管窺日本慈善信托的監督管理制度

莊嘉　李旭

2024年9月5日起即將施行的修改后的《中華人民共和國慈善法》，將在保護慈善參與者權益、規范慈善活動等方面發揮更加重要的作用。那么，伴隨著我國慈善領域監管體制的不斷完善，日本在慈善信托監管制度方面為我們提供了哪些值得借鑒的經驗和教訓呢？

慈善信托演繹五類特質

20世紀初，日本本土企業及國民愈發關心本國公共服務事業活動，希冀透過自身方式酬報國家，比如將個人資產捐助于公共服務事業等。為助力人文科學及自然科學的研究，日本于1977年借鑒英國經驗成立了第一單慈善信托。

總體而言，日本在立法和政策支持方面賦予了慈善信托五方面的特質：一是公益性，稅收政策的傾向及優惠，通過“禁止私人收益”的規定確保信托的公益性；二是冠名權，捐贈信托財產的自然人或法定代表人享有冠名慈善信托名稱的法定權益，以激勵其他自然人或法定代表人參與慈善信托的工作；三是管理人，為捍衛慈善信托受益人的法定權益，設置了“管理人”角色；四是獨立管理義務，信托銀行對慈善信托的財產負有“獨立、嚴格”的管理義務，以對應其“善意管理人”的身份；五是政府審批，由“善意管理人”就慈善信托業務進行申請，該信托主管政府部門予以審批，無須登記為法定代表人之身份。

實然，日本慈善信托的先進性與其健全的監管規制密不可分。1922年，日本頒布《公益信托法》，信托行業發展自此之后有了法則性的遵循。20世紀中期，日本借鑒西方國家的制度優勢和發展經驗，將信托機構的性質由“公司”變更為“銀行”，對信托業務實施獨營。同時，以“金融廳”為主要機構開展監管，就各類金融機構尤其是信托機構從業的規范性進行制約，有效降低了監管不利的情況發生。

典型慈善信托的監管流程

以“日本典型慈善信托”為例。位列日本大體例綜合性企業榜單的積水化學工業株式會社，其旗下公司“積水會社株式會社”（以下簡稱“積水會社”）是日本久負盛名的建筑公司。20世紀80年代，積水會社會同神戶市政府聯合填海，開發曾經號稱全球最大的人工制造島嶼之六甲島海文化城，面積近600平方公里。1996年，積水會社與寶潔公司共同出資成立慈善信托“神戶社區建設六甲島基金”，旨在贊助和推動神戶市的國際性和文化性社區建設，并資助一些團體的活動，其中主要為非營利組織。

神戶社區建設六甲島基金，委托人是積水會社和寶潔公司，其就慈善的具體目的和實現方式，與委托人三井住友信托銀行展開了一次詳談：一是簽訂協議書。作為受托方，三井住友信托銀行向政府主管部門提出設立慈善信托的申請并獲批，受托方按照慈善信托合同履行職責后，雙方簽訂慈善信托協議書。二是開展運作檢查。政府主管機構對慈善信托的行政運作情況開展檢查，并將必要的行政指導意見發送受托人“三井住友信托銀行”。每年，神戶六甲島社區NPO團體都會根據自己的需要，將資助申請提交給神戶社區六甲島建設基金運營委員會審核、篩選，并通過擬資助對象的申請。三是提供資金支持。根據慈善信托合同的約定，受托人向適當的NPO團體提供資金支持，在基金運營委員會的意見建議下，每年獲得的資金支持數額與基金運作獲得的增值收益大體相當。四是財產定期報告。受托人“三井住友信托銀行”每年都會將信托財產的狀況報告給委托人積水會社和寶潔公司。每個經營年度結束后的三個月內，受托人“三井住友信托銀行”應當向政府主管機關提交經營狀況報告。

金融廳為主的監管亮點

▲亮點一：許可制的事前準入模式

日本《公益信托法》第2條第1項、第258條第1項規定，對于以宗教、學術、慈善、祭祀、技藝等公益為目的的信托，在特定受益人信托中，受托人需經有權官廳許可，否則無效。

如前文所述，神戶社區建設六甲島基金需要獲得政府主管部門批準，即：日本慈善信托的準入采取“許可制”方式。

從流程角度而言，主要是“審批+監督”。審批層面，受托人應先將公益信托合同、公益信托設立說明書、公益信托運作計劃等材料報送政府主管部門審批，并經主管機關許可后選定受托人。委托人經與受托人協商達成初步意向后，再由委托人向監督官事務所提出申請，主管官廳許可后，委托人與受托人之間可以訂立公益信托合同文件。監督層面，為保障慈善信托項目的執行落實、擇揀項目受益人、確保慈善利益得以穩健落實，日本專門設置了“運營委員會”機構。

▲亮點二：報備及調查的事中監督程序

在信托財產投資運作方面，日本慈善信托秉持“安全穩妥”的原則，對投資范圍限定較窄，禁止以資金設立的公益信托直接投資于股票市場。因此，上述案例中，神戶六甲島社區NPO團體的資金需求均需基金運營委員會的許可。

在報備程序方面，日本《公益信托法》第4條第2款規定，慈善信托的受托人在財產狀況等方面，需要按期公告信托事務，每年公布一次。財產狀況及信托事務主要涵蓋信托機構計劃、收支預算情況、年度報告、基礎信息等，這些資料用于資金分配。若受托人未依法按時公告或公告錯誤內容，將會被處以100萬日元以下罰款。受托人需于慈善信托設立登記之后，將其慈善信托的財務賬目及運作情況向公權力監督機關報告或向社會履行公示，同時根據委托人的信托目的要求，對慈善信托進行管理和處置。

在調查程序方面，政府主管部門可在任意時刻責令受托保管財產或對公益信托事務的處理情況展開檢查，并進行其他必要處置。政府主管部門認為，必要時，可選派考察人員，并下達管理和處罰的其他必要指令，對受托人的具體辦理情況以及其他關系人的信托事務進行詢問，要求受托人就信托賬簿及信托財產目錄進行提交。從這個層面來看，公權力機關具有主動調查慈善信托運行情況、財務情況等關鍵信息的權力，這進一步強化了對慈善信托的監管力度。

▲亮點三：撤銷及終止的事后處置流程

為保障慈善信托的順利開展，針對慈善信托中不恰當行為，日本在立法層面設置了撤銷行為的救濟制度，主要包括對不適格受托人的取締、對不當處分行為的撤銷、對不符合信托設置動機決策的否決。當然，這種撤銷的行為不是肆意決定，而是需要經過一定的審查。以“不適格受托人取締”為例，只有其過錯程度違反法律明文規定的義務，如未經允許混同信托財產及固定財產，方可予以取締。

在處置流程方面，當慈善信托的設置目的根本履行不能時，主管機關要依照原信托之設置目的，重新制定信托方案以延續信托之存續狀態。當信托關系因故滅失，依照終止原因的不同，原受托人承擔的義務是不同的。如果由于受益人的權益遭受前受托人侵害而導致迫使信托終止；當持續性地管理信托財產，且是信托事務移交所必須的動作，直至新的受托人可以處置信托事務；即便原受托任務終了，亦不得以此為由不作為，同時信托委托方及受托方可通過合同約定加重此項義務。如果因達成信托行為中所規定的事由，則在信托行為中另有約定時，前受托人應通知受益人，但在交接前除保管信托財產外，根據合同約定實施。

總體來看，日本通過主管部門分散監管，實行事前許可準入、事中報備調查監督、事后處置容錯退出的模式，對慈善信托實行全流程監管。這種做法是值得借鑒的。一方面，日本賦予政府主管部門對慈善信托的監督權（具體的政府主管部門根據信托目的不同而有所區別）。另一方面，政府主管部門的權限和機構龐大，對數量眾多的慈善信托往往難以做到及時高效的監管；對此，日本允許主管部門在職權范圍內，向行政廳或交由都道府知事等執行機關全權或部分委任自己的職權。值得關注的是，日本慈善信托涉及的公益目的往往跨部門，分散監管缺乏統一的上級管理機構，這可能導致部門間存在職能交叉的情形。

（作者單位系上海市公安局法制總隊）

編輯：黃靈? ? yeshzhwu@foxmail.com