政府采購預算績效管理實踐及建議
——以上海市閔行區為例

●陸 梅 劉 瑛

一、準確理解政府采購與預算績效管理的關系

全面實施預算績效管理，是現代財政制度的重要特征，是財政高質量發展的應有之義。 當前，各地財政系統正緊緊圍繞黨中央的決策部署，把績效管理理念及要求貫穿財政改革發展全過程各領域。 《政府采購法》第六條規定“政府采購應當嚴格按照批準的預算執行”。 政府采購是一種基于預算體系的規范性行為， 是預算管理的重要環節，是強化財政支出管理的重要制度安排，也是全面預算績效管理的重要載體。由此可見，理解政府采購與預算績效管理之間的關系尤為重要。

（一）準確理解“兩個概念”

績效理念對應的是整個預算管理，具體對應項目、 政策和部門三個層次，由小到大層層遞進。 從時間維度看，預算績效管理包含事前、事中、事后全過程管理。

政府采購屬于預算執行管理中的一個環節， 對應的是一個一個具體項目。 如果將整個預算管理看作是一個“九宮格”， 那么政府采購則是其中的“一格”。政府采購作為財政制度的重要組成部分，是公共財政支出管理的一項重要制度，其處于預算執行環節，上承部門預算編制，下接國庫集中支付。

簡而言之，預算績效管理重點關注的是“錢該不該花”以及“錢如何花好”的問題，而政府采購是項目預算批準之后的采購路徑問題。因為通過政府采購資金節約了多少， 只是一種結果的反饋， 既不能簡單地理解為資金節約得多，政府采購就做得好，也不能說資金節約得少，政府采購就有問題。 這是由政府采購的特點所決定的。

（二）把握政府采購“兩個特點”

1.采購行為的法制化管理。 政府采購的整個過程由長期的政府采購實踐中形成的對政府采購行為進行管理的一系列法律法規所約束。 由《政府采購法》《政府采購實施條例》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《政府采購非招標采購方式管理辦法》等組成的政府采購法制體系，已形成一個系統龐大、流程明確、規定細化的法規制度閉環。 無論是分散采購還是集中采購，公開招標還是非公開招標， 每一種形式、每一個方式、每一步流程，都由相關法規所約束。 但凡采購過程中有瑕疵，政府采購參與各方均可采用質疑、投訴等法律救濟手段來維護自己的合法權益。

2.政府采購項目復雜而多樣。 《政府采購法》第二條明確，“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、 工程和服務的行為。”政府采購包括貨物、服務和工程三個方面，三者在實踐過程中具有不同法規適用條件、監管主體和操作流程等。 如貨物、服務采購主要適用于《政府采購法》及相關法律法規，通過政府采購平臺運行，其監管主體為財政部門；而工程類招投標主要適用于《招標投標法》，通過工程報建平臺運行，其監管主體為建管部門。 由于項目類型復雜多樣，需要做進一步的區分。

（三）著重處理好“兩對關系”

政府采購的上述特點以及政府采購在整個預算管理中所處的環節與功能， 決定了政府采購項目的績效管理必須放在整個預算績效管理體系中進行通盤考慮，既不能成為“特區”更不能成為“盲區”。全面實施績效管理的“全面”，理所當然地包括政府采購項目的績效管理；全面績效管理的各項要求，也理所當然地適用政府采購項目。 但同時，需要著重處理好兩對關系。

1.法定要求與管理要求的關系。 績效的管理要求是一種新的基于理念與結果的價值管理取向，體現在全方位、全過程、全覆蓋。無論是政府采購項目還是非政府采購項目，都應精打細算地用好納稅人的每一分錢， 體現在每一項財政管理制度改革與構建之上，當然也包括政府采購制度。與此同時，雖然政府采購行為體現更多的是法定要求， 采購行為是否恰當，唯一的評判依據是法律法規規定，早已超越了績效管理要求， 但政府采購作為預算執行過程中的重要一環，在合同簽署、履約管理、結束驗收等方面有著明確要求，而這些要求與績效管理的要求不謀而合。如：合同應載明彼此的權利與義務、 采購需求應清晰明確、履約監督要具體、考核驗收要細化等。 所有這些合同要素的齊備與否，以及后續的實際執行與否，都將影響項目的最終效果，也就是項目的績效。換言之，政府采購之后的合同管理、考核驗收可以作為重要指標納入預算績效執行管理之中。

2.問題與需求的關系。 盡管已有了一系列非常精細、完善的法律法規制度作為支撐，部分政府采購項目在采購過程中仍然出現了圍標、串標、質次價高、競爭不夠等問題。盡管這些問題出現的原因很復雜，如社會誠信體系建設還亟待加強、 供應商惡意競爭以及采購人需求不明確，甚至有潛在傾向等，但政府采購制度本身也需要堅持問題導向進行改革調整。 這些改革包括采購人主體責任的強化、 政府采購代理和評審機制的改進、政府采購交易機制的健全、政府采購營商環境的優化、政府采購行政裁決機制的完善等，這些改革舉措條條指向實踐中碰到的“痛點”和“難點”問題，而這些“痛點”“難點”問題的解決或緩解，也就意味著整個政府采購的績效大大提升，這將更具有全局性、長期性意義。

二、 閔行區探索政府采購預算績效管理的實踐經驗

上海市閔行區的預算績效管理工作已走過20 個年頭，目前正按照中央和市級的統一部署要求有序、全面地實施， 并與中央和市級的推進重點保持高度的一致，形成“上下一盤棋”的良好局面并保持著一定的先進性。早在2016 年，上海市閔行區已出臺《部門預算項目庫管理暫行辦法》，要求“以滾動規劃為牽引、以宏觀政策目標為導向、以項目評審和績效管理為支撐”構建和完善項目庫管理。2019 年，閔行區加快推進建設“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理新體系，引領全市乃至全國績效管理改革， 中國財政科學研究院發布《中國財政預算績效績效報告（2019）——地方經驗》，閔行區作為全國唯一的地市級示范典型向全國各地復制推廣，并在“全面實施預算績效管理高峰論壇”“績效管理第三方30 人論壇”等全國論壇上作經驗介紹與分享。閔行區緊緊圍繞財政改革工作重點，有序推進和建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理新體系。2022 年， 閔行區又創新打造出極具特色的財政再復合、專家再評審、項目再評價的“三位一體”再評價機制，形成“預算決策有評估、預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用”的預算績效管理新機制。

2014 年至今， 閔行區政府采購規模逐年擴大，從2014 年的18.72 億元增加到了2023 年的97.90 億元，年平均增長率達到了42.3%。 在實行政府采購制度之初，更多關注的是政府采購流程的規范性以及財政資金的使用效益，并沒有過多地著眼于政府采購政策功能的發揮。 而隨著政府采購信息化的全網普及，以及實踐經驗的探索與積累， 不僅要關注流程與資金問題，更多地是要探索如何運用政府采購促進中小企業發展、促進科技進步、優化營商環境。 由此，對政府采購實施預算績效管理提出了更高的要求。

自2023 年以來， 閔行區按照上海市財政局的部署，進一步加大績效考核力度，從組織建設、制度建設、政府采購實施計劃、 政府采購政策落實以及政府采購實施和合同履約管理、 政府采購信息公開等方面對政府采購績效管理工作提出了相關要求（見表1）。

表1 閔行區政府采購績效考核指標及內容

目前，政府采購績效工作仍在進一步的完善之中。相關的指標主要是基于整個政府采購的操作流程而提出的，但是具體的細則及考核流程還未有統一的標準。在具體的實踐過程中， 由于預算管理與政府采購使用的是兩套不一樣信息系統， 導致在績效管理考核過程中因人員配置、 信息系統數據權限等方面的不同而產生相關的問題，如政府采購實施計劃的報備，由于該流程在預算管理一體化系統之中， 審批權限被放到了財務審批流程，則采購監管部門無法進行直接監管；而像合同履約驗收的考核， 因政府采購項目的考核需在合同履約完畢之后才進行，如物業管理項目，合同履約期限通常為當年度的1 月1 日至12 月31 日， 而驗收則會在下一年進行， 這就會導致政府采購的績效管理與當年度預算績效管理覆蓋期限的不一致。諸如此類，從實踐來看，政府采購預算績效管理還需進一步探索。

三、當前政府采購項目績效管理中存在的問題

政府采購項目預算績效管理作為一個專項績效評標體系，在政策、經驗等方面還存在著一些不足。

（一）制度法規缺失

從制度法規層面來看， 目前我國還沒有一部將政府采購與預算績效管理相聯系起來的成型的規章制度。從預算法的角度來看，其對于政府采購預算管理的規定基本都是體現在對部門預算的管理之中； 而目前政府采購相關法律法規， 不論是對政府采購預算管理還是績效管理，都沒有特別具體的規定。法律及規章制度的缺失，導致各單位、各部門在實踐操作過程中缺乏相應的理論依據，無法形成系統規范的操作流程，難免會在某些方面引起爭議。

（二）頂層設計不夠完善

從全國層面來看， 目前尚未有統一的專門針對政府采購項目的績效評價體系與方法。 政府采購項目的參與主體與實施過程較為專業而復雜，《上海市深化政府采購制度改革工作方案》中提到，要進一步強化采購人主體責任， 發揮采購人在政府采購活動中的主體作用，建立健全采購人對采購結果負責機制。 因此，在以采購人為主體的政府采購項目評價過程中， 需要制定一套涉及多方主體的、全過程的綜合評價體系，既要考慮雙方履約過程的合規性與有效性， 同時更加關注結果，因而，這方面工作的政策與制度保障還亟須加強。

（三）分類評價指標體系尚未建立

從政府采購的概念來看，政府采購主要包括貨物、服務以及工程。單從性質來說，貨物、服務、工程本身其天然的屬性不同，若用同一種指標體系去測評，則無法具有針對性。而從實踐經驗來看，財政部門所監管的政府采購范圍主要包括的是：采購限額以上的貨物、服務以及采購限額以上、公開招標數額以下的工程類項目，適用于《政府采購法》，使用政府采購網進行信息公開；而超過公開招標數額的工程類項目則由建管部門監管，適用于《招標投標法》，使用工程招投標平臺進行信息公開。因而，其勢必需要建立分類評價體系對不同性質的項目采購進行評價，從而使得評價的有效性得到提升。

（四）全生命周期理念無法體現

每年的政府預算安排都是按年來計算的， 從下一年的1 月1 日到12 月31 日。 但是政府采購的項目，往往不是按年來實施的，比如大型工程類項目，通常是當年立項，進行預算安排，但是其真正實施的期限可能不止這一個日歷年；又如某些服務類項目的采購，其時間點可能是從前一年的3 月到下一年的3 月， 形成跨年的現象。 此外，即使一個項目的覆蓋年限為當年度的1月1 日到12 月31 日， 但是其履約驗收及合同支付可能就在下一個年度進行年度。 目前的預算績效評價往往是按年度進行的， 無法對上述這些項目的全生命周期進行完整的評價， 從而使得評價的結果無法得到預期的效果。

四、完善政府采購預算績效管理的建議

隨著預算績效管理水平的深入和提高， 在政府采購預算績效管理方面， 無論是從頂層設計還是到底層建筑，都需要進一步的完善。

（一）完善相關制度法規

隨著法律以及相關制度的發展， 我國政府采購相關法律法規正在向預算績效管理方向靠攏，新的《政府采購法》即將出臺，其征求意見稿已經將“講求績效”這一內容寫入了總則部分，而從最近出臺的各類制度，如《政府采購促進中小企業管理辦法》《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》等，都已經明確提出要“實施全過程績效管理， 合理設置績效目標和指標”“定期開展績效監控和評價， 強化績效評價結果應用”“提高政府采購項目績效”。 希望通過自上而下的方式，進一步貫徹“講求績效”的原則，在制定各類新的規章制度的同時，將績效內容作為重要考量之一，使政府采購預算績效管理做到“有法可依、有章可循”，各項流程得到進一步規范。

（二）完善頂層設計

隨著政府采購改革的進一步深化， 采購主體的責任意識不斷加強，如何科學、合理地設定出政府采購預算績效評價體系是擺在各個地方面前的一大難點。 綜觀全國，目前已有部分地區，如攀枝花、合肥、鶴壁、九江等地都已出臺了相關的評價體系， 但其側重點均各有不同。 一般的績效評價體系都會采用定量與定性相結合的方式，但是需要從哪幾個方面進行評價，每個評價點的權重占比多少， 都是擺在各個財政部門面前的難題。 因此，需要從頂層、從國家層面建立起一套具有指導性的績效評價體系，從而更好地體現出政策導向，也更有利于優化政府采購營商環境， 縱深推進政府采購制度改革，充分發揮政府采購政策功能，著力構建統一開放、競爭有序的政府采購市場體系，更好服務構建新發展格局，促進實現經濟社會高質量發展。

（三）完善績效評價方法與體系

政府采購項目具有多樣性、復雜性的特征，關系到政府實現社會職能的方方面面。 一套單純的評價體系無法對所有的政府采購項目做好評價， 因而逐步建立起多層次、全方位、全過程的分類評價體系勢在必行。如何評價、如何分類，需要進行進一步深入的研究。 可以按照采購項目的不同性質進行分類， 也可以按照采購人的不同特性進行分類。當然，這需要各個地方在中央的指導下進行進一步的探索， 也可以借鑒國內外的先進經驗，聘請專業的第三方機構進行指導，從而進一步完善我國政府采購預算績效評價方法與體系。

（四）完善全方位、全過程、全覆蓋管控

全生命周期的覆蓋問題來源于預算與政府采購制度本身的矛盾，因而在對長周期、跨年度的政府采購項目進行績效監督時，不僅需要財政部門的參與，更需要各采購人、需要人大、需要紀委監委、需要審計的共同參與，做好全方位、全過程、全覆蓋的管控，為政府采購預算績效管理工作的進一步開展提供有力支持。 ■