加快國有經濟布局優化

構建高水平社會主義市場經濟體制要求優化國有經濟布局。黨的二十大報告指出，“深化國資國企改革，加快國有經濟布局優化和結構調整，推動國有資本和國有企業做強做優做大，提升企業核心競爭力”。國有經濟布局優化的基本含義就是國有經濟布局要適度。布局過窄，不利于堅持和完善社會主義基本經濟制度；布局過寬，則可能擠壓民營經濟的發展空間，進而影響市場在資源配置中發揮決定性作用。優化國有經濟布局，必須堅持國有資本有進有退、有所為有所不為的原則。

國有經濟布局優化要求做強做優做大國有資本與國有企業。習近平總書記指出，“國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是黨執政興國的重要支柱和依靠力量，必須做強做優做大”。首先，堅持和完善社會主義基本經濟制度必須做強做優做大國有資本與國有企業。其次，發揮國有經濟主導作用、鞏固中國共產黨的執政基礎必須做強做優做大國有資本與國有企業。再次，完善市場機制需要做強做優做大國有資本與國有企業。供求機制、競爭機制、價格機制是市場配置資源的重要機制，由市場供求關系決定的價格向市場主體傳遞信號、通過利益刺激影響市場主體的決策。也就是說，市場經濟的精髓是價格機制引導資源實現優化配置。然而，價格并不是萬能的，市場的價格機制在某些條件下會出現失靈，僅依靠市場機制難以完整、準確、全面貫徹新發展理念，而國有企業在解決市場失靈和完整、準確、全面貫徹新發展理念方面具有獨特優勢。最后，面向全球競爭需要做強做優做大國有資本與國有企業。當前世界百年未有之大變局加速演進，我國面臨的外部環境日趨復雜嚴峻。為此，有必要通過扶持一批在國際上具有較強競爭力的國有企業，將其做強做優做大，推動其參與國際競爭。

國有資本有所為并非等于國有資本應在所有領域都要發揮主導作用。發揮國有經濟主導作用，需要在提高國有經濟的控制力上下功夫，按照生產力發展的要求調整國有經濟的布局、結構和組織形式，其關鍵是要正確界定國有經濟的邊界。國有經濟應該通過布局優化和結構調整，推動國有資本向重要行業和關鍵領域集中。應培育一批世界級龍頭企業，提升在國家經濟、科技、國防、安全等領域的競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力。國有企業不僅應通過改革成為具有核心競爭力的市場主體，還應該在創新引領方面發揮更大的作用，在提升產業鏈供應鏈水平上發揮引領作用，在保障社會民生和應對重大挑戰方面發揮特殊保障作用，在維護國家經濟安全方面發揮基礎性作用，特別是要著力抓好實業主業發展，推動國有企業追求高水平、高層次、高效率的經濟價值和社會價值創造，筑牢國有企業高質量發展的堅實根基。

從宏觀上看，國有經濟主導作用應從國有資本在整個國民經濟中的地位和功能來判斷。發揮國有經濟的主導作用當然既包括做強做優做大國有企業，也包括做強做優做大國有資本，但在社會主義市場經濟條件下，做強做優做大國有資本比做強做優做大國有企業更為重要。發揮國有經濟的主導作用并不意味著要做強做優做大每一個國有企業，即使某些國有資本因缺乏競爭力而從某些行業或企業中退出，但若有助于強化國有經濟的戰略支撐作用和做強做優做大整體的國有資本，那也有助于國有經濟主導作用的發揮。

國有經濟布局優化還要求國有資本有所為有所不為。事實證明，該國有資本保持控制地位的領域如果過度市場化了，不僅無法發揮國有經濟的主導作用，還可能導致市場失靈問題加重，難以為經濟發展提供必要的基礎性條件，最終危及有效率市場體制的建立；該市場化的領域如果國有資本過度介入，則可能導致“與民爭利”，對民營經濟造成“擠出效應”，最終不利于市場機制在資源配置中發揮決定性作用。事實上，國有資本是一種稀缺資源，我們應通過制度構建與政策制定把有限的國有資本投入重要行業和關鍵領域，保持對國民經濟的整體控制力，避免國有資本的無序投資和低效投資。我們也可以在微觀領域推進國有經濟布局優化，其重要抓手就是深化國有企業改革，進一步完善以政企分開、產權明晰為核心內容的中國式現代企業制度，繼續推進混合所有制改革。國企混改既包括國企入股民企，也包括民企入股國企，還包括員工持股制度，通過國有資本與民營資本的混合推進國有經濟的布局優化。同時，國有資本在某些特定的競爭性行業與企業中可以有序退出。由于前期投資失誤或管理失效，我國存在一批連年虧損的僵尸企業，應該通過破產程序或重組程序予以淘汰。對于一批在競爭性領域經營不善的國有企業，可以通過重組或產權轉讓進行改制，也可以直接由民營資本接管。

國有經濟布局優化命題的延伸含義是要合理界定國有經濟與民營經濟的投資與經營領域邊界。黨的二十大報告強調，必須“毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展”。微觀基礎的再造并非“國進民退”，也不是“民進國退”，而應該是“國民共進”，即國有經濟與民營經濟之間的關系應該是相互促進、相互融合、相互滲透的協調發展關系，而不是相互割裂、相互排斥的關系。“市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度”是現代化經濟體系的重要特征。為此，一方面，要進一步強化對民營經濟的產權界定和產權保護，為民營經濟的大力發展創造制度性條件和市場環境；另一方面，要在市場化背景下進一步深化國有企業改革。為了構建“國民共進”的微觀基礎，就需要讓國有企業在應該發揮作用的領域進一步做強做優做大，在適宜民營經濟發展的領域應確立效率原則，讓市場機制來配置資源。具體來說，就是應以分類改革為原則處理好國有經濟和民營經濟的關系，實現國有經濟的布局優化。

筆者在《經濟研究》1995年第2期及《管理世界》1997年第1期的兩篇論文中，證明了在國有制框架內進行股份制改造不僅難以達到改革目標，而且有可能導致國有資產流失，進而率先提出分類改革的思路，即應根據國有企業提供產品性質及所處行業的差異，對不同類型的國有企業選擇不同的改革思路：在非競爭性領域，提供公共產品的國有企業宜選擇國有國營模式，自然壟斷型國有企業宜選擇國有國控模式；在競爭性領域，經營狀況比較好的大中型國有企業宜進行產權多元化的股份制改造，經營不善或小型競爭性國有企業宜進行民營化改造①。2015年發布的《中共中央 國務院關于深化國有企業改革的指導意見》確認了國有企業分類改革的原則，明確了通過對處于不同行業的國有企業界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核。具體來說，把國有企業分為公益類與商業類兩大類。之后，筆者又在一系列研究成果中進一步完善了國有企業分類改革的模式。

按照分類改革的原則，除了在提供公共產品及基本的公益類服務領域主要采取國有獨資方式外，對于自然壟斷行業國有企業在保持國有控股的條件下，也應積極推進混合所有制改革，建立現代企業制度，改革國有資本監管體制。國有資本應主要集中在關系國家安全和國民經濟命脈、提供公共產品和公益類服務、前瞻性戰略性新興產業等重要行業和關鍵領域，增強國有經濟的競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力。在競爭性領域，應該貫徹“競爭中性”原則，也就是貫徹平等對待、透明度管理和政府補貼控制的原則，對國有企業與民營企業一視同仁。對于處于競爭性行業的國有企業應進行市場化改造，按照效益最大化原則，國有資本宜控則控、宜參則參、宜退則退。在非競爭性領域應堅持國有經濟主導的原則，但并不排斥民營資本的適當進入。事實上為了打破民營經濟發展中的“旋轉門”“天花板”“玻璃門”束縛，在自然壟斷型國有企業的混合所有制改革中，應該鼓勵民營資本適度參與，這既能改善民營資本的投資環境，又能優化國有企業的經營機制。特別是在壟斷行業的競爭性環節市場化改革中，要在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面排除所有制歧視，實現各類所有制主體公平競爭。

國有企業分類改革既有利于堅持國有資本有進有退、有所為有所不為的原則，又有利于明晰國有經濟與民營經濟投資和經營的重點領域。國有經濟的布局優化可以改變“國進民退”或“民進國退”的格局，構建反映社會主義市場經濟內在要求的“國民共進”的微觀基礎，即國有經濟與民營經濟之間的關系應該是相互促進、相互融合、相互滲透的協調發展關系。