新形勢下公路工程建設全過程的節約集約用地策略研究

摘要：國土空間規劃管控新形勢下，節約集約用地是維護國家糧食安全的必要選擇，也是落實全面節約戰略的內在要求。本文對公路工程建設全過程用地事項進行梳理，分析公路工程建設節約集約用地存在的問題，并提出公路工程建設全過程節約集約用地策略?？傮w來說，要加強規劃統籌，做好空間適配，推進工作協同，落實監測監管。

關鍵詞：國土空間規劃管控；公路工程；全過程；節約集約用地

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2024）04-00-03

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.04.021

Study on the strategy of saving and intensive land use throughout the entire process of highway engineering construction Under the new situation

XIE Song

（Anhui Transport Consulting amp; Design Institute Co.， Ltd.， Hefei 230000， China）

Abstract： Under the new situation of national spatial planning and control， saving and intensive land use is a necessary choice to maintain national food security， and it is also an inherent requirement for implementing the comprehensive conservation strategy. This paper sorts out the land use issues throughout the entire process of highway engineering construction， analyzes the problems of saving and intensive land use in highway engineering construction， and proposes strategies for saving and intensive land use throughout the entire process of highway engineering construction. Overall， it is necessary to strengthen planning and coordination， do a good job in spatial adaptation， promote work collaboration， and implement monitoring and supervision.

Keywords： national spatial planning and control; highway engineering; entire process; saving and intensive land use

2019年，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，明確國土空間規劃體系總體框架及內容，強調國土空間規劃是各類開發保護建設活動的基本依據。新時代，國土空間規劃要求強化底線約束，優化國土空間格局，突出節約集約用地理念，嚴格落實空間準入和用途管制。公路工程建設是國民經濟發展的重要基礎，也是交通強國建設的重點內容。在交通基礎設施建設項目中，公路工程建設用地規模較大。據統計，2022年末全國公路里程為535.48萬km，比2017年末增加58.13萬km[1]。隨著《交通強國建設綱要》《國家綜合立體交通網規劃綱要》《國家公路網規劃》《“十四五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》《公路“十四五”發展規劃》等頂層設計文件的落實，未來公路工程建設用地需求依然很大，而原有的公路建設用地方式很難適應新要求[2-4]。因此，基于公路項目建設涉及的用地事項，針對公路項目建設節約集約用地問題，如何創新節約集約用地策略，成為新形勢下公路建設發展的重要課題。

1 公路工程建設全過程用地事項

根據現階段公路工程建設相關要求，公路工程建設全過程用地事項涉及選址選線、用地預審、用地報批、土地供應、臨時用地。其中，選址選線、用地預審是可研批復的前置條件，用地報批、土地供應和臨時用地是項目開工的前置條件。

1.1 選址選線

選址選線依據有《自然資源部等7部門關于加強用地審批前期工作 積極推進基礎設施項目建設的通知》《自然資源部門參與建設項目選址選線工作指南（試行）》《自然資源部關于深化規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》。內容主要涉及4個方面：一是參與選線情況，包括參與時間、參與人員、參與形式、所提意見及采納情況；二是方案比選意見，從自然資源管理角度提出方案比選的推薦意見，闡述推薦方案基本情況；三是推薦理由，從政策適用、用地指標適用、節約集約用地、底線約束等方面概括推薦理由；四是優化意見，針對用地事項存在的不足，提出優化建議。這是建設項目用地預審與選址綜合論證報告的必要件。

1.2 用地預審

用地預審依據有《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《建設項目用地預審管理辦法》。內容主要涉及5個方面：一是項目基本情況，包括建設依據、建設性質、建設意義和建設地點等；二是項目申請用地情況，包括用地現狀分類、用地符合國土空間規劃管控規則情形、需要踏勘論證情形、耕地占補平衡情況；三是占用和補劃永久基本農田論證情況；四是符合土地使用標準情況；五是落實相關費用情況。這是可行性研究報告的必要件。

1.3 用地報批

用地報批依據有《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》。內容涉及征地前期工作、農用地轉用方案、被征地農民社會保障落實、壓覆礦產資源備案、地質災害危險性評估、使用林地審核同意書、地質災害危險性評估、建設項目用地勘測定界、永久基本農田補劃方案等。這是工程施工許可的必要件。

1.4 土地供應

土地供應依據有《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《自然資源部關于以“多規合一”為基礎 推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》《自然資源部關于深化規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》。從內容來看，以劃撥方式取得國有土地使用權的，核發國有土地劃撥決定書、建設用地規劃許可證。以出讓方式取得國有土地使用權的，簽訂出讓合同后，核發建設用地規劃許可證。這是工程施工許可的必要件。

1.5 臨時用地

臨時用地依據有《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《自然資源部關于規范臨時用地管理的通知》。內容涉及臨時用地申請書、臨時使用土地合同、項目建設依據文件、土地復墾方案報告表、土地權屬材料、勘測定界材料、土地利用現狀照片及其他必要的材料。

2 公路工程建設節約集約用地問題

2.1 空間統籌指引不足

國土空間總體規劃尚未批復期間，相關公路建設專項規劃編制過程中，若自然資源要素數據掌握不全、空間布局統籌重視程度不高、用地政策考慮不足、規劃路網線位精度不夠[5-7]，則易出現后期公路建設項目擬申請用地不符合國土空間管控規則、規劃用地空間沖突等問題。

2.2 設計紅線深度不夠

由于可行性研究、初步設計、施工圖設計的目的和要求不同，公路建設不同階段的設計紅線深度不同。公路建設項目可行性研究階段只對控制點進行必要定位，用地預審紅線僅確定走廊帶方案。隨著項目勘察設計和專題調查評價深度的增加，項目用地紅線可能發生重大變化，導致規劃預留的交通廊道失效。更有甚者，由于工期緊迫、項目頻繁變線，建設單位難以在短時間內完成用地報批，導致未批先用的違法用地情況[8]。

2.3 部門協同力度不足

公路建設項目涉及交通、自然資源、林業和生態環境等部門。由于各地各部門信息不對稱、進度不合拍以及部分要件審批都是獨立運行，各部門在公路建設節約集約用地相關法規、規劃、技術和政策等方面的協調銜接不足，空間矛盾暴露滯后，出現設計紅線變更、項目停滯等情況。

2.4 節地技術應用不充分

現有的公路建設用地標準不夠健全，用地預審時難以找到與每個建設項目用地總規模、功能分區完全對應的審查標準[9]。部分公路建設項目推進節約集約用地時，節地技術與模式的應用會導致項目造價成本增加[10]，而且目前地方政府在節約集約用地方面缺乏激勵和約束機制，難以調動項目建設單位落實節約集約用地的積極性。

3 公路工程建設節約集約用地建議

3.1 規劃統籌

加強用地空間規劃布局管理，統籌公路、鐵路、市政道路線位立體規劃，集約利用交通通道線位資源，降低公路建設對城市格局和周邊環境的影響，減少總體用地規模。結合相關公路類規劃中期評估調整工作，精準梳理未來公路建設用地需求，明確公路建設用地空間位置，強化與同級國土空間總體規劃的溝通銜接[11]。列入重點項目安排表，轉換表達形式，納入國土空間規劃“一張圖”，做好空間預留，為公路工程建設項目節約集約用地打好基礎。

3.2 空間適配

改進公路建設前期工作流程，提前對接，加強項目生成階段的空間準入適宜分析和規模配置節約管控。聯合選址選線階段要做細選址選線工作，提高公路設計的深度和精度，提前對耕地保護、城鎮布局、生態環境、歷史文保、地質災害等空間制約因素進行空間準入適宜性分析，通過多方案比選、節地評價、推廣應用節地技術等手段，嚴格把控主線工程、防護工程、交叉工程、配套工程等用地規模，盡早落實補充耕地和補劃永久基本農田，促進用地規模節約配置。

3.3 工作協同

加強公路工程建設全過程的上下聯動和協調聯絡，充分利用國土空間規劃“一張圖”基礎信息平臺，建立政府和項目建設單位主體節約集約用地協同管理機制，優化審批流程，形成工作合力。項目前期，做好與自然資源部門的聯動，提前進行空間準入適宜分析和用地規模節約管控。此外，積極探索激勵約束政策[12]，倒逼用地單位采用節地技術與模式。

3.4 監測監管

加大監測監管力度，規范公路工程建設用地。充分利用遙感監測、地理信息系統等技術手段，實行線上線下一體化監管，嚴格落實建設工程規劃許可證等辦理，從源頭預防違法用地的情況發生。對于未批先建的項目，加大執法力度，通過警示、約談、通報和懲戒等措施，督促地方依法依規及時整改糾正。

4 結論

公路工程建設全過程用地事項涉及選址選線、用地預審、用地報批、土地供應、臨時用地。目前，我國公路工程建設節約集約用地依然存在部分突出問題，即空間統籌指引不足、設計紅線深度不夠、部門協同力度不足和節地技術應用不充分。為了實現公路工程建設節約集約用地，必須加強規劃統籌，做好空間適配，推進工作協同，落實監測監管。

參考文獻

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