與上升為組織化和理性化參與，讓社會各界全心認同，參與到位。讓社區（村）治理突破空間界限，向社群化聯合治理轉型，使居（村）民在橫向聯合的社群組織內得到“話語權”，感受到“組織認可”，并且有權利與組織內的其他成員進行平等對話和協商博弈，達到“公眾參與”“協同共治”的狀態，實現為民服務。

●跟進技術升級，完善組織保障機制

第一，運用最新技術收集民情民意。運用大數據、人工智能、虛擬仿真等先進技術，提升民情民意數據收集的專業性。暢通網格員與居（村）民的聯系渠道，利用信息化時代的各種設備、平臺，如手機服務熱線、微信群等，讓居（村）民的訴求、心聲直達網格員。對群眾反映的問題，做到“一口受理，全街（鄉鎮）通辦”。通過技術和平臺的充分應用，創新社會治理模式，實現“兩級網格、三級管理”的立體式網格化管理，隨時將群眾訴求信息動態更新、匯總到數據庫，做到“問題發現在基層、工作力量在基層、矛盾化解在基層”。面向未來，還應打破平臺之間的壁壘，力爭融合公安、民政等多個部門系統的數據，把轄區內人、地、事、物、情、組織等六大對象全部數字化，實現數據庫內互聯互通，以信息化、數字化、智能化推進基層社會治理從粗放型向精細型轉變。

第二，完善優化組織聯動保障機制。針對基層矛盾糾紛化解工作，要不斷優化部門間對接機制。不同部門不同單位要明確相應的職責邊界，從程序上確定彼此之間公調、訪調、訴調的對接流程，具體到部門，就是要加強街道（鄉鎮）與公安、司法、信訪、民政、農業農村等部門的協同聯動。建立信訪案件訪調報告制度和訪調對接工作考核辦法，健全訴前調解、訴中委托調解、訴后執行和解等機制，通過多種渠道化解社會矛盾沖突。

第三，提升應對突發性事件的能力。建立突發性事件區域聯動處置機制，重點做好高風險區域預防排查工作，對高風險信息進行實時監控分析，進行實時隱患排查，并且在各相關部門進行同步信息互通互享。制定街道（鄉鎮）、社區（村）、小區（組）三級網絡矛盾糾紛快速處置預案，一旦發生突發性事件，及時協助相關部門進行應急處理，做到聽從上級指揮、行動及時靈敏、彼此協調有秩、運轉高效平穩。健全事后回訪機制，開展群眾走訪、責任承擔等后續工作，防止事件反彈或衍生一系列連鎖反應。

●創新治理方式，理順基層管理體系

第一，圍繞社區需求進行基層治理創新。針對轄區社會治安需求，積極推進社會治理綜合信息平臺建設，實現信息化與網格化管理的有效對接，形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制，確保轄區群眾生命、財產安全有保障，確保日常社會管理事務有效率。針對轄區社會融合需求，對本地原住民與外來人口應該平等對待、一視同仁，使其共享轄區基本公共服務，共享社區和諧文明成果。針對就地享受基本公共服務需求，街道（鄉鎮）應該在環境衛生、養老服務、醫療衛生、社區教育、文化娛樂等方面持續投入，充分發揮社會資源整合能力，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。

第二，高度重視多元主體協同治理。鼓勵轄區內社會組織、居（村）民自治組織等社會力量共同參與社會治理。發揮街道（鄉鎮）多元協同治理的重要作用，讓愛心服務站、法律援助中心等社會組織更好發揮積極作用。鼓勵轄區內政府部門、社區居委會、社會精英、社會組織等主體共同參與社區治理，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會治理體制，呈現參與主體多元化、治理資源廣泛化、社區治理生態化的良性發展態勢，最大限度地釋放社會治理創新能量。

第三，夯實基層議事協商制度。社區（村）議事協商制度的良性運行，離不開居（村）民的積極參與和理性行動。作為基層社會治理的重要組成部分，議事協商制度依賴于居（村）民的民主自治能力的提高，需要居（村）民具備大局意識、群體意識，以解決社區（村）整體性和群體性問題為目標，不斷規范居（村）民的行為。要不斷完善議事協商溝通平臺，使社區（村）與居（村）民之間的“信息網”更加透明，從而加強二者之間的密切聯動，群眾最真實的訴求也能被及時傾聽到。辦法多了，難題和矛盾自然也就少了。將議事協商和調動居（村）民行動結合起來，對推進基層社會治理能力提升、增強群眾的參與度與滿意度都會起到重要的作用。

參考文獻

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作者簡介

楊曉猛，大連市委黨校經濟學教研部主任，教授。研究方向：經濟學；基層治理。

吳剛，中共大連市委黨校經濟學教研部副教授。研究方向：產業經濟。

責任編輯 張忠義