構(gòu)建全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的基礎(chǔ)性難題、路徑分化與前景

【關(guān)鍵詞】數(shù)字經(jīng)濟(jì)""數(shù)字治理""全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則""基礎(chǔ)性難題

根據(jù)世界銀行2022年《數(shù)字聯(lián)通和經(jīng)濟(jì)分化》報(bào)告，2016年數(shù)字經(jīng)濟(jì)對全球國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的貢獻(xiàn)率約為15.5%，并且將在不到十年的時(shí)間里上升至25%，事實(shí)上在過去十年其增長速度是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的2.5倍。[1]當(dāng)前是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵期，各國都力爭在鼓勵(lì)創(chuàng)新與加強(qiáng)監(jiān)管之間尋求平衡。數(shù)字經(jīng)濟(jì)本身要求跨越國境，提高規(guī)制一體化，實(shí)現(xiàn)更大的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，但與數(shù)字相關(guān)的安全問題也引起廣泛關(guān)注，監(jiān)管仍呈現(xiàn)碎片化甚至相互抵觸的狀態(tài)。構(gòu)建全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則遭遇基礎(chǔ)性難題，即信任缺乏和數(shù)字鴻溝。在此背景下，全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的構(gòu)建路徑有所分化。與此同時(shí)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的目標(biāo)和內(nèi)容又有趨同勢頭，各國對更理想的數(shù)字治理的共識正在形成，為全球性規(guī)則構(gòu)建帶來契機(jī)。

全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的框架與主要內(nèi)容

“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”概念涵蓋范圍非常寬泛，因?yàn)閿?shù)字化幾乎影響并發(fā)生在經(jīng)濟(jì)的所有部門，這也使得對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的量化十分困難。美國經(jīng)濟(jì)分析局提出，數(shù)字經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面，即支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施、物件和互聯(lián)互通安排，電子商務(wù)或通過網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程提供的商品和與之相聯(lián)系的服務(wù)，以及有價(jià)數(shù)字服務(wù)或其他與計(jì)算和信息化相關(guān)的有價(jià)服務(wù)。[2]經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）提出的概念與此十分接近，認(rèn)為數(shù)字經(jīng)濟(jì)包括數(shù)字驅(qū)動的基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字下單的交易和數(shù)字交付的產(chǎn)品。[3]加拿大、澳大利亞等國家在統(tǒng)計(jì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)都采用與美國和OECD相似的標(biāo)準(zhǔn)。

鑒于此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則大致包括三個(gè)方面：數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、移動設(shè)備和互聯(lián)互通標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)規(guī)則，這些規(guī)則包括行政許可、資質(zhì)要求、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、通信標(biāo)準(zhǔn)、投資和并購、運(yùn)營收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、競爭和反壟斷等內(nèi)容；電子商務(wù)相關(guān)規(guī)則，包括數(shù)字合同、數(shù)字簽名、海關(guān)與邊檢、稅收、質(zhì)量與消費(fèi)者保護(hù)等內(nèi)容；數(shù)字交付相關(guān)規(guī)則，包括線上合同締結(jié)與履行、數(shù)據(jù)跨境傳輸和存儲、知識產(chǎn)權(quán)、內(nèi)容審查、源代碼與開源等內(nèi)容。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則中很多內(nèi)容仍然屬于一國國內(nèi)治理和政策范疇，而國際治理主要涉及跨境數(shù)字市場與行為。因此，國際治理范疇下的全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則，主要聚焦以下幾個(gè)方面：

一是數(shù)字主權(quán)與安全。數(shù)字主權(quán)指一國擁有和控制其數(shù)字硬件、軟件以及數(shù)據(jù)等資源的權(quán)力。數(shù)字主權(quán)對應(yīng)國家對其管轄范圍內(nèi)人和物的控制，但又比傳統(tǒng)的屬地和屬人管轄權(quán)復(fù)雜得多。抵御數(shù)字攻擊、維護(hù)數(shù)字安全是日益受到重視的議題。近年來與數(shù)字主權(quán)相關(guān)聯(lián)的還包括數(shù)字發(fā)展權(quán)，即發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)和發(fā)展數(shù)字能力的權(quán)利。

二是數(shù)據(jù)流動與應(yīng)用。首先是數(shù)據(jù)分類監(jiān)管，一般分為敏感或重要數(shù)據(jù)和非重要數(shù)據(jù)兩大類，前者施加更為嚴(yán)格的監(jiān)管要求，在數(shù)據(jù)收集、運(yùn)用、保護(hù)和跨境流動上都設(shè)置限制，后者則限制較少。其次是數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則，涉及分類許可、安全框架、本地存儲要求等，因?yàn)橐罂鐕O(jiān)管，多出現(xiàn)在雙邊、區(qū)域性協(xié)定中。最后是數(shù)據(jù)相關(guān)責(zé)任，包括大數(shù)據(jù)平臺責(zé)任、政府公共數(shù)據(jù)公開、反壟斷和消費(fèi)者保護(hù)等。

三是跨境電子商務(wù)。以電子形式下單的跨國商品和服務(wù)交易相關(guān)規(guī)則，包括電子合同、電子簽名、海關(guān)與邊檢相關(guān)流程、知識產(chǎn)權(quán)、消費(fèi)者保護(hù)等。在國際層面，電子商務(wù)相關(guān)規(guī)則發(fā)展最為成熟，形成了大量標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、便利化和海關(guān)合作、能力建設(shè)等相關(guān)規(guī)則。

四是數(shù)字跨境傳輸與交付。與電子商務(wù)不同，數(shù)字傳輸與交付是不附著于任何實(shí)物媒介的數(shù)字內(nèi)容的跨境服務(wù)，包括跨境數(shù)字服務(wù)提供和跨境數(shù)字消費(fèi)等形式。目前這一領(lǐng)域的國際規(guī)則聚焦稅收問題，包括關(guān)稅和所得稅，在WTO框架下主要是豁免數(shù)字傳輸?shù)年P(guān)稅，所得稅方面則有一些國家已經(jīng)在依據(jù)“服務(wù)發(fā)生地”征收數(shù)字稅。[4]

五是設(shè)施與設(shè)備的互聯(lián)互通以及數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)字設(shè)施與設(shè)備的互聯(lián)互通，一直以國際標(biāo)準(zhǔn)化組織為主要治理機(jī)構(gòu)。近年來該領(lǐng)域的博弈和沖突越來越激烈，涉及國家安全、標(biāo)準(zhǔn)必要專利、反壟斷、出口管制、投資限制、爭端解決等多個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)則。

六是人工智能共同治理框架。近年來生成式人工智能的發(fā)展速度驚人，或帶來顛覆性的產(chǎn)業(yè)革命，對政治、軍事和社會造成前所未有的影響。各主要國家既需要通過產(chǎn)業(yè)政策支持本國人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又需要全球共同加強(qiáng)對人工智能影響的監(jiān)控與管理。該領(lǐng)域的規(guī)則構(gòu)建剛剛起步，但正在成為國際治理的熱點(diǎn)。

構(gòu)建全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的基礎(chǔ)性難題

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要跨越國境實(shí)現(xiàn)更大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，這就要求各國在設(shè)施、設(shè)備、平臺、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)等方面盡量達(dá)成一致意見。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)將帶來生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)增長的跨時(shí)代躍升，又不可避免地成為各國產(chǎn)業(yè)政策競爭的核心。這就使得數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球規(guī)則的建構(gòu)遭遇兩大難題：一是由泛安全化導(dǎo)致主要國家之間缺乏信任，重返產(chǎn)業(yè)競爭的新趨勢將進(jìn)一步損害信任基礎(chǔ)；二是數(shù)字技術(shù)發(fā)展差距太大，使得各國關(guān)注的焦點(diǎn)、監(jiān)管水平、參與規(guī)則制定的能力等參差不齊，即存在數(shù)字鴻溝問題。

一、信任缺乏

全球數(shù)字互聯(lián)互通的基礎(chǔ)是信任，而在日益分裂的時(shí)代，缺乏信任成為國家與國家之間、政府與市場之間、企業(yè)與消費(fèi)者之間的最大障礙。全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的構(gòu)建，需要建立相互信任，以規(guī)則約束彼此。全球數(shù)字規(guī)則構(gòu)建中的信任難題主要來自以下兩個(gè)方面。

第一，國家安全和自由化難題。在過去數(shù)年，新冠疫情、地緣沖突等風(fēng)險(xiǎn)疊加，推高了全球?qū)Π踩珕栴}的關(guān)注。以國家安全為由，一些國家對數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、高端芯片、數(shù)據(jù)跨境、云服務(wù)等數(shù)字貿(mào)易、投資和研發(fā)，都加大了監(jiān)管和限制。美國推動的5G聯(lián)盟、芯片聯(lián)盟等都具有以分割市場為目的的歧視性。歐盟則加大對個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)、平臺企業(yè)責(zé)任、數(shù)字稅等新型監(jiān)管工具的開發(fā)。國家安全概念泛化成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)一體化和自由化的障礙，一些國家以政治考量區(qū)分陣營，有針對性地排除“敵對國家”及其企業(yè)，甚至不惜成本干預(yù)市場運(yùn)作。數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則談判變得日益困難和政治化，越來越多的國家禁止敏感數(shù)據(jù)甚至一般數(shù)據(jù)向不信任國家傳輸。

第二，數(shù)字犯罪和執(zhí)法難題。與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，新的數(shù)字犯罪形式與手段層出不窮，執(zhí)法方面則相對滯后，而且人工智能技術(shù)還將帶來更大的數(shù)字犯罪風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇報(bào)告，2021年數(shù)字經(jīng)濟(jì)價(jià)值為14.5萬億美元，但網(wǎng)絡(luò)犯罪的全球成本估計(jì)為6萬億美元，即占數(shù)字經(jīng)濟(jì)的41%。更令人擔(dān)憂的是，據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇估算，到2025年，數(shù)字經(jīng)濟(jì)價(jià)值將達(dá)到20.8萬億美元，但網(wǎng)絡(luò)犯罪價(jià)值將達(dá)到10.5萬億美元。因此，盡管數(shù)字經(jīng)濟(jì)價(jià)值不斷增長，但網(wǎng)絡(luò)犯罪增長更快，到2025年將占數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模的50%。[5]錯(cuò)誤信息、虛假信息和仇恨言論的泛濫，經(jīng)常發(fā)生的數(shù)據(jù)泄露以及網(wǎng)絡(luò)犯罪的增加，將進(jìn)一步影響國家與國家之間、政府與市場之間、企業(yè)與個(gè)人之間建立信任。有效預(yù)防和治理數(shù)字犯罪，將是全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須解決的難題之一。

二、數(shù)字鴻溝

“數(shù)字鴻溝”（Digital"Divide）指能夠訪問和利用互聯(lián)網(wǎng)及其提供的新服務(wù)的人和被排除在這些服務(wù)之外的人之間的巨大信息落差。[6]從根本上講，個(gè)人和企業(yè)參與信息社會取決于信息和通信技術(shù)（ICT）的使用，即計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備和互聯(lián)網(wǎng)連接的存在。該術(shù)語也明確涉及獲取信息通信技術(shù)以及參與信息社會所需的相關(guān)技能。據(jù)聯(lián)合國下屬國際電信聯(lián)盟數(shù)據(jù)，2023年全球約有三分之一的人口（27億人）仍處于未能連接互聯(lián)網(wǎng)的狀態(tài)。[7]世界銀行的數(shù)據(jù)則顯示，2022年高收入國家中超過90%的人使用互聯(lián)網(wǎng)，而低收入國家中只有四分之一的人使用互聯(lián)網(wǎng)，許多人不具備有效使用互聯(lián)網(wǎng)的基本技能。[8]數(shù)字鴻溝的存在，意味著當(dāng)前全球數(shù)字規(guī)則的構(gòu)建實(shí)際上已經(jīng)排除了部分國家、地區(qū)和人群的參與，其公平性和民主性受到質(zhì)疑。

彌合數(shù)字鴻溝需要從三方面著力：一是加大在發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施方面的投融資；二是提供可持續(xù)發(fā)展方面的援助，包括對婦女、兒童和弱勢群體的數(shù)字幫扶；三是推動在農(nóng)業(yè)、加工制造業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字應(yīng)用，提高其生產(chǎn)效率。這些都需要先進(jìn)國家的貢獻(xiàn)與幫助，但主要大國在數(shù)字產(chǎn)業(yè)上的競爭和分裂，影響各國在彌合數(shù)字鴻溝上的共同努力。數(shù)字鴻溝不僅意味著南北貧富分化的進(jìn)一步拉大，也意味著全球人權(quán)和民主進(jìn)程面臨數(shù)字化條件下的更大困境。因此，數(shù)字能力建設(shè)成為全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則構(gòu)建中的重要內(nèi)容之一。

構(gòu)建全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的路徑分化

全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的構(gòu)建路徑包括單邊、雙邊、區(qū)域與多邊等層面。與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的外擴(kuò)特征相符，各國在制定單邊數(shù)字政策和規(guī)則時(shí)都將數(shù)字跨境與對外競爭作為重要內(nèi)容之一。少數(shù)國家的小范圍協(xié)調(diào)已超越雙邊和區(qū)域概念，包括跨區(qū)域和諸邊談判，本文統(tǒng)稱為區(qū)域路徑。由于利益分歧和安全泛化傾向，單邊和區(qū)域數(shù)字規(guī)則的陣營化越來越明顯，但在內(nèi)容和目標(biāo)上也有趨同的一面。相較之下，大多數(shù)多邊機(jī)構(gòu)都僅從其管轄角度去建構(gòu)某一方面的規(guī)則，不如單邊和區(qū)域路徑涵蓋面廣。目前，盡管數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則在單邊、區(qū)域和多邊層面都取得一些進(jìn)展，但實(shí)現(xiàn)真正的全球治理仍任重道遠(yuǎn)。

一、單邊及區(qū)域?qū)用娴臉?gòu)建路徑分歧與趨同

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全球數(shù)字立法已進(jìn)入非常活躍的階段。包括中國、美國、歐盟、日本、韓國和新加坡等在內(nèi)的領(lǐng)先國家和地區(qū)組織，在過去十余年加快數(shù)字立法和區(qū)域性數(shù)字規(guī)則制定，形成一系列方向有所不同的規(guī)則體系。從近幾年的發(fā)展來看，這些規(guī)則的范圍不斷擴(kuò)大，而且內(nèi)容上開始有所趨同。以往人們認(rèn)為，美式規(guī)則偏向開放，歐式規(guī)則強(qiáng)調(diào)保護(hù)，中俄則推崇安全，但現(xiàn)在美國對數(shù)據(jù)安全也十分敏感，出臺了針對某些國家的數(shù)字立法，歐盟也非常注意數(shù)字主權(quán)和產(chǎn)業(yè)政策，中國則開始嘗試在安全的前提下逐步開放數(shù)字市場和數(shù)據(jù)跨境流動。但是，內(nèi)容的趨同并不影響路徑上的進(jìn)一步分化，區(qū)域數(shù)字規(guī)則呈現(xiàn)的陣營化較其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更加突出。

美國擁有全球?qū)嵙ψ顝?qiáng)的數(shù)字企業(yè)，始終從自身利益出發(fā)推動全球數(shù)字市場開放。在跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）和美墨加協(xié)定（USMCA）談判中，美國都要求允許數(shù)據(jù)跨境自由流動、減少對數(shù)據(jù)存儲和處理的限制。在WTO電子商務(wù)談判中，美國也曾一度堅(jiān)持加入這些條款，但隨著其加大對華戰(zhàn)略競爭，美國的立場正在發(fā)生變化。2023年10月美國撤回了2019年向WTO提交的提案，該提案中有前述幾項(xiàng)關(guān)于數(shù)據(jù)跨境自由化的核心要求。2024年2月28日，拜登政府依據(jù)《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）發(fā)布一項(xiàng)保護(hù)美國公民個(gè)人敏感數(shù)據(jù)免遭“受關(guān)注國家”利用的行政命令，限制某些敏感數(shù)據(jù)向中國和其他幾個(gè)同樣被美國視為“外國敵手”的國家跨境傳輸。幾乎同步，3月美國國會眾議院通過了強(qiáng)制要求中國字節(jié)跳動公司剝離TikTok的法案。顯然，美國在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域呈現(xiàn)從自由化走向泛安全化的趨勢。

歐盟本土數(shù)字企業(yè)實(shí)力較弱，其數(shù)字服務(wù)市場以來自美國和中國的領(lǐng)先企業(yè)為主。出于規(guī)范市場、保護(hù)人權(quán)、遏制壟斷、培養(yǎng)歐盟自主數(shù)字能力的需要，歐盟的立法呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是注重保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)和強(qiáng)化倫理要求，《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》仍然是目前最翔實(shí)最有力保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私的立法；二是偏重競爭工具，歐盟出臺《數(shù)字市場法》《數(shù)字服務(wù)法》等，堅(jiān)持平臺企業(yè)需要負(fù)起包括公平競爭在內(nèi)的更大責(zé)任；三是創(chuàng)新監(jiān)管角度和工具，在數(shù)字稅、數(shù)字版權(quán)、云行為準(zhǔn)則以及人工智能等方面積極推動立法。

近年來，中國制定頒布了《網(wǎng)絡(luò)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》，作出很多創(chuàng)新性的制度探索；積極參加WTO電子商務(wù)談判、聯(lián)合國教科文組織《人工智能倫理問題建議書》等國際規(guī)則制定，并提交《中國關(guān)于加強(qiáng)人工智能倫理治理的立場文件》《中國關(guān)于全球數(shù)字治理有關(guān)問題的立場（就制定“全球數(shù)字契約”向聯(lián)合國提交的意見）》等多項(xiàng)立場說明和倡議。[9]中國也在逐漸走向開放并向高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則看齊，近年來參與的多項(xiàng)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（如RCEP）已涉及電子商務(wù)和數(shù)據(jù)跨境流動等內(nèi)容。同時(shí)，中國積極申請加入《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）和《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），這兩項(xiàng)協(xié)定都包括對數(shù)字治理的更高標(biāo)準(zhǔn)。2023年7月國家網(wǎng)信辦等七部委發(fā)布的《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》，是全球關(guān)于生成式人工智能治理的最早立法之一，提出國家堅(jiān)持發(fā)展和安全并重、促進(jìn)創(chuàng)新和依法治理相結(jié)合的原則，對生成式人工智能服務(wù)實(shí)行包容審慎和分類分級監(jiān)管。

除中美歐三大領(lǐng)先者外，一些數(shù)字經(jīng)濟(jì)第二梯隊(duì)的國家和地區(qū)在全球數(shù)字規(guī)則構(gòu)建中也在發(fā)揮建設(shè)性作用。以日本為例，盡管自身數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展較為緩慢，但并不影響其積極參與制定跨國數(shù)字規(guī)則。日本與新加坡、菲律賓、泰國、澳大利亞、瑞士等國簽訂的雙邊貿(mào)易協(xié)定都包含電子商務(wù)相關(guān)條款，與美國、英國簽署的雙邊協(xié)定包含更高水平的數(shù)字貿(mào)易條款，日本也是歐盟認(rèn)證的數(shù)據(jù)可雙向自由流動的國家之一，日本、澳大利亞和新加坡是WTO電子商務(wù)談判的共同召集方。此外，由新西蘭、新加坡、智利于2019年5月發(fā)起、2020年6月簽署的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》，是全球首份數(shù)字經(jīng)濟(jì)區(qū)域協(xié)定，涵蓋16個(gè)主題模塊，支持和促進(jìn)包容性和可持續(xù)的數(shù)字貿(mào)易，同時(shí)認(rèn)可成員以保護(hù)合法的公共政策為目的進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)利。該協(xié)定架構(gòu)靈活，成員可選擇其中數(shù)個(gè)模塊參與，是一種創(chuàng)新模式。

二、多邊層面的不同角度

在多邊層面，包括聯(lián)合國、WTO、國際電信聯(lián)盟、世界海關(guān)組織、國際標(biāo)準(zhǔn)化組織、世界知識產(chǎn)權(quán)組織等都從各自角度參與數(shù)字相關(guān)規(guī)則的構(gòu)建。從取得的進(jìn)展來看，多邊層面的規(guī)則建構(gòu)目前仍是碎片化的，各自為營、參差不齊。例如，在聯(lián)合國體系下，關(guān)于數(shù)字規(guī)則的建構(gòu)主要著眼于平等受益和人權(quán)保護(hù)；WTO則試圖在與貿(mào)易有關(guān)的跨國數(shù)據(jù)流動、電子商務(wù)和數(shù)字傳輸免稅上取得共識；世界海關(guān)組織著眼于無紙化通關(guān)以及電子商務(wù)相關(guān)通關(guān)便利化；國際標(biāo)準(zhǔn)化組織和國際電信聯(lián)盟則關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施和移動設(shè)備的互聯(lián)互通標(biāo)準(zhǔn)；世界知識產(chǎn)權(quán)組織關(guān)注的是數(shù)字出版、數(shù)字產(chǎn)權(quán)和標(biāo)準(zhǔn)必要專利等。對于多邊組織來說，數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來的挑戰(zhàn)都是前所未有的，數(shù)字治理與其他領(lǐng)域的治理不同，許多工作仍在探索中，達(dá)成的多邊成果有限。

針對數(shù)字鴻溝和數(shù)字人權(quán)保護(hù)，聯(lián)合國在2023年5月發(fā)布《全球數(shù)字契約——為所有人創(chuàng)造開放、自由、安全的數(shù)字未來》報(bào)告，建議“制定一項(xiàng)《全球數(shù)字契約》，規(guī)定原則、目標(biāo)和行動，以推進(jìn)開放、自由、安全、以人為本的數(shù)字未來；這種未來以普遍人權(quán)為基礎(chǔ)，使實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)成為可能”。聯(lián)合國提出的“數(shù)字合作共同愿景”包括八個(gè)方面的合作：數(shù)字聯(lián)通性和能力建設(shè)；開展數(shù)字合作，加快實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)展；維護(hù)人權(quán)；包容、開放、安全和共享的互聯(lián)網(wǎng)；數(shù)字信任和安全；數(shù)據(jù)保護(hù)和賦權(quán)；對人工智能和其他新興技術(shù)的敏捷治理；全球數(shù)字公域。《全球數(shù)字契約》如果能在2024年9月聯(lián)合國未來峰會上通過，[10]將是全球數(shù)字規(guī)則構(gòu)建方面的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)成就。

相對聯(lián)合國而言，WTO框架下電子商務(wù)談判已有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。中美歐等76個(gè)世貿(mào)組織成員在2019年1月以聯(lián)合聲明方式啟動全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則談判，并于2023年12月宣布包括中美歐在內(nèi)的90個(gè)世貿(mào)組織成員實(shí)質(zhì)性結(jié)束部分談判，這些成員涵蓋全球貿(mào)易規(guī)模90%以上，已完成的談判涉及電子認(rèn)證和電子簽名、電子合同、無紙化交易、開放式政府?dāng)?shù)據(jù)等13個(gè)條款。從現(xiàn)有成果來看，硬約束條款不多，圍繞電子支付、跨境數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)存儲本地化、電信服務(wù)開放等敏感議題的談判進(jìn)展緩慢。另外，原先希望在WTO第13屆部長會議上推動電子傳輸永久免稅，但最終只是將暫免關(guān)稅延長至下一屆部長會議，反映了在電子商務(wù)議題上各成員分歧很大。

另一多邊治理熱點(diǎn)是人工智能。2016年起至今，全球主要國家和國際組織等發(fā)布超百份人工智能戰(zhàn)略及相關(guān)治理文件。從這些文件來看，人工智能治理目前主要集中在公平和非歧視、安全和可控、透明與可解釋以及可溯源、責(zé)任、隱私保護(hù)、倫理道德等方面。[11]目前許多治理文件仍然是原則性規(guī)定和倡議性內(nèi)容，其中反映的許多關(guān)注點(diǎn)都很相似，如個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)、社會倫理、知識產(chǎn)權(quán)等。2023年11月在英國召開的全球人工智能安全峰會發(fā)布《布萊奇利宣言》，強(qiáng)調(diào)人工智能的許多風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上是國際性的，因此“最好通過國際合作來解決”。中美舊金山元首會晤達(dá)成多項(xiàng)共識，其中包括建立人工智能政府間對話。由于人工智能發(fā)展的速度極快，全球規(guī)則制定的速度明顯落后。人工智能被認(rèn)為是第四次工業(yè)革命的核心技術(shù)，各主要國家在該產(chǎn)業(yè)上的競爭非常激烈，各國產(chǎn)業(yè)政策與全球合作治理之間的沖突將進(jìn)一步加劇。

構(gòu)建全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的前景

與數(shù)字技術(shù)的迅猛發(fā)展相比，數(shù)字規(guī)則的建構(gòu)仍然滯后。在出現(xiàn)新的顛覆性技術(shù)時(shí)，關(guān)于如何有效治理并保護(hù)創(chuàng)新動力的許多具體問題，國際社會分歧巨大。盡管如此，由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)關(guān)系全球未來，規(guī)則的建構(gòu)既迫切也重要，需要各國共同努力。當(dāng)務(wù)之急是通過有約束力的具體規(guī)則建立安全框架和相互信任，通過實(shí)際行動消除數(shù)字鴻溝。

第一，"全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則構(gòu)建中的碎片化問題短期內(nèi)仍將存在，缺乏信任和安全泛化是主要原因。后疫情時(shí)代地緣政治對全球經(jīng)濟(jì)的影響更加突出，各國更加重視經(jīng)濟(jì)安全和韌性。大國之間的戰(zhàn)略競爭與博弈，以及初露端倪的基于價(jià)值觀的貿(mào)易、投資聯(lián)盟，極大地?fù)p害了全球數(shù)字規(guī)則建構(gòu)需要的基礎(chǔ)——信任。因此，一方面單邊規(guī)則和政策層出不窮，一方面區(qū)域協(xié)調(diào)十分零碎，多邊協(xié)調(diào)進(jìn)展有限，路徑的分化反映了各國利益的分歧和合作的困難。但值得注意的是，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則構(gòu)建方面出現(xiàn)方向、邏輯和內(nèi)容趨同的態(tài)勢，這為下一階段構(gòu)建全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)多邊治理機(jī)制提供了有利條件。

第二，"全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則構(gòu)建應(yīng)當(dāng)秉持開放、包容和可持續(xù)原則。“開放”指的是數(shù)字規(guī)則應(yīng)當(dāng)促進(jìn)各國數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備、平臺、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)、算力和算法等方面的硬聯(lián)通和軟聯(lián)通；“包容”指的是由于各成員數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、能力和方式上有明顯差別，應(yīng)當(dāng)兼顧各方訴求，以更具彈性和包容的框架促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的繁榮與共享；“可持續(xù)”則是指基于聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，推動“以人為本”的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，包括公共數(shù)字資源的利用、倫理原則在技術(shù)中的貫徹、網(wǎng)絡(luò)空間中的人權(quán)保護(hù)、對數(shù)字弱勢群體和國家的幫扶等。理想的全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則應(yīng)當(dāng)能維護(hù)個(gè)人、企業(yè)、國家與技術(shù)之間的平衡，這對所有參與者都是有益的。

第三，建立信任和彌合數(shù)字鴻溝需要實(shí)際行動。即使在較為成熟的電子商務(wù)領(lǐng)域，包括無紙化通關(guān)、電子合同、電子簽章等，其國際規(guī)則的達(dá)成和執(zhí)行也要建立在充分信任的基礎(chǔ)之上，這不僅需要國家和國家之間的信任，還涉及國家與企業(yè)、國家與個(gè)人、企業(yè)與個(gè)人之間的信任。建立信任的關(guān)鍵因素是透明度和約束，這在目前仍是缺乏的，需要各方作出實(shí)質(zhì)性承諾。彌合數(shù)字鴻溝更需要領(lǐng)先國家的貢獻(xiàn)和合作。在這方面，聯(lián)合國的協(xié)調(diào)作用是不可替代的，聯(lián)合國《全球數(shù)字契約》是一項(xiàng)已經(jīng)包含目標(biāo)和具體行動的較為全面的建議，有望成為未來全球行動的指南。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來諸多全球性挑戰(zhàn)，信任缺乏和數(shù)字鴻溝問題越來越突出，這就要求包括中國在內(nèi)的領(lǐng)先國家發(fā)揮更具建設(shè)性的作用。[12]中國對全球數(shù)字規(guī)則構(gòu)建的態(tài)度一向很明確：尊重國家主權(quán)和保障數(shù)字安全，支持?jǐn)?shù)字能力建設(shè)與彌合數(shù)字鴻溝，以及促進(jìn)全球數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新和數(shù)字市場融合。在此理念指導(dǎo)下，中國提出多項(xiàng)富有引領(lǐng)性、建設(shè)性的倡議，受到國際社會廣泛贊譽(yù)。

總體來看，中國的基本立場是推動全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)融合，促進(jìn)互操作性和可預(yù)測性；將數(shù)字主權(quán)和國家數(shù)字空間安全作為不可觸動的底線。中國與發(fā)達(dá)國家之間應(yīng)探索建立相互信任以促進(jìn)數(shù)字融合和創(chuàng)新，而與發(fā)展中國家之間應(yīng)朝著彌合數(shù)字鴻溝、支持?jǐn)?shù)字公平方向共同努力。

[1]"World"Bank，"“Digital"Connectivity"and"Economic"Diversification，”"February"7，"2022，"https：//www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/a4t_e/world_bank_digital_presentation_7_feb_2022_final_presented.pdf.

[2]"BEA，"“Toward"a"Digital"Economy"Satellite"Account，”"September"14，"2021，"https：//www.bea.gov/data/special-topics/digital-economy.

[3]"OECD，"“Guidelinesnbsp;for"Supply-Use"Tables"for"the"Digital"Economy，”"2020，"https：//one.oecd.org/document/sdd/cssp/wpna（2019）1/rev1/en/pdf.

[4]"UNESCO，"“The"Definition"of"Digital"Divide，”"March"5，"2024，"https：//unevoc.unesco.org/home/TVETipedia+Glossary/lang=en/show=term/term=Digital+divide.

[5]"World"Economic"Forum，"“Digital"Trust："How"to"Unleash"the"Trillion-dollar"Opportunity"for"Our"Global"Economy，”"August"17，"2022，"https：//www.weforum.org/agenda/2022/08/digital-trust-how-to-unleash-the-trillion-dollar-opportunity-for-our-global-economy/#：～：text=The%20World%20Bank%20estimates%20that，faster%20than%20physical%20world%20GDP.

[6]"Yu"L"Z，"“Understanding"Information"Inequality："Making"Sense"of"the"Literature"of"the"Information"and"Digital"Divides，”"Journal"of"Librarianship"and"Information"Science，"Vol.38，"No.4，"2006，"pp.229-252.

[7]"ITU，"“Global"Digital"Regulatory"Outlook"2023"–"Policy"and"Regulation"to"Spur"Digital"Transformation，”"December"20，"2023，"https：//www.itu.int/hub/publication/d-pref-bb-reg_out01-2023/.

[8]"World"Bank，"“Digital"Development，”"September"28，"2023，"https：//www.worldbank.org/en/topic/digitaldevelopment/overview#1.

[9]"馬長山：《數(shù)字人權(quán)的中國圖景》，載《中國人權(quán)》2023年第4期，第50頁。

[10]"聯(lián)合國秘書長于2021年9月發(fā)布《我們的共同議程》報(bào)告。報(bào)告提出，將在2024年9月的未來峰會上通過技術(shù)軌就全球數(shù)字契約達(dá)成一致。該數(shù)字契約涵蓋了包括政府、聯(lián)合國系統(tǒng)、私營部門（包括科技公司）、民間社會、基層組織、學(xué)術(shù)界和個(gè)人在內(nèi)的所有利益攸關(guān)方。參見：《全球數(shù)字契約》，聯(lián)合國網(wǎng)站，2023年1月，https：//www.un.org/techenvoy/zh/global-digital-compact。

[11]"張沛、劉媛媛：《人工智能治理國內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀分析》，載《信息通信技術(shù)與政策》2023年第1期，第47頁。

[12]"商務(wù)部：《商務(wù)部世貿(mào)司負(fù)責(zé)人解讀世貿(mào)組織實(shí)質(zhì)性結(jié)束部分全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則談判成果》，商務(wù)部官網(wǎng)，2023年12月25日，http：//www.mofcom.gov.cn/article/bnjg/202312/20231203462864.shtml。