預算一體化背景下 如何加強行政事業單位預算管理

陸葉飛

（嘉興市預算會計核算教育分中心，浙江 嘉興 314001）

預算管理制度是中國特色社會主義市場經濟體制的重要基礎，對于推進國家治理、完善社會經濟制度有著十分重要的作用。借助信息技術的快速發展和廣泛應用，將行政事業單位的預算管理制度和規則嵌入到信息系統中，有助于強化預算管理的效能。

2019年國家開始統籌建設預算管理一體化系統，2022年底，地方預算管理一體化系統全面運行。行政事業單位的預算管理在預算一體化背景下實施以來，實施效果明顯，但也存在很多的問題，為此，本文基于預算一體化背景下，研究當前行政事業單位預算管理尚存在的問題，探討完善良策，為行政事業單位預算管理制度的改革和預算管理效能的提高建言獻策。

一、基本概念和基本理論

（一）預算一體化的內涵

預算一體化就是充分利用現代信息技術，打破原來不同系統之間的壁壘，整合資源，將原來的預算編制、國庫支付、政府采購、會計核算、資產管理等功能整合在同一個技術平臺上，并且將預算執行的規定嵌入到系統中，通過技術手段規范約束預算的執行，建立一整套全國統一的可查詢、可監控、可追溯、可對比和可運算的預算管理控制系統，實現行政事業單位預算管控的一個閉環，為國家治理現代化提供準確、及時、完整的數據支撐。

（二）預算管理的概念

預算管理是為確保國家預算資金規范運行而進行的一系列組織、調節、控制、監督活動的總稱。預算管理包括預算編制、預算執行、預算分析、預算調控、預算考評等多個方面。

（三）行政事業單位預算管理的內容和特點

行政事業單位預算管理主要是根據政府發展規劃，為了實現工作目標，保障其機構運行、職能實施，對行政事業單位的財務資金進行全面的籌劃和預測，編制預算，并對預算的執行進行調整和監督，對財務資金進行總結和評價，確保財務資金的有效使用，以推動行政事業單位目標的實現。

二、預算一體化背景下行政事業單位預算管理存在的問題

（一）預算編制存在的問題

第一，主體意識淡薄，認識不足。老思想根深蒂固，認為預算編制只是形式，項目資金即使沒有編制預算，還可以跟財政部門討價還價。所以年初預算的編制往往不能全員參與，上下聯動。

第二，預算編制的標準不準確。一方面，公用經費定額固化，不能根據當地物價水平、與部門業務特殊性緊密結合，建立剛性約束、靈活機動的定額標準。另一方面，項目經費的定額標準不夠明確，未能建立通用定額標準或專業定額標準，導致項目經費編制的時候缺乏統一的標準依據。

第三，預算編制不夠精準化。主要體現在三個方面：一是經濟分類科目拆分不夠精準化，各個科目數據脫離實際；二是政府采購預算編制不夠精準化，應該編制政府采購預算的沒有編制，編制了政府采購預算的金額脫離實際；三是項目預算測算不精準。項目預算編制的時候缺乏有效的政策依據或市場調研，測算不夠準確，導致預算金額不準確。

第四，預算編制不夠全面。一是收入預算尤其是自籌收入，未能足額編入當年度的預算，二是支出預算尤其是項目預算，未能充分考慮當年度單位的業務情況，少編或者漏編支出預算。

第五，績效預算編制不完善。根據要求編制項目預算的同時須編制績效預算，但績效目標不明確，評價指標不合理，嚴重影響后期績效評價階段的操作。

第六，財務人員的編制水平不夠。預算一體化背景下對預算編制提出了很多新的要求，而且需要熟悉新系統的操作，目前缺乏針對性的培訓指導，很多財務人員懶得主動去學習新的政策和要求，在編制過程中過分依賴財政，導致編制的預算質量不高，甚至出現錯誤。

（二）預算執行存在的問題

首先，預算執行缺乏彈性。財政要求預算編制精準化，但單位無法完全做到精準化，導致實際預算執行時，預算單位常常要求調整預算，而財政部門對預算的調整限制較多。主要體現在兩個方面：一是經濟分類科目調整困難。比如，普通高中根據高考成績發放獎學金，若當年高考成績較好，超出年初預算安排，則需要進行預算調劑。二是政府采購預算調整困難。比如，年初辦公費用中政府采購預算編制不足，導致有些辦公用品無法采購，需要調整政府采購預算。

其次，未納入預算的自有資金支出困難。根據現在的預算管理要求，無預算不支出，很多單位的自籌項目未納入年度預算，財政部門往往也不允許追加預算，或追加進度緩慢，嚴重影響行政事業單位相關業務的開展。

最后，固定資產預算經濟分類科目與會計核算要求不一致。主要是年初時難以測算資本性支出和非資本性支出，統一編制在資本性支出科目中，導致在會計核算時無法根據資產的特點進行準確的核算。

比如，某職業學校購置實訓設備，年初預算時統一編制在資本性支出的專用設備科目中，但實際采購的實訓設備中包含大量的耗材，達不到固定資產的入賬標準，也無法提前調整指標金額，所以在會計核算時統一列支在資本性支出科目中，與實際情況不符合。

（三）決算及預算考評存在的問題

首先，決算系統與預算一體化系統不兼容。目前預算一體化系統沒有將決算系統納入預算一體化，導致數據無法共享。

其次，缺乏完善的預算監督考評機制。一是預算在事中缺乏有效的監督和預警，尤其未能充分利用信息技術對預算的執行情況進行有效的事中監督。二是缺乏有效的預算績效考評機制。目前預算績效評價雖然做了很多年，但缺乏一套有效的考評機制，比如績效評價的方法單一，尤其是自評往往流于形式；對于專業性較強的項目，往往未能請第三方專業機構參與，評價質量不高。三是績效評價的結果未能充分運用到單位的考評或下一年度的預算編制中。

三、預算一體化背景下行政事業單位預算管理問題的產生原因

（一）對預算一體化認識不足、重視不夠

首先，單位領導認識不足。預算一體化是結合了預算編制、資產管理、政府采購、會計核算等功能，是各類資源的整合平臺，是一個單位業務順利開展的有效保障。很多單位的領導還不清楚預算一體化具體能做什么，重視程度不夠。

其次，財務人員認識不足。很多的財務人員習慣了原來的預算管理思維，沒有認識到預算精準化的重要性，在預算編制等環節還是不夠重視，編制的預算比較籠統，還希望在執行時再調整預算。

最后，對預算一體化管理的宣傳不夠，培訓不足，僅對財務人員進行了培訓，卻沒有面向單位的領導進行宣傳，導致他們沒有意識到預算一體化的重要性。

（二）預算一體化管理體系不完善

首先，預算一體化下的預算管理機制缺乏明確、系統的操作規范。主要是預算一體化下給預算管理的各個環節帶來了新的變化，在一定程度上改變了原來的職能或工作方式，前后銜接有待提高。比如，政府采購原來不需要財務人員進行審核，現在必須先由財務人員審核政府采購指標，改變了原來的操作流程。

其次，預算管理的各項功能未完善。比如，在預算執行過程中，如何進行預算控制，即單位的內部控制沒有完全整合到預算一體化系統。

再次，預算編制的標準體系滯后，主要是缺乏動態的調整機制，以及項目預算標準比較單一，無法適應不同行業的業務特殊性。

最后，預算一體化下沒有形成有效的培訓體系，從預算編制到最后的執行考核，涉及資產、采購、核算等功能，將這些功能整合在一起，需要對操作人員進行完整的培訓，目前預算體系的推進缺乏有效的培訓指導，經辦人員往往是摸著石頭過河。

（三）信息化平臺水平有待提升

首先，信息技術支持水平有待提高。比如，數據的分析能力有待提高，特別是不能自主地定制適合單位特點的相關報表。

其次，資源整合水平有待提高。不同功能模塊的數據還不能完全地進行提取，比如，目前核算云功能相對獨立，無法將預算執行情況跟預算數據進行比較。

最后，系統穩定性有待提高，常常出現卡頓、數據報錯、無法登錄等情況。

（四）相關人員專業能力有待提升

首先，財務人員專業能力有待提升。目前預算一體化系統功能強大，集合了多方面的功能，財務人員操作時往往缺乏全面的技能和知識，特別是新政府會計制度、政府采購、資產管理、計算機等方面的知識。

其次，其他人員專業能力有待提高。主要是指政府采購經辦人員、資產管理人員，預算一體化下的相關業務都比以前更加專業，很多單位的相關經辦人員都不是專業人員，往往是其他崗位人員來兼職，其專業能力不足。

最后，財務人員的數量缺乏。預算一體化整合了很多的資源，提高了單位工作效率，為管理、決策提供了更加精準有效的數據，但信息技術也對財務人員提出了更多的要求，工作往往比以前更加煩瑣，疲于應對各種數據要求，導致工作量增加，財務人員數量缺乏。

四、預算一體化背景下加強行政事業單位預算管理的對策

（一）增強主體責任意識，充分理解預算一體化的本質

首先，增強單位的預算主體責任意識，尤其是單位的領導，讓其明白預算管理是單位的本職工作，對單位工作開展，職能履行的重要性。

其次，充分認識預算一體化的重要性。預算一體化是利用信息化的手段將各類資源整合在一起，幫助單位更有效地進行預算管理。它的要求是預算精準化，其本質是一種倒逼機制，通過對預算的剛性約束，倒逼單位通過科學的方法，來提高單位財務管理、治理水平。所以，單位要正確認識到國家推行預算一體化管理的目的，提高認識，將預算一體化和預算管理充分結合，通過預算一體化系統來實現行政事業單位治理水平的現代化。

（二）在預算一體化框架下完善預算管理機制

首先，注重細節，充分整合各功能模塊，充分考慮到預算管理與資產管理、政府采購、國庫支付、指標調劑、會計核算、績效管理、決算編制等功能的整合，要在現有的基礎上，梳理業務流程，從細節上查找各個功能模塊的障礙，消除影響業務開展的技術壁壘，使各個功能模塊之間能完全整合、有效銜接。

其次，重塑職能、重新調整崗位設置。預算一體化下的預算管理流程、權限等都發生了變化，跟單位原來的崗位設置或職能描述都不一致，需要重新進行流程梳理，對職能進行重新的描述，對崗位進行調整。

最后，完善標準系統，做好剛性約束與個性需求之間的關系。完善預算編制的相關標準，根據物價等因素做好調整，尤其是要建立科學的、適合不同行業的項目支出標準，使得預算編制更加精準化，有利于預算執行的剛性約束。在充分考慮統一性、規范性及共性的基礎上，也要適當考慮例外事項的存在，在做好預算監督的基礎上設置合理的處理通道，處理好預算執行的剛性約束和個性化的關系，讓預算“放得開、管得住”。

（三）提升預算績效管理水平

首先，提高認識，增強績效的責任意識。項目的預算績效評價應該明確由項目負責人進行評價，而不能由財務人員來評價，各處室部門要對自己的項目負有績效管理的責任意識。

其次，充分利用信息技術，加強預算績效的事中監督，對于項目的實施通過信息技術進行跟蹤，比如，執行率偏低的，需要預警提醒。

再次，增加績效評審的方式，提高評價質量。目前主要是通過自評和外部評價相結合的方式進行，對于自評財政應該加強監督檢查，以提高其自評的質量。對于外部評價的項目往往是部門重點或財政重點項目，一般由會計師事務所進行評價，但對于一些專業性較強的也應該邀請專業機構一起進行評價。

最后，加強績效評價的結果運用。可以在單位的年終考評中賦分考核，或者在下一年度的預算編制中根據上年度的評價結果來安排預算。

（四）提高信息化水平

首先，重視信息技術的研發，提高預算一體化系統的穩定和安全。

其次，開發移動終端，為預算管理提供便利。可以在手機移動端提供一些操作功能，比如預算的查詢、指標的審批等。

最后，做好系統的人性化設計，特別是對系統的界面設計要合理、清晰、一目了然，對操作人員友好，便于操作，提高效率。

（五）加強財務人員的隊伍建設

首先，提高財務人員的專業素養。預算一體化的推廣以及新政府會計制度的實施，都對財務人員提出了更高的要求，要鼓勵財務人員加強自身學習，不斷提升其專業技能。

其次，強化制度宣貫，加大培訓力度。一是要加強對政策、制度變化的宣貫，尤其是預算一體化推行以來，很多的政策發生了變化，要加強宣傳培訓，使財務人員及時了解。二是要加強培訓，特別是預算一體化的操作方面。預算一體化集合了強大的功能，但操作也非常復雜，涉及了資產管理、政府采購等，財務部門應該加強培訓，讓財務人員熟悉預算一體化的操作方法、處理流程等。

五、結束語

行政事業單位預算管理是一個單位行使職能、運行機構的治理手段。預算一體化是依托信息技術，整合資源，實現單位預算執行的剛性約束，提高預算管理水平，倒逼單位實現治理現代化的一種機制。本文基于預算一體化背景，研究了目前行政事業單位預算管理存在的問題及成因，探討了解決對策。未來，行政事業單位要在預算一體化背景下不斷探索完善預算管理的良策，助力行政事業單位更好地履行職責，提高國家財政資金的使用效率和效果。