環境風險控制的法律體系建設

石 莉 路 瑤 向平萍 張思茵

華北理工大學人文法律學院，河北 唐山 063210

在風險時代背景下，環境問題可分成環境危險、環境風險兩大類，環境危險指的是已現實化或者勢必會現實化，且人類可基于既有認知對其進行控制的危害；而環境風險則是一種關乎人類未來發展的環境參數，其并不是已現實化或預期會現實化的危害，而是一種危害發生的可能性。對于環境危險而言，鑒于其得到了事實認定，所以權力機關可依據相關法律法規對其進行控制。而對于環境風險而言，由于其僅僅是一種可能性，在事實認定上具有不確定性，所以表現出產生源頭不確定性、影響范圍不確定性以及損害程度不確定性等特征，很容易造成不可見的、不可逆的、嚴重的傷害。鑒于環境風險的獨特性，使得建立在傳統權利義務體系上的風險控制法律規范模式，難以有效應對因環境風險不確定性所帶來的威脅［1］。加之隨著如今環境風險日益成為公眾生產生活中的常態，所以有必要對如何進一步推進環境風險控制的法律體系建設完善進行研究分析。

一、環境風險的相關概述

（一）環境風險的產生

在過去，對于無法解釋、預測的自然現象及其危害，人們普遍將其界定為“天意”，人力不可控制，所以尚不存在風險的概念。隨著現代社會的不斷發展，依托現代科技對自然侵害的抵御，為人們生產生活提供安全舒適保障。與此同時，20 世紀90 年代，德國學者烏爾里希· 貝克在其著作《風險社會》中指出，人類生活在一個充斥著各種風險的現代社會，過去構建在秩序行政合理性基礎上的控制模式越來越顯得力不從心。諸如空氣污染、土壤污染、新型污染物危害等環節問題，表現出突出的科技性、復雜性以及不確定性，并明顯超出個體預見的可能，甚至圍繞環境問題開展控制的行為本身，也會給環境帶來不確定的風險。在貝克看來，因為風險已經充斥于社會的方方面面，所以現代社會根本上是一個風險社會。在此背景下，對人與自然的關系予以反思，不難發現環境風險的產生是一種必然。伴隨人類對自然了解水平、改造能力的不斷提升，人類盲目認為通過科學技術即可實現對自然的征服，進而不斷嘗試將自然改造成可被精確控制的物質單元［2］。某種意義上而言，環境風險并不單單是環境因素造成的結果，社會因素亦會引發環境風險并造成不確定的危害。所以，公眾不斷訴求權力機關要推進相關法律體系建設，推進對環境風險的控制。如近年來我國針對化工企業給環境帶來的影響開展了系統評估，繼而對化工企業許可數量進行了嚴格控制，同時還建立了污染物排放種類、濃度、總量等相關標準，以及推進了對環境風險實踐應急預案的建立完善，進而收獲了一定的環境風險控制成效。

（二）環境風險的特征

環境風險的顯著特征在于其不確定性，也就是因環境風險引發的環境事件在產生源頭、發生過程、損害程度上均超出傳統行政決策或者人類活動的認知范疇。雖然現代社會不斷發展進步，但人類的認知水平始終是有限的，會面臨知識盲區，所以人類無法預先解釋、預測自身的行為在進入該盲區后造成何種影響。對于環境風險的不確定性特征，主要表現為以下幾個方面：

一是產生源頭的不確定性。當前，人類對環境風險的誘發因素尚無從得知，比如，在應對溫室效應的國際環境立法中，截至目前仍缺乏確切的科學依據可證實氣候邊緣與人類經濟活動存在直接關聯，由此使得是否需要對人類經濟活動進行控制這一問題至今在國際領域仍沒有得出統一定論。二是影響范圍的不確定性。環境風險有著極為漫長的潛伏期，因此人類難以確定環境風險在未來可能造成的影響范圍或狀態。比如，生態系統形成發展是一個漫長的過程，截至目前，人們仍難以理清生態系統中不同要素之間的關聯性，也難以理清人類活動對生態系統的影響應當控制在何種程度。三是損害程度的不確定性。環境風險轉變成現實，必然會對人類社會帶來嚴重威脅。比如，在推廣轉基因作物過程中，人類無法保證未來不會造成危害人體健康、破壞生態環境的后果，而倘若真的構成不良后果，人類是否具備足夠的補救能力也是未知的。盡管禁止轉基因的國家提出轉基因作物可能會破壞農業遺傳資源的多樣性，但這一觀點終究也只是一種推測，倘若最終證實該觀點為錯誤觀點，則反而會制約糧食安全的實現。

二、環境風險控制法律體系建設的必要性

（一）預防環境風險引發

近年來，我國環境風險事件時有發生，環境狀況不斷惡化，對我國環境風險控制工作帶來了極大考驗。在環境風險控制實踐中，預防是一項兼具科學有效性、成本低廉性的手段。所以，預防環境風險引發、維護環境質量及生態安全，是我國推進可持續發展社會建設中的一項重要目標。正是基于這一目標，我國近年來出臺了生態空間管控制度，該制度中的生態風險評價制度、生態紅線制度、生態空間規劃制度、生態修復制度等，無不強調對環境風險的預防控制。

（二）保障區域及國家生態安全

生態安全主要是指一種穩定的狀態。生態安全下，生態系統各要素結構規整、功能完好，并未遭受到生態破壞。生態安全空間范圍趨于多樣化，既可隸屬國家范疇，也可隸屬區域范疇。生態安全在區域可持續發展中扮演著十分重要的角色，這是因為當前我國區域環境問題十分嚴峻，包括區域資源分布不均衡、區域人口分布不均衡及區域發展不平衡引發的資源消耗不均衡、區域荒漠化、區域濕地減少等問題，對區域可持續發展構成了極大威脅［3］。依托環境風險控制的法律體系建設，可從環境風險產生源頭控制環境的引發，以及可對環境風險開展綜合治理，進而為區域協同及區域發展提供助力，保障區域及國家生態安全。

（三）提高區域環境質量

環境風險控制法律體系建設有助于提高區域環境質量。在環境風險控制實踐中，環境風險頻繁發生的領域主要與化工、火電、鋼鐵、水泥等重污染行業密切相關。環境質量問題通常是由環境控制不當或控制手段落實不到位所造成，比如，由于政府控制不當引發水體污染，由于區域政府缺乏緊密協作使得區域大氣環境遭到嚴重破壞等。倘若發生這些環境質量問題，即可將問題引發原因界定成“政府失靈”或“市場失靈”。其中，“政府失靈”表現為政府環境控制不當或環境法律制度不完善；“市場失靈”則是環境質量作為公共物品基本屬性的體現。所以，如何有效開展環境控制，進而防范“政府失靈”或“市場失靈”，是環境風險控制法律體系建設所需考慮的一項重要問題。而通過環境風險控制法律體系建設，不僅可推進對區域產業結構的優化調整，還可助力構建清潔生產機制，推動提升資源有效使用率，進而提高區域環境質量。

三、環境風險控制的法律體系建設路徑

（一）制定一套合理合法的法律運行程序

鑒于環境風險控制存在不確定性，加之環境保護與經濟發展之間有著矛盾的關系，所以推進環境風險控制勢必會讓某些群體或者個體的利益受到損害。為保證環境風險控制法律體系與環境公益的契合度，以及與公眾集體利益切實相符，必須制定一套合理合法的法律運行程序，依托程序透明公開，提升公眾對環境風險控制過程的參與度、認同度，進而提升法律實施及權力機關環境風險控制決策的公信力。

第一，公開法律運行程序。除去關乎國家機密、商業機密及個人隱私之外的與環境風險控制相關的法律規范的執行及行政手段，均應當予以公開。換言之，與環境風險相關的立法、規定及相關資料信息，執法全過程及行政決策的決議、執行等均應當予以公開，以此在提升立法、執法透明度的同時，切實避免濫用職權的發生［4］。第二，確立聽證程序。聽證不僅是現代程序法的重要組成部分，還是實現公正的一條重要途徑。在環境風險控制實踐中，亦或在做出環境決策前，聽證程序讓環境利益相關者獲得了參與聽證、質證的權利，在聽證期間可針對不利證據提出異議、反駁或者其他意見，進而有助于保障個體的環境利益或環境公共利益。第三，回避環境決策與執法。回避制度，主要是指任何人不可作為自身案件的法官，以此保障法院、裁決人員的獨立性。在環境執法實踐中，倘若任用一名存在利害關系的執法人員對涉事企業開展監督檢查，結果極可能是執法過程有失公允，進而對當地公民環境權益構成侵犯。所以，為保障公民的環境權益及某一地域性的環境公共利益，做到公平公正執法，必須在環境決策與執法中落實回避制度。

（二）建立與完善環境風險評估機制

環境風險評估，主要是指從空間尺度上入手，對各種地域范圍的一系列風險源進行評估。作為對多種風險來源所開展的綜合性評估，環境風險評估講究基于對單一風險源的量化，繼而對風險綜合數據予以計算。通過環境風險評估，可為環境風險預警、環境風險事件應急提供有力支撐，并進一步依據環境風險評估結論，做出環境決策，以及決定采取哪些控制手段。

在環境風險評估機制具體建立中，應當包含下述幾項內容：一是環境風險源識別。環境風險源主要是某一區域范圍內可能引發環境風險事件的一系列環境風險源，諸如加油站，集中式污水處理廠，石油天然氣開采設施，裝卸、存儲環境風險物質的港口碼頭，石油天然氣輸送管道等。對子區域進行劃分評估，是開展環境風險評估的一大前提。對此，可結合《行政區域突發環境事件風險評估推薦方法》提及的相關方法，對環境風險評估單元予以確認。二是環境風險評估要求。環境風險評估應當嚴格秉持“事前防范”理念，繼而開展好對環境風險源頭的預防工作。在此基礎上，環境風險評估應當對經由識別的環境風險源開展分級分類管理，特別是針對典型的工業園區、化工區域以及典型流域，應將其納入重點監管區域，并對其環境風險評估實行清單制度［5］。此外，科學完善的環境風險評估機制，還應當建立配套的環境風險技術標準、技術體系以及監測網絡。三是環境風險評估內容。環境風險評估主要涵蓋環境風險識別、環境風險識別指標體系、環境風險識方法等內容，通過環境風險評估，對環境風險尺度、力量進行評估，進而為區域環境管理計劃制定、區域環境風險管理提供可靠支撐。

（三）建立與完善環境風險預警機制

基于環境風險形成時間、發生情況的不同，可將環境風險分成突發環境風險和累積環境風險，前者主要是指在短時大量爆發的污染物的影響下，所引發的環境質量大幅下降的環境風險；后者主要是指不易發現的、潛在的、常年累積直至某天造成環境損害的環境風險。鑒于環境風險有著不同的類型性質，所以相關政府職能部門在控制環境風險時，應當采取不同的針對的措施。基于該兩種環境風險分類，可將環境風險控制劃分成日常風險控制和緊急風險控制。針對突發環境風險，應當建立配套的環境風險應急機制，而針對不易發現、潛在的累積環境風險，則應建立科學完善的環境風險預警機制。并且無論是突發環境風險控制，還是累積環境風險控制，均需要制定完善的法律制度，以此保障環境風險控制有法可依，保障政府公信力不受損害［6］。所以，對于環境風險控制來說，應當立足于法治社會背景下，建立體系化的環境風險預警機制，進而將環境風險防范、控制的理念融入進環境治理的各個層面。

綜上所述，環境風險控制的法律體系建設，不僅是當代環境法發展的一大趨勢，還是對全人類合作、全球各國的治理及每個個體的生活所提出的一項新型要求。環境風險控制的法律體系建設作為環境治理的重要一環，具有突出的公益性特征，所以必須在環境民主的機制下開展方可實現其合法性。換言之，環境風險控制的法律體系建設應當保證其公開性，確保公眾可參與其中，權力機關不可單方面依據自身的主觀判斷即做出決策并強行實施。此外，還可從建立完善環境風險評估機制、建立完善環境風險預警機制等方面入手，推進環境風險控制的法律體系建設完善，進一步實現對環境風險事件的有效預防、控制，助力我國環境保護事業的有序健康發展。