我國養老服務產業優化發展策略研究

武麗麗 張艷萍 劉菲 王碩

近年來，我國老年人群的規模和比例呈現上升趨勢，人口老齡化進程加速發展，積極應對人口老齡化成為艱巨性和復雜性的話題。實施積極應對人口老齡化的國家戰略，發展養老事業和養老產業成為解決人口老齡化的關鍵方案。雖然政府和社會各界逐漸認識到養老服務產業的重要性，不斷加大對這一領域的投入和支持，但國內養老服務產業仍然存在人才短缺、養老設施供不應求、養老服務不規范等問題，無法高質量地滿足快速增長的市場需求，呈現出供給與需求難以均衡的問題。在上述背景下，文章基于國內養老服務產業的現狀分析，借鑒國外養老服務產業發展的經驗啟示，優化國內養老服務產業的發展策略，將為積極應對人口老齡化，推動老齡事業和養老產業發展提供重要的現實基礎。

1 國內養老服務產業分析

1.1 養老服務產業

養老產業是以保障和改善老年人的生活、健康、安全以及參與社會發展為目的，為社會公眾提供各種養老及相關產品的生產活動集合，包括專門為養老或老年人提供產品的活動，以及適合老年人的養老用品和相關產品制造活動。《養老產業統計分類（2020）》[1]將養老產業范圍確定為養老照護服務、老年醫療衛生服務、老年健康促進與社會參與、老年社會保障、老年用品及相關產品銷售和租賃、養老設施建設等12個大類。

養老服務產業是養老產業的重要組成部分。基于產業鏈視角，養老產業鏈是以養老服務產業為核心，產業覆蓋面廣（圖1）。養老產業鏈上游主要包括醫療設備器械、食品與藥品等支撐養老產業的基礎產品制造行業；中游以養老服務為核心，主要包括居家養老、社區養老、機構養老等相關產業；下游為養老服務相關的用戶人群、營銷渠道等。

圖1 養老產業鏈

1.2 人口老齡化帶來養老服務需求急劇增長

國家統計局公布的數據表明，2022年，我國60歲及以上人口占全國人口的19.8%，其中65歲及以上人口占全國人口的14.9%；與2021年相比，60歲及以上人口比例增長0.9%；65歲及以上人口比例增長0.7%[2]。見圖2、圖3。自2000年中國65歲及以上人口達到7%，進入老齡化社會以來，我國老年人口規模和比例總體呈上升趨勢，人口老齡化進程加速發展，高齡化趨勢日益凸顯。預計2031年將進入超老齡社會，老年人口總量將達到4億人，這是我國老年人口增長最快的階段，也是健全社會保障體系挑戰最大的關鍵時期[3]。隨著老齡化進程的不斷加劇，作為應對人口老齡化、完善社區養老服務體系、更好地服務老年人需求的養老服務產業將急劇增長。

圖2 2012—2021年全國60周歲及以上老年人口數量及占全國總人口比例

圖3 2012—2021年全國65周歲及以上老年人口數量及占全國總人口比例

1.3 養老服務產業供給側服務能力無法滿足需求

隨著人口老齡化程度的不斷加劇，老年人群對健康養老、醫療等服務的需求急劇增加，帶來最直接的問題就是如何解決社會人群的養老保障。國內養老產業的發展仍然處在初級階段，社會資本供給缺乏、專業人才短缺、養老服務質量參差不齊以及養老產品同質化嚴重等問題仍然存在，使養老產業在市場化建設、經營管理等方面面臨著巨大挑戰[4]。就養老服務產業而言，國內養老服務產業的發展明顯滯后于人口老齡化進程，面臨著嚴重的資源缺失，專業養老機構數量遠遠不能滿足養老服務市場的實際需求，市場需求側與供給側之間存在顯著的差距。同時，中國的養老服務市場供給呈現出金字塔結構，即以追求經濟效益的市場化機構提供的高端服務較多，而適合普通老年人群并且服務質量有保證的普惠性養老服務供給卻有所不足。

2 國外養老服務市場發展的啟示

通過調研發現，美國、澳大利亞等國家養老服務市場的特點主要體現在法律完備性、資源整合性和醫護人員專業化等方面。

2.1 美國養老服務市場的啟示

美國已經形成一種高度市場化的照護體系，主要特點是將老年人長期照看視為一個社會發展保障性行業，在國家法律政策的指導和嚴格管控下，關注專業醫護人員的作用。政府根據市場變化，適時調整政策，將優勢醫療資源向基層社區養老項目傾斜。同時，各州政府也努力落實基層社區養老服務制度，逐步擴大社區養老服務模式以及享受服務的老年人口數量。在服務供給方面，對老年人群使用個案管理的方法，并委托第三方健康管理機構對需要全方位照護服務的老年人群進行健康評估，整合協調已有的醫療資源，面向老年人群提供個性化的養老服務[5]。

2.2 澳大利亞養老服務市場的啟示

澳大利亞的老年健康保障體系主要形成居住式照護和居家照護服務2種模式，成功之處在于建立了良好的市場競爭制度，使服務提供者能夠在公平環境中通過市場競爭來提高服務質量，節省政府財政支出。老年護理院按照等級的護理照看形式，設立老年人照護身體健康評估小組，會從醫療、心理等多方面對老年人的健康狀況進行專業評估，幫助老年人、照護者選擇能夠滿足老年人需要的照護模式，并由此節省政府開支[6]。

2.3 日本養老服務市場的啟示

日本作為全球人口老齡化程度最嚴重的國家之一，在養老服務市場方面建立起健全的法律制度，為老年人獲得保健、福利、保險等提供了完善的制度保障與法律支持。資金籌措方面實行長期照護保險制度，多數服務支出由醫療保險基金承擔。在產品供給方面，日本的養老機構一般都設置有規范的老年病房，會配備有全職醫師和護理人員，老年人在經過醫生健康評估后，符合條件的可以在病房內接受長期、專業的治療和照料，通常會有專業的醫護人員“介護士”提供護理、照料等服務。在養老方式方面，一般都會建設有社區型的長壽村等集中性的養老區域，并且通常有義工提供長期的居家養老志愿服務[7]。

2.4 德國養老服務市場的啟示

德國自1995年出臺相關政策以來，鼓勵社會進行居家養老，并且取得了良好的效果[8]。目前，德國國內需要照護的老年人口有230萬人，其中居家養老超過150萬人。在養老方式方面，社區型養老除了擁有專業的老年公寓外，還設有老年人村，使他們能夠生活在群居的大家庭中，并且每人有自己的獨處空間。通過在基層居住區內建立“社區服務網絡”，隨時為老年人提供家政服務、醫護服務以及其他社會服務等。付費模式通常采用保險機構直接支付，組織衛生、醫療、養老、管理等跨學科領域的人員進行學習、討論、評估與資源整合，保證養老資源的最優利用[9]。

3 構建養老服務市場有序發展的對策

構建一個有序發展的養老服務市場，不僅需要頂層設計，建立政策法規，優化組織外部環境，培育服務行業發展的高級技術技能人才；也需要養老服務機構不斷創新發展模式，健全規范行業標準，提供人才發展的可持續平臺。

3.1 破除行業進入壁壘

3.1.1 增加制度供給，引導行業有序發展

養老服務產業是高度依賴政策導向的行業，不論機構養老還是居家社區養老方式，項目實施、執行和獲益都非常依賴政府的財政和政策支持。政府對養老服務相關政策不斷進行細化、簡化準入流程的同時，在養老項目用地、政府補貼等方面提供了大量優惠政策。與此同時，地方政府結合實際情況不斷完善具體優惠和補貼細則，鼓勵民間資本積極參與到養老服務產業中來[10]。如多個省份正在推進的醫療互通、異地醫保即時結算政策，吸引各類民間資本以不同方式參與到養老服務市場，正在形成多元參與的有序發展局面。

3.1.2 鼓勵參與主體公平競爭

政府要建立市場競爭的公平規則，以政策為抓手，給予營利性與非營利性養老機構平等待遇，切實解決公辦養老機構產品存在的定價不合理現象，促進其與民辦機構公平競爭，解決民營機構空床率高和公立機構一床難求現狀。對于老年人群在養老機構、醫養結合機構開支的醫保報銷項目、內容，采取同服務、同價格、同報銷的政策；通過改善基層醫療條件、增加基層員工收入等方式，鼓勵更多的醫療護理人員到養老機構、社區居家等場所為老年人群提供健康管理、醫療護理與康復服務[11]。

3.2 構建完善的養老服務付費機制

3.2.1 建立多渠道籌資機制

多數養老機構的日常運營過于依靠政府資助。如果只依靠企業稅收與費用的減免、一次性建設的財政補貼等方式來獲取運營資金，養老服務機構并不能獲得進一步發展壯大。國家應該成立醫養結合救助性基金，統籌整合已有的社會救助制度與保險制度，增加財政資金投入，為長期護理保險制度的實施提供資金保障。另一方面，提高居民基本社會養老保險的使用范圍，擴大基本養老保險的保障水平。隨著國家經濟總量的不斷增加，政府應當擴大基本養老保險，特別是城鄉居民基本養老保險的養老金支付水平，間接提升老年人群的收入水平，促進養老服務產業的穩定發展[12]。

3.2.2 開放城鄉醫保定點準入門檻

營造公平的競爭環境，消除醫保定點準入條件的差別化，不區分政府舉辦還是民間資本舉辦養老服務機構，均實行一致的醫療保險資質審查標準。凡是正式在行政部門登記注冊的養老服務機構，對于符合城鎮職工（居民）基本醫療保險的，都可以納入城鄉醫保定點報銷范圍。

3.2.3 探索長期護理保險制度

長期護理保險制度是一種養老費用補償機制，在很大程度上可以解決低收入老年人群支付能力不足的問題，成為促進養老服務產業更快更好發展的堅實保障。借鑒成熟的長期護理保險實踐經驗，系統、規范設計國內長期護理保險體系，在已有基本社會醫療保險保障的基礎上，建立覆蓋面更廣、起付基準低、操作性強的長期護理保險，有目的性地滿足老年人群的保健與護理需求[13]。

3.3 增加專業的養老服務人才

3.3.1 完善養老服務人才培養體系

鼓勵高校根據養老服務需要動態調整專業設置，增設醫養結合專業學歷教育，在課程設置中增加老年人護理綜合知識和專業技能訓練，大力發展職業教育，調整老年護理學科的人才培養體系和培訓資金投入，拓展老年護理專業人才的來源[14]。同時，健全全科醫生培養模式，通過制度設計讓更多的全科醫生服務于社區，尤其是老年人的醫療健康服務。

3.3.2 建立資格準入制度

統一培訓政策和準入標準，對完成課時、達到培訓考核標準的醫護人員、護理員統一發放資格證書，擴大醫養結合服務人才隊伍。通過人員培訓、技能評估等手段督促工作人員主動地學習老年護理知識，提升專業技能；通過實施專業資格準入制度，督促養老服務產品供給機構規范運營管理，提升服務質量[15]。

3.3.3 搭建人才發展平臺

通過免費入職補貼、培訓鑒定、補助社會保險金等資金、政策支持，解決行業長期存在的職稱資格晉升等現實問題，增加養老服務人才的職業認同感，讓人才能夠引進來、留得住，提升養老服務水平。建立工資福利定期增長機制，使工資福利隨養老服務人員工齡和技術等級的提升定期增長；嘗試實施一次性職業補貼制度，對達到最低服務年限后退出養老服務員隊伍的，按實際服務年限和所獲技術等級一次性發給職業補貼，鼓勵其長期穩定地從事養老護理工作[16]。

綜上所述，我國養老服務產業處于整個養老產業鏈的核心，現有的供給側服務能力無法滿足急劇增長的養老服務需求。通過總結美國、澳大利亞等國外養老服務市場發展的經驗，從破除行業進入壁壘、構建完善的養老服務付費機制、增加專業的養老服務人才等3個方面提出了構建養老服務市場有序發展的對策。