引領·整治·盤活
——三亞市農村“三塊地”改革工作中的創新探索

文／韓翔宇 北京世紀農豐土地科技有限公司海南分公司 海南海口 570000

引言：

近年來，三亞市積極響應國家及海南省政策要求，推進土地要素市場化、國土空間用途管制以及節約集約用地等工作，研究制定了農村土地制度改革、村莊規劃、全域土地綜合整治方面的一系列文件，并于2023 年制定發布《推進重點領域制度集成創新工作方案》，明確“村莊規劃+全域土地綜合整治試點‘三塊地’改革”課題的制度集成創新研究重點任務要求及各部門職責分工，有效地推動農村土地要素流轉工作開展。

1.規劃引領：以村莊規劃進行管控與引導

1.1 新時期村莊規劃的目標與任務

自新一輪機構改革以來，黨中央國務院及相關主管部門先后出臺多個文件，為推進村莊分類及實用性村莊規劃編制工作提出一系列指導[1]。2019 年，中共中央和國務院發布的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的指導意見》明確了村莊規劃的法定地位與任務要求[2]。自然資源部2019 年發布的《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》文件中，再次明確村莊規劃要承擔國土空間用途管制的法定性依據，并重點提出統籌產業發展空間、優化調整用地布局及探索留白機制等方面的任務與支持，強調了村莊規劃對鄉村振興發展的促進作用。

在促進城鄉融合發展方面，國務院出臺《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，提出建立健全城鄉要素合理配置的體制機制，促進人才、土地、資金、產業等各類要素更多向鄉村流動并形成良性循環。文件中提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，鼓勵盤活利用閑置宅基地和房屋，在符合規劃、用途管制和尊重農民意愿前提下，優化村莊用地布局，有效利用鄉村零星分散存量建設用地。同時，文件也提出了建立農村集體經營性建設用地入市制度的探索。

1.2 墾地融合、組團聯編、試點入市的創新探索

在國土空間規劃“五級三類”體系中，村莊規劃屬于鄉村地區的詳細規劃，其法定作用決定，它是農村集體經營性建設用地入市所須遵循的前置條件之一[3]。其牽引力體現在經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護及建設活動的基本依據。海南省委省政府提出編制新一輪“多規合一”的實用性村莊規劃，重點在于確保村莊規劃務實、管用、可操作及能落地，實現全省農村地區發展建設有規可依、有據可循。

1.2.1 墾地融合的村莊規劃編制

考慮《三亞市總體規劃（空間類2015-2030）》和《三亞市國土空間總體規劃》均屬于市級總體規劃層級，根據三亞市規劃管理工作實際情況，創新組織編制區級國土空間鄉村振興規劃，要求各地開展墾地融合的村莊規劃編制工作，目前南田黎光片區村莊規劃成果已獲批復。

南田黎光片區村莊規劃以農場連隊為編制單元，吸引社會資本參與南田農場發展建設。在原有的撂荒地上進行整合，進行產業導入工作，進而提升土地利用效率，并引入旅游資源，對農場職工、村民進行轉產轉業，讓農場職工、村民實現就地就業。

圖1 《三亞南田黎光片區村莊規劃（2020-2035 年）》村域產業布局規劃圖

統籌編制墾地融合村莊（連隊）規劃，通過對零星、分散及撤并的建設用地進行空間置換，實現村莊（連隊）空間布局優化，保障用地空間。三亞市在做好村莊規劃與國土空間總體規劃、各專項規劃的銜接的基礎上，統籌安排規劃范圍內的國土空間，實現連隊與連隊之間、連隊與周邊臨近中心村之間的公共服務設施和基礎設施共聯、共建、共享，有效保障農村和墾區群眾生產生活需求。

1.2.2 組團聯編的村莊規劃編制

三亞市通過對組團聯編的村莊規劃探索研究，打破村與村之間的界限，探索實現墾地融合的村莊規劃編制，并統籌考慮優化土地利用布局，實現跨村、跨區的最優調配。如三亞市崖州區老城區組團村莊規劃成果已獲批，編制范圍以相鄰的兩個行政村為組團，采用“近控遠調”方式，實現跨村的農村集體經營性建設用地指標平衡，科學合理布設鄉村產業發展用地，引導和促進鄉村建設和治理有序推進[4]。

圖2 《三亞市崖州區老城區組團村莊建設規劃》組團建設空間規劃圖

1.2.3 入市地塊的規劃調整與入庫

為助力紅花村美麗鄉村先行示范區建設，擬在紅花村大園村西南側建設1 處鄉村文農旅產業項目。大部分項目用地在《三亞市總體規劃（空間類2015-2030）》中為基本農田，局部項目用地（園地和林地）在2021 年12月批復版的紅花村村莊規劃中為商業用地，規劃用地性質與建設用地規模不符合項目需求。為推進項目建設，已批復的《三亞市國土空間總體規劃》將該地塊范圍內的基本農田調出。同時，為保障產業用地空間，通過該地塊村莊規劃局部調整程序，明確該地塊規劃條件，符合地塊入市及產業發展要求。

規劃調整后，將農村集體經營性建設用地入市地塊更新并納入國土空間規劃“一張圖”管理。對照入庫材料清單，完善大數據平臺的基礎數據和規劃信息，確保規劃數據的權威性、提高行政審批效能、提升規劃管控能力。具體入庫材料清單如下表所示：

表1 入庫材料清單一覽表

2.土地整治：全域土地綜合整治優化存量

2.1 全域土地綜合整治與村莊規劃的關聯

村莊規劃作為城鎮開發邊界以外鄉村地區的詳細規劃，是全域土地綜合整治實施方案編制的規劃依據[5]。全域土地綜合整治應充分銜接村莊規劃用地布局，對試點區地塊用途進行調整，優化試點區生產、生態、生活空間布局，結合村莊規劃確定的近期實施項目計劃，進一步明確項目內容及空間落位[6]。因此，全域土地綜合整治試點地區應同步編制村莊規劃與全域土地綜合整治實施方案，實現二者相互銜接[7]。

2.2 全域土地綜合整治試點經驗

2.2.1 優化布局 盤活存量

通過全域土地綜合整治中的建設用地綜合治理，可以盤活利用存量農村集體經營性建設用地。以《三亞市吉陽區全域土地綜合整治試點實施方案》為例，該方案一方面開展農村宅基地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設用地整理，引導采用有償、自愿收回的方式，調整為鄉村集體經營性建設用地入市交易，在優化農村建設用地結構布局，同時提升鄉村集體經營性建設用地集約化水平以及土地綜合價值。另一方面通過適度調整分散布局的農村房屋的農民，進入農村居民點或集中區居住，把農民騰退出農村宅基地進行復墾并同步對其周邊的園地、廢棄地進行墾造，用于建設用地占用耕地的補充，還可將騰退后的建設用地指標用于入市流轉，進一步促進全域土地要素有序流動，盤活空間潛力。

2.2.2 梳理權屬 規避糾紛

全域土地綜合整治工作，結合規劃實施管理層面，注重對土地權屬情況的全面分析，科學規避權屬糾紛。通過整治區域內土地權屬現狀的分析梳理，為區域中確需調整的權屬類型（集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權、土地承包經營權等）、調整規模、位置、相關權利人等情況提供詳盡描述說明。在明確現狀土地權屬的前提下，分析權屬優化調整的可行性，以及說明土地權屬調整方案編制及其公告和報市級人民政府批準情況，避免全域土地綜合整治實施土地糾紛的產生。

2.2.3 探索復墾地塊補償機制

明確復墾地塊的青苗和地上附著物補償標準。全域土地綜合整治項目中涉及存量建設用地增減掛鉤的，對復墾地塊的原土地使用者或承包經營者支付復墾補償金，建議由入市主體參照《海南省征地統一年產值補償標準》或《征地區片綜合地價》等規定向復墾地塊所屬農村集體經濟組織支付安置補助費、青苗及地上附著物補償。

明確復墾地塊的發展補償金標準。涉及因農村集體經營性建設用地異地調整入市導致發展機會缺失卻承擔耕地保護和生態保護責任的復墾地塊，應以建新區土地出讓收入，扣除建新區土地出讓成本、安置成本、拆舊區安置補助、青苗及地上附著物補償和復墾成本后的增值收益為基數，建議由入市地塊所屬農村集體經濟組織和復墾地塊所屬經濟組織約定分配比例，并由入市主體向復墾地塊所屬農村集體經濟組織支付發展補償金。

約定復墾地塊的發展補償金分階段支付費用占比。待復墾地塊通過驗收后，建議入市地塊所屬農村集體經濟組織向復墾地塊所屬經濟組織支付復墾補償金和發展補償金的第一筆，入市地塊完成出讓后，再支付剩余部分（支付形式參照當地復墾補償金約定次數及比例）。

3.要素盤活：“三塊地”改革盤活資源要素

農村“三塊地”改革是指針對農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度進行的一系列改革措施，它是促進集約化利用和農村土地流轉，完善鄉村產業用地保障機制，緩解農村土地供需矛盾必要的制度保障[8]，其中，集體經營性建設用地入市為自然資源和規劃主管部門負責。為了有效緩解農村土地資源配置效率低下、農村建設用地供需矛盾及農村集體經營性建設用地入市難等問題，三亞市探索以村莊規劃為牽引，以全域土地綜合整治為助力，提高土地利用效率，發揮自然資源和規劃主管部門的職責，重點圍繞農村集體經營性建設用地入市，探索實現土地價值最大化的有效途徑。

3.1 強化土地要素供給

在要素供給方面，三亞市鼓勵盤活農村存量建設用地，依據規劃開展全域土地綜合整治，通過整治產生的建設用地節余指標，在保障項目所在村公共服務設施和村民自建房需求的前提下，可就地用于農村一二三產業融合發展，也可通過城鄉建設用地增減掛鉤、村村建設用地增減掛鉤及墾地建設用地增減掛鉤等渠道進行指標有償流轉；村民自愿退出的閑置宅基地和廢棄公共設施等集體公益性建設用地，在符合國土空間規劃的前提下，整治后可納入集體經營性建設用地流轉與使用范圍，用于保障農村一二三產業融合發展。

同時，用活用好集體建設用地，保障合理新增建設用地需求，進一步落實“計劃指標跟著項目走”的要求，做好農村產業用地保障工作，確保新增建設用地指標向鄉村發展傾斜。探索利用三調非城鎮建設用地增量指標，用于保障鄉村建設，做好臺賬、計劃。

3.2 鼓勵土地復合利用

在嚴格保護耕地前提下，三亞市鼓勵探索“農田+”耕地復合利用模式，通過挖掘利用鄉村自然文化資產，發展休閑農業、鄉村旅游、農業教育、農業科普及農事體驗等產業，拓展土地使用功能，提高土地節約集約利用水平。在保障森林生態系統質量的前提下，鼓勵因地制宜發展林下生態種養殖業、產品采集加工、森林旅游與森林康養等產業。

3.3 健全入市配套程序

在集體經營性建設用地入市程序方面，建立一套健全的標準化配套程序確保流程合法合規。在申請階段，需經村民會議2/3 以上成員或2/3 以上村民代表表決同意后，由農村集體土地所有權人向屬地人民政府遞交入市申請書及相關材料；由區級派出機構出具規劃條件，并由屬地區級人民政府出具開發建設強度要求，制定出讓控制指標，并簽訂《海南省產業項目用地準入協議》；協議簽訂后，由入市主體委托有資質的單位對擬入市地塊進行勘測定界及地價評估，評估報告按規定進行備案，由入市主體在地塊交易前召集會議研究確定底價；土地入市前，必須滿足產業準入和生態環境保護要求，由入市主體根據規劃條件、產業準入和生態環境保護要求等，編制入市方案；入市方案應當經村民會議2/3 以上成員或2/3 以上村民代表表決，并依法形成表決資料上報所在地人民政府；最后，由市自然資源和規劃部門制定入市交易公告，按有關規定掛網及登報發布，符合擬入市集體經營性建設用地條件的，由市自然資源和規劃部門錄入“土地超市”統一管理、統一發布。以招標、拍賣、掛牌、協議方式交易的，入市主體可委托市自然資源和規劃主管部門組織實施具體交易活動、編制交易文件，進入省級土地交易市場進行網上交易。按程序簽訂成交確認書及公示、書面合同、三方監管協議，入市交易完成后，依法辦理不動產統一登記。

結語：

通過“規劃引領-土地整治-要素盤活”的組合策略，三亞市結合村莊規劃與全域土地綜合整治試點方案編制及項目實施情況研究，探索農村土地集約節約利用、國土空間用途管制和農村“三塊地”改革政策制度創新，一方面推進了農村土地資源的高效利用、盤活農村土地資源、滿足農村可持續發展提供政策制度支持的需要；另一方面實現了促進和美鄉村、城鄉區域協調、農業強國的發展建設要求。未來，三亞市將出臺創新推出更多可復制、可推廣的“村莊規劃、全域土地綜合整治以及農村‘三塊地’改革”相關配套政策制度，持續為鄉村振興及海南自由貿易港建設貢獻力量。