以流程改造監督為主線的執行模式重塑

牛忠志,楊維松

(河北大學 法學院,河北 保定 071002;臨沂市中級人民法院,山東 臨沂 276000)

一、引言

基于“一人包案到底”辦案模式存在的弊端,最高人民法院要求深化執行體制機制改革,推進執行案件和執行事務的繁簡分流、分權實施。上述要求是從頂層設計層面對執行改革進行全面系統部署,為當前各項執行改革工作指明了方向,但由于全國四級法院并未設計統一的執行權運行模式,僅是在頂層搭建起“四梁八柱”主體框架而已。對于具體怎么改,考驗的則是基層智慧。實踐層面,全國各地法院針對人案捆綁、亂執行、消極執行、選擇執行等情況進行了相應的改革,但缺乏系統性和可復制性;理論層面,現有對執行辦案模式的研究主要是外部視角下的回應性對策,存在諸多局限性。例如,各地法院執行的方式多是集中式、運動式,如“百日會戰”“集中攻堅”“凌晨行動”等,或引入高科技手段的信息化執行,雖然短時間內效果明顯,但缺乏長效發力機制。因此,解決問題的關鍵在于刀刃向內,以流程改造監督,重塑執行辦案模式。不可否認,刀刃向內的執行改革會觸及固定利益群體的奶酪,但司法的真正危險在于對合理改革的膽怯與抵制,對法律陳規的“頑固堅守”[1]。要確保執行改革的決策部署在基層法院落地生根,就必須以供給側改革思維和方法對執行體制、執行流程、執行機制進行流程再造[2]。

二、問題提出:倒逼執行辦案模式在結構和功能方面應作出調整

在“一人包案到底”的辦案模式下,執行權過于集中在承辦主體一個人手中,辦理案件時存在選擇執行、消極執行等可能性,導致“供給側”提供的司法服務滿足不了“需求側”的當事人[3],且對辦案過程的監督和懲戒又存在缺失、缺位,進而加劇了執行供需矛盾。

(一)“執行三問”對“一人包案到底”模式的質疑

1.承辦主體是否存在選擇執行、消極執行的可能?

某執行案件立案后,人為分案到某一庭室,再由庭室負責人分案到執行承辦人手中。上述過程中,如果分案人員或者承辦人看到案件的被執行人系自己近親屬,是否存在拖延不分案或分給與自己要好的承辦人?當親情戰勝理性,如果承辦人拖延辦理案件或枉法辦理,是否有相應的主體發現并制止這種消極履行或不完全履行法定職責的行為?

2.監督主體和監督程序是否缺失或缺位?

任何一個執行案件都有很多環節需要完成,例如執行文書的制作、送達,執行財產的查封、凍結、扣押,被執行人的拘傳等等。這個過程中,每個環節是否都有相應的人員去實施?如有人員負責實施,那每個環節的規定步驟是否都在法定期限內完成了?執行過程是否公開透明?是否有專門人員負責節點管控?

3.節點管控、業績評價等機制是否健全?

有的執行案件得到了順利執結,有的執行案件則一拖再拖。這一過程中,執行案件最終有沒有執行完畢、承辦法官執行的效果好不好,有沒有進行相應地全程留痕?有沒有進行科學合理的評價?如果有,評價的結果有沒有真正用起來?

上述執行三問的答案均是肯定的,所以執行流程和模式改革勢在必行。

(二)機械化肢解執行權的“分段實施”模式改良不足

鑒于“一人包案到底”模式的弊端日趨凸顯,全國相當數量的法院依據功能分化理論對辦案模式進行了改良——“分段實施”。2008年,北京二中院作為“分段實施”模式的試點法院將執行實施權分為執行啟動、執行查控、執行處置和執行結案四個階段,并成立內勤組、查控組、處置組和綜合結案組分工執行,對執行權的實施進行了全面改良[4]。無獨有偶,天津一中院于2010年也實行“分段集約”模式,它把執行實施權化分為查控、處置、結案三個階段,并成立查控組、處置組和結案組分工執行[5]。至此,全國多地法院學習、復制、推廣了上述執行辦案模式,但改良不足,收效甚微。

之所以稱為“改良”,是因為“分段實施”換湯不換藥,未從根本上解決“執行三問”的難題。雖然法院在組織架構上去行政化,但仍保留原有的庭、科、室內設機構功能;在資源分配上,仍存有院、庭長分配情形,執行權缺乏有效暢通,形成“一放就散”或“一管就死”現象;職權資源配置上,實行“一人包案”到底,從立案到執結由一人完成,出現“人案捆綁”、違背案件能入能出的司法分流規律。運行機制缺乏動態調整因素,績效考核缺乏科學要素,造成執行職位的“冷崗”和內外部人員流動不暢異象。執行流程節點控制不暢、全程留痕不完善,執行全流程的公開透明度不高。執行裁決權與實施權集于承辦主體一人手中,缺乏有效的內外監督制約機制,導致全院統一管理、統一指揮、統一調配、統一協調機制失靈,監督和保障措施失位。終因程序形而上的設計與司法實踐的具體操作之間存在較大差距,未能到達預期目標而被迫停止實施。

三、原因探究:對“一人包案到底”和“分段實施”的癥結分析

(一)關于“一人包案到底”模式弊端的分析

1.內部因素:辦案模式被動適應執行權規制

(1)辦案的團隊架構行政化色彩濃厚。法院的組織架構、權力配置、工作流程,均在層級管理的基礎上建立,層級過多,容易導致案件真實信息的傳遞緩慢和失真,權力和責任的錯位,一定程度上易造成管理層對案件決策的失誤。上級對下級層層節制,不利于調動下級辦案法官的積極性,案件數量越積越多,人案矛盾不斷加劇。此外,層級管理鏈條結實,權力尋租空間較大,容易滋生腐敗。

(2)辦案的人為主觀隨意性尺度過寬。法律理性人告訴我們,如果權力主體享有的權力不受約束就容易濫用權力。從事物的性質來說,要想防止權力被濫用,就要對其規制,以權力約束權力[6],執行權也不例外。執行案件分流到具體承辦主體手中,什么時候執行、能不能執行、查沒查到財產、是否查封凍結、是否扣劃拍賣,案件節點眾多,信息不透明,監管難度較大。

(3)辦案的長效性機制未真正建立。近年來,各地法院解決執行難的做法多是“百日會戰”“集中攻堅”“凌晨行動”等運動式執行[7],或是引入新科技手段、變通執行方法等外圍式執行,其效果都很難持續[8]。如果不從法院內部對執行權運行進行規制,單純依靠集中行動、部門聯動構建起來的治理格局難以發揮長效作用。

2.外部因素:辦案模式被動適應執行權監督

(1)被執行人千方百計逃避執行。之所以開展執行工作,是因為在全社會范圍內尚未建立起誠信體系,尚未完全形成信仰司法而主動履行生效裁判文書內容的良好氛圍[9],當事人不履行法院判決、裁定,不講誠信,違法成本較低。在目前的社會環境中,有不少被執行人絞盡腦汁以轉移或隱匿財產、隱藏行蹤等手段規避執行,更有甚者暴力拒執[10],一定程度上阻礙了執行工作開展。

(2)社會外界想方設法干預執行。法律需要被信仰,否則形同虛設。從社會現實看,我國還是典型的熟人社會,遇到事情還是喜歡講人情,有時候案件還未分到具體的承辦主體手中,就有人“打招呼”,甚至干預執行。

(二)關于“分段實施”模式弊端的分析

1.從組織架構看,團隊組建扁平化但未平行化

從組織架構看,有的法院在執行庭下繼續設置執行團隊,有的法院是執行大團隊管理執行小團隊,只是換了名稱并未實現真正意義上的扁平,也沒有真正實現團隊的平行化[11]。院、庭長不再直接過問案件,但是院、庭長依舊對審判資源的分配、行政保障配給、榮譽表彰的提議等享有話語權,某種程度上依舊享有傳統管理職能。真正的“分段實施”模式應是建立在平行化管理的基礎上,要求流程節點在一條直線上運轉。

2.從流程運轉看,單純的分段演變成“權力肢解”

青海某縣法院、長沙市某區法院的“分段集約”模式暴露出為了分段而分段,雖然能夠解決外部干預執行的難題,但過分強調執行案件的分段實施而忽略了案件的整體性,進而導致同一案件的不同流程重復做某一項工作,甚至為了執行結案而終結本次執行程序,導致執行案件的實際執結率偏低,并未達到高效集約的目標。

3.從監督制約看,未有節點管控、業績評價等保障機制

在原來的行政管理體制下,院、庭長既管案又管人,還要協調調配,監督管理工作依附于審判權和執行權。改革后,法院內部沒有專門的分案機構、分案標準和程序,而庭長已無分案、協調職權,那么由誰來分案?按照什么樣標準分?法官與專業怎么實現最優匹配?平行化后,團隊成為互相競爭的辦案主體,如果繼續靠民主測評或單純考核辦案數量,容易導致評價結果不客觀、不準確,與法官實際司法能力、辦案質效不匹配。

綜上所述, “一人包案到底”辦案模式存在的突出問題和“分段實施”模式的改良不足,倒逼執行辦案模式在結構和功能方面必須作出相應的調整。

四、再造前提:組建平行化團隊為執行流程再造打下組織基礎

改革現有的執行體制,組建平行化團隊為執行流程再造打下組織基礎,這是重塑執行流程的前提。

(一)宏觀理念

執行機構設置是解決哪個機關來行使民事執行權的問題[12]。長期以來,人民法院的組織運行架構和管理模式借鑒了行政化運行模式。執行權在上述模式運行過程中,執行承辦主體與執行申請人相互組成了執行行為結構。因執行承辦主體享有執行權的公權力并依執行申請人的申請作出具體行為,執行申請人處于弱勢地位,所以存在“供給”與“需求”不對等的狀態。

供給側結構性改革作為經濟改革路徑,同樣適用于司法改革[13]。司法改革不僅涉及司法判斷權的優化配置,還涉及管理體制的調整;不僅涉及司法權運行機制的完善,還涉及人財物等配套措施的跟進,是一項復雜的系統工程[14]。最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》指出,案件數量較多的基層人民法院,可以組建相對固定的審判團隊,實行扁平化的管理模式。本輪司法責任制改革就是要扁平放權、去行政化,解決審判不獨立、外部因素干擾的問題,充分尊重法官主體地位,倒逼對執行案件的承辦主體及其組織框架進行扁平放權式的優化重構。

(二)微觀設計

按照結構扁平化、內部去行政化的司法責任制改革目標,可根據不同的流程節點劃分不同的執行團隊,對執行權進行細化分解。具體說來,按照“執行局—執行團隊”的模式建立以執行法官為核心的平行化執行團隊,為“執行全流程”打下堅實的組織基礎。組建團隊時,不給團隊分層級,團隊完全扁平化,不分大小和高低,均是位于同一平行線上的團隊,不受行政管理層級干預。在執行局下直接組建指揮中心團隊、精執團隊、監督團隊,當然也可以根據法院實際情況設置不同的團隊,如速執團隊、流程團隊、精執團隊、監執團隊、終本維護團隊等。但無論如何設置,每個團隊之間都是獨立的關系而非隸屬關系,各團隊只負責所在流程的執行工作,是“直線化”生產線流轉,實現真正意義上的扁平化、平行化[15]。

需要指出的是,執行團隊的組建要注意突出執行法官的主體地位,不僅要在執行獨立方面還權于承辦主體,還要在團隊組建、業績評價等各方面尊重承辦各方主體的意愿。主要體現在兩個方面:其一,法官專業化是自身業務專業化,而非由院領導意志決定的“被專業化”。法官作為案件的承辦主體,對案件的相關情況最有發言權,因此要讓法官根據自己的知識結構、專業特長自由選擇案件類型,而不是由院領導安排承辦主體負責某一類案件。其二,法官自主決定團隊人員和工作量,即雙方自由選擇和誰一起審理、審理多少案件。對于團隊成員,實行法官與法官助理、書記員之間的雙向自由互選,院領導不再搞強制人員搭配,完全尊重各主體的主觀意愿,而且在工作中如有團隊成員不合適,可隨時提出申請,進行相應地互選調整。

五、流程再造:供給側視角下重塑執行全流程

執行團隊的組建,等于重建了“硬件”設備。若要其科學運行,還需安裝新的“操作系統”,即流程改革。對執行流程再造,具體分為審執銜接程序、速執程序、流程程序、精執程序、監執程序、終本維護程序等六個流程節點。

(一)審執銜接程序:在訴的初始源頭將執行思維貫穿審執全過程,止執行于未發

執行辦案模式的重塑,應站在破解執行難的全局高度去思考,切不可頭痛醫頭腳痛醫腳,要堅持源頭執行、系統執行、綜合執行,努力解決深層次問題。同時要有整體思維,在確認與執行存在聯系的基礎上,揭示執行權具體運行系統和規律,以實現功能優化。因此,在訴的初始源頭將執行思維貫穿審執全過程,止執行于未發。具體說來,將執行思維貫穿于立案、審判和執行全過程,形成法院內部解決執行難的合力[15](P173)。例如,立案階段就要加強財產保全意識,及時告知訴訟風險,提前防范被執行人抽逃、轉移、隱匿、處置財產。審判階段要注重調解、和解方案、判決主文的可執行性,防止表述不準、模棱兩可、無法執行,促進當事人自動履行,減少進入執行程序的案件。

(二)速執程序:在訴的次級源頭對執行案件進行繁簡分流,解執行于萌芽

對于未能化解而進入執行程序的案件,可在訴的次級源頭進行繁簡分流,解執行于萌芽。具體說來,可組建速執團隊,賦權允許其對簡單明晰的首執案件進行篩選過濾,并賦權1個月的期限由其快速、高效地執結案件,讓申請執行人盡快體驗到獲得感。

需要說明的是,承辦法官作為執行案件的具體承辦主體,對案件繁簡最有選擇權和發言權。因法官的閱歷經驗、司法能力存在差異性,對法官甲來說復雜的案件,對法官乙可能是簡單案件,故應將執行案件的繁簡分流權力交給速執團隊,由其自主甄別案件繁簡、適不適合速執。對于篩選的執行案件,一旦發現案件疑難復雜或滿1個月未實際執結的案件,即刻流轉到下一流程。

(三)流程程序:在訴的爭議源頭實行“中心統籌、五個一律”,化執行于前端

對于經過速執程序分流后進入流程程序的案件,可在訴的爭議源頭實行“中心統籌、五個一律”措施,化糾紛于執行前端。所謂“中心統籌”,指的是把執行人員、具體案件放在執行指揮中心,集團隊、警務、流程、案件、裁決于一體,統籌執行全流程的工作。

“五個一律”是指在流程階段針對所有案件和被執行人,對符合法定條件的案件一律納入失信名單、查控財產、罰款、拘留、移送拒執罪[16]。它是一項“拉網式”的舉措,不具有可選擇性,采取一切可行的查控、懲戒等措施,讓被執行人的人身線索和財產無處藏匿,解決案件承辦主體選擇執行、消極執行和被執行人規避執行、抗拒執行、外界干預執行問題。 同時,按照流程規定進行流水化操作,可防止案件遺漏,也讓向執行人員打招呼、說情試圖拖延執行變得無計可施[17]。

(四)精執程序:在訴的爭議源頭對流轉未結案件再次精耕細作,斷執行于訴內

對上一個流程期限內未結而流轉至精執程序的案件,進行精細化、精準化執行研判,對癥下藥,窮盡一切可用的執行措施嚴查被執行人逃匿、轉移財產等行為。例如,對于“五個一律”執行措施沒有施行到位的繼續施行,對于查控的財產沒有評估處置完畢的繼續處置,對于有新執行線索的案件要及時采取適宜的措施,力爭案件在精執階段的三個月內實現所有案件扎口結案[18]。

這里的扎口包括實際執結口、終本結案口、拒執移送口和橫向移交口四個路徑,在程序上和實體上實現了終本結案的規范操作,不僅減輕了承辦主體的壓力,也減少了承辦主體的風險系數。

(五)監執程序:在執行全過程中用“一橫三提、動態執行”解決案件窩工問題

在執行全過程中要遵循“一橫三提、動態執行”原則。所謂“一橫”,是指精執團隊之間的橫向執行轉交,即執行案件在精執階段三個月內未能扎口結案,可以橫向流轉至其他平行的精執團隊繼續進行為期一個月的執行。所謂“三提”,是指執行案件經過橫向移交其他平行的精執團隊后一個月內仍未能結案,可縱向逐級上提至團隊長、執行局長和分管院長對該執行案件進行承辦,期限也可分別設為一個月。

過去一個執行案可能會“窩在”一個承辦主體人的手里,執行不執行、執行的效果取決于這個法官的能力和職業道德。現在你辦不了或者不限時辦,就流轉到下一個流程辦。進入下一流程,上一流程疏漏和對個別案件執行措施的選擇會在下一流程中進行堵塞和修補,實現了執行權的橫向和縱向制約,良好地解決了選擇執行、消極執行難題。

(六)終本維護程序:在訴的末端源頭對終結本次執行程序的案件實行集中統一管理

執行案件經過上述流程后基本可以實現終本結案,故成立專門終本維護團隊,在訴的末端源頭對終結本次執行程序的案件實行集中統一管理,接受當事人查詢咨詢,化解涉執信訪,主要解決無財產可供執行因終本程序不規范、有新執行線索而恢復執行不通暢等問題。

以前案件終本以后,執行人員就不再主動啟動執行程序。但是申請執行人又會不斷地反映各種執行線索。同時,原來的承辦人又分配了大量的新案子,新舊案子兩頭忙,顧此失彼。現在有了專門的終本維護團隊,終本的案子有人管了,一旦發現有新的執行線索,要恢復執行按照新收執行案件進行流轉。此外,還可以定期主動啟動核查程序,保證監督舊案與辦理新案。

六、配套機制:執行流程節點管控和評價監督機制

社會在任何時候都不可能只依賴某一個制度,而是一套相互制約和補充的制度[19]。以上執行程序環環相扣,就像為執行案件張開的一張張大網,一層一層地篩選、過濾,每一層都會執結一批案子,沒有執結的案件經過層層過濾,也已經窮盡了各項措施,因此,申請執行人理應能夠接受按照法定程序終結本次執行。但這一全流程過于“理想化”,如上一流程故意不作為造成工作下灌怎么辦?下一流程不了解上一流程到底做了哪些工作,重復勞動怎么辦?下面兩個措施,將解決這些問題。

(一)構建“全程留痕”的節點管控機制

全程留痕是手段,節點管控是目的。全程留痕包括紙質、視頻、音頻和圖片留痕等,隨卷制作一份案件流程節點表,上下流程之間要形成前后連續的紙質背書,以實現節點管控,增加執行工作透明度。流程節點表具有可追溯性,下一個環節接過案子后,必然要“倒查”上一個環節的節點,其中有沒有袒護被執行人的“模糊點”,會被輕易識破,這就形成了一種橫向的監督。不僅有利于執行申請人和被執行人對執行法官進行追責,還有利于執行法官對當事人的誣告、陷害等行為進行自我保護,同時還促進了案件執行的科學化、信息化和流程化。

(二)構建“前減后加”的評價監督機制

為解決個別案件承辦主體消極執行、選擇執行問題,根據執行要素和案件難易程度,對案件設置不同的權重分值,對每一流程的完成時間進行明確規定,配合“前減后加”的考核評價體系,讓每一執行團隊在負責的流程中不能懈怠、不敢懈怠。對規定時限內結案的團隊予以相應的積分考核,對未執結或執行不規范而流轉的相應分值計入下一流程,以此類推,不僅能夠解決上一流程不作為造成工作下灌的難題,還能對下一流程的執行工作形成正向的激勵作用,讓案件承辦人失去了消極執行、選擇執行的可能。

七、結語

一個成熟的經驗做法,既要在理論上站住腳,又要符合政策的倡導,既要契合司法規律,又要符合轄區實際,既要一段時間的實踐磨合,又要有明顯的成效驗證,既要具有可推廣的價值,又要具有可操作性。執行全流程辦案模式符合了上述要求,以流程改造監督,解決了扁平放權后院、庭長無法繼續發揮辦案督促調度等管理職能的難題,最大限度地激發執行團隊的工作積極性;管理具有精準性、科學化,確保了各個流程節點的順暢運行;機制具有創新性、規范化,前減后加的積分評價富有特色;決策具有民主性、人文化,充分發揮和尊重法官的主體意見等等,都可落實施行。