適應新政策的抽水蓄能電站成本管控研究

■國網新源控股有限公司 楊嶺 翟海燕 張予燮 鞠瑞

華北電力大學經濟與管理學院 譚忠富

《關于進一步完善抽水蓄能價格形成機制的意見》（發改價格〔2021〕633號，以下簡稱“633號文”）及其后發布的抽水蓄能相關成本政策，對抽水蓄能電站成本的統計口徑、計算方法作出新規定，對成本監管也提出了新要求。從全壽命周期來看，抽水蓄能電站成本主要包括投資成本、總成本費用、稅金及附加。投資成本是在建設過程中所耗費的支出總和；總成本費用是進入運營期后所花費的各項費用支出，包括運行維護費、折舊費、攤銷費和財務費用；稅金及附加包括增值稅、所得稅、城市維護建設稅和教育費附加等。運行維護費是成本管控的重點，抽水蓄能電站運行維護費主要包括工資及福利費、材料費、修理費和其他費用等。折舊費、攤銷費和財務費用，除與折舊攤銷年限及方式、資金籌措方案等相關外，還主要受投資成本的影響，因而對這三項費用的分析主要依托于對投資成本的分析。本文基于抽水蓄能新政策及實施過程中面臨的問題，分析影響投資成本和運行維護費的關鍵因素，提出抽水蓄能成本管控建議。

圖1 抽水蓄能電站成本構成

我國抽水蓄能電站政策及面臨的問題

（一）我國抽水蓄能發展現狀及成本相關政策梳理

隨著運營模式的轉變及電力市場化改革進程的推進，我國抽水蓄能成本相關政策也發生了改變，根據政策對抽水蓄能成本的影響，可劃分為三個階段。第一階段，深化電力體制改革前，由政府統一制定上網電價、銷售電價，抽水蓄能是電網資產的一部分，抽水蓄能建設運行成本納入電網運行費用中管控。第二階段，隨著電力體制改革深化，政策明確提出在電力市場形成前，抽水蓄能實行兩部制電價，但該階段抽水蓄能成本費用被列為與輸配電業務無關的費用，規定不得計入輸配電定價成本，成本傳導成為制約抽水蓄能發展的關鍵問題。第三階段，633 號文發布以來，提出以競爭性方式形成電量電價，將容量電價納入輸配電價回收的新型價格形成機制；同時印發的《抽水蓄能容量電價核定辦法》（以下簡稱《辦法》），要求對標行業先進水平確定核價參數標準，有助于激勵電站管控運行維護費用，推動運行成本向先進水平看齊。

對成本政策進行梳理可發現，633號文發布后的政策進一步明確了成本疏導途徑，提出了成本監審的新要求，與前兩個階段的成本政策有較大區別，本文將第三階段發布的抽水蓄能相關成本政策稱為“新政策”。

（二）新政策下抽水蓄能成本管控面臨的問題

1.忽略實際需求造成投資浪費。在項目規劃階段，可能導致投資主體忽略需求論證的必要性，未充分考慮抽水蓄能服務特性、裝機容量、布置區域等與電網需求的匹配性，或導致規劃資源超過實際需求，從而造成投資浪費。

2.站址條件差異導致投資水平差異大。抽水蓄能站點論證、建設周期長，投資成本受地質地形條件、環保水保要求、建設征地移民等不確定性因素影響，不同區域抽水蓄能單位投資水平差異較大，導致不同區域抽水蓄能投資額存在差異，部分地區投資過熱。

3.論證深度不足導致實際投資超概算。由于抽水蓄能資源搶奪較為激烈，部分投資主體為盡早爭取到抽水蓄能項目，前期工作不夠深入，可能致使實際建設投資成本超過規劃投資成本。

4.現行核價辦法無法客觀體現運行維護成本。由于新增投產電站越來越多，且電站投產初期運維費率相對較低，根據核價辦法將逐漸拉低平均費率，造成部分處于運營中期的電站核價下降，核價運維費率可能逐輪不合理下降，部分電站容量電費無法彌補實際運行維護費。

根據新政策，抽水蓄能容量電費通過輸配電價疏導，上述問題還將推高終端電價水平，當超過用戶承受能力時，投資成本將無法回收。因而從政策上來說，對抽水蓄能投資成本的管控，既需要統一標準以充分反映抽水蓄能的功能價值，又需要結合建設條件的不同體現出差異性，而現行政策下難以實現這一目標。

抽水蓄能電站成本分析

在新政策下，要對抽水蓄能全壽命周期內成本進行管控，不僅需要確定合理的投資成本水平，還需要重點控制運營期運行維護費的水平。

（一）抽水蓄能電站投資成本分析

投資成本是影響抽水蓄能電站規劃選點的重要因素，統計數據顯示，近20年來抽水蓄能投資造價由0.38 萬元/千瓦上升至0.64 萬元/千瓦，增幅高達67.9%。本文從以下三個方面分析近期抽水蓄能電站項目相對于早期項目投資增加的具體原因。

1.物價波動及政策調整。

物價波動體現在材料費、人工費、機械費等變化，政策調整體現在定額和編制規定的完善，兩項指標均直接影響成本。由物價波動及政策調整引起水電工程投資變化的因素：一是由于主要材料預算價格上漲引起投資增加，二是由于設計概算編制規定變化、國家相關稅收政策調整引起投資成本增加。

2.開發條件導致工程量變化。

工程量增加主要是由于后期項目開發條件較差、難度加大，在地理位置、地形條件、總體布置、樞紐建筑結構型式及施工組織方案等方面出現工程量差異，引起了投資成本增加。

3.建設征地及移民安置。

隨著抽水蓄能的逐步開發，部分地區山高坡陡、耕地匱乏、生態脆弱、安置容量有限，移民安置難度增加。同時隨著社會經濟發展和人們生活水平提高，移民群眾搬遷安置和地方發展期望值不斷提高，耕地占用稅等稅費標準提升，征地移民投資大幅增加，導致投資成本增加。

選取不同發展時期的抽水蓄能電站項目數據，分析三個因素對電站總投資的影響大小。計算得到三項指標對于單位投資增加的影響程度，平均投資指標增加2518.26 元/千瓦，62%是開發條件導致工程量變化引起的，28%是物價波動及政策調整引起的，10%是建設征地及移民安置引起的。

在三個影響指標的聯合作用下，新建電站投資增量測算模型可表示為：

新建電站單位投資造價=基準電站單位投資造價+（物價波動及政策調整引起的投資年均增量+開發條件導致工程量變化引起的投資年均增量+建設征地及移民安置引起的投資年均增量）×新建電站與基準電站投產年份差額

圖2 三項指標對單位千瓦投資增加的影響程度

其中，基準電站是規劃新建電站所在區域建設條件相近的可參考電站，根據上述內容可得到各項指標產生增量，開發條件導致工程量變化引起的投資年均增加為173.46 元/千瓦；物價波動及政策調整引起的投資年均增加為78.34元/千瓦；建設征地及移民安置引起的投資年均增加為27.98元/千瓦。

由于不同時期經濟社會發展程度不同，在投資測算模型中引入調整系數α、β、γ，決策者可以根據未來發展趨勢判斷調整系數大小，以提高單位造價預測準確度，調整后的模型如下所示：

新建電站單位投資造價=基準電站單位投資造價+（173.46α+78.34β+27.98γ）×新建電站與基準電站投產年份差額

（二）抽水蓄能電站運行維護費分析

相較于投資成本，抽水蓄能電站運行成本的測算時間更長，在全壽命周期內成本中的占比大，因而是成本管控的重點。根據《辦法》，在核定容量電價時，考慮的現金流出包括資本金投入、償還的貸款本金、利息支出、運行維護費、稅金及附加。

資本金投入、償還的貸款本金、利息支出與投資成本相關，在運營期內已基本確定，稅金及附加需嚴格按照國家財稅相關政策執行，這4項費用在運營期內進行管控的裕度較小。運行維護費受多種因素影響，在運營期內管控難度大，因此運行維護費是抽水蓄能成本管控的重點，運行維護費包括材料費、修理費、人工費和其他費用。

運行維護費受機組容量、機組運行狀況、運行年限、人員投入、設備健康水平等因素影響，在抽水蓄能電站投產運營期內發生變動?？紤]到各項因素的可量化性及量化難易度，根據各項成本內涵及特性，初步確定運行維護費各項目的影響因素如表1所示。

表1 運行維護費的量化影響因素

選取抽水蓄能電站樣本數據，統計材料費、修理費、人工費、其他費用4 項的數值。影響抽水蓄能電站成本因素眾多，為了量化影響程度，運用相關性理論和多元回歸理論進行分析，得出4項費用的預測模型。經過驗證，該模型偏差率在±5%內，該成果已納入《抽水蓄能電站經濟評價規范》（NB/T 11175-2023）中應用。

材料費計算模型為：

材料費=-158841.37+79.01×在運年份

修理費計算模型為：

修理費=-535520+266.34×在運年份

人工費計算模型為：

人工費=-440523+11.11×裝機容量+218.39×在運年份+15.94×職工定員編制人數

其他費用計算模型為：

其他費用=-531799+49.51×裝機容量+264.03×在運年份

新政策下抽水蓄能成本管控建議

（一）結合關鍵要素對投資成本進行管控

新政策出臺后，投資競爭趨于激烈，要保證抽水蓄能電站在競爭中處于優勢地位，作為投資方需采取措施控制投資成本。

1.有效管控主材供應并規避物價波動風險。

物價上漲是電站造價增加的原因之一，無論是在建電站還是規劃電站，對這項成本要有預見。施工階段是建設資金投入量最大的階段，在該階段做好鋼材、水泥等主材的供應管理，在采購前計算材料的需求量，預先編制采購計劃，減少材料供應不足及庫存過多等問題，提前做好市場調研，規避價格波動風險。

2.關注工程量變化及環境等不可抗力因素。

隨著抽水蓄能的大力發展，項目開發難度加大，部分未開發地段資源、環境基礎較差，加之抽水蓄能建設期較長，需提前預判電站工程量變化對投資成本產生的影響。在調研階段考慮影響造價的因素及工程配置的合理性，選擇設備時要選取價格合理、質量過關的設備。施工階段考慮工程量變化及環境等不可抗力因素，優化施工組織方案。選好站址可大幅降低工程量，當上下庫成庫條件較好、上下水庫之間的高度差及距高比在合理范圍內、地質條件好、水源豐富時，能降低開挖、支護等工程量，從而可大量節約投資成本。

3.穩妥處理建設征地費用及移民安置期望。

隨著社會經濟發展和人們生活水平提高，移民群眾搬遷安置和地方發展期望值不斷提高，征地移民投資大幅增加，因此應增加對這項成本的預見性。征地和移民安置工作的有效進行是保證工程順利開展的前提，在調研階段，以政策為主導，明確建設征地相關政策并預估費用，加強與移民的溝通，了解移民安置期望。在建設征地時，確保統計數據準確，規劃好施工用地，在移民工作中，積極推行國家規定的拆遷補助政策。

4.基于區域內已投產電站合理預測成本。

為引導抽水蓄能行業健康有序發展，宜結合價格水平變動、工程量變化等確定合理的投資成本控制目標?；诔樗钅芡顿Y局部過熱的現象，在規劃新建抽水蓄能電站時，在強調必要性論證的基礎上，應綜合考慮資源稟賦、技術能力水平、物價水平等因素的影響，提高對新建電站全過程成本管控的要求。由于抽水蓄能電站多服務于多個省區，在規劃選點階段，還應調查區域內已投產抽水蓄能電站投資造價水平、容量電價、參與電力市場情況、用戶電價水平等，作為新建抽水蓄能電站規劃論證時投資成本、運行維護費的重要管控依據。

（二）考慮電站差異性對運行維護費進行管控

1.對于本身運維費用相對較高的電站，錯峰檢修，自主維修，補償傾斜，調整參數。

對于本身運維費用相對較高的電站，實際運維費率高于平均水平，第三監管周期內已經核定的容量電價低于實際應得的容量電價，在運行維護費用科目上，可能會“入不敷出”。

第一，要知悉實際運維費將超出的部分，據此科學、合理地安排檢修計劃。抽水蓄能電站檢修可分為周期性及非周期性，周期性檢修由行業檢修導則等相關規定，通常8—10年一次大修，期間還會進行小修。當費率較低時，盡量避免密集檢修，將不同機組、不同檢修項目安排在不同時期進行，“錯峰檢修”，減少運維費用支出壓力。

第二，減少可控制費用的支出，如委托運行維護費、差旅費、會議費等，可以采取“自主維修、減少外委”等措施。以節支降耗為目標，創新電站自主維修管理模式，通過加大維修人員技術培訓，開展崗位技術交流和技能比拼等舉措，提升維修人員業務能力，逐漸擺脫外委依賴，實現自主維修，達到節約維修費用開支、降低生產成本的目的。

第三，對于實際運維費率超出平均水平太多的電站，運維費用負擔太重可以通過下一監管周期成本補償方式傾斜。根據國內電站的實際運行情況，如果電站無法承擔運維費用的情況比較普遍，可以修訂和完善容量電價核定辦法，優化和調整核價參數，可采取“分檔”補償方式，在運維費率前乘以修正因子。

2.對于本身運維費用相對較低的電站，應修盡修，用足用好，承擔責任。

對于本身運維費用相對較低的電站，實際運維費率低于平均水平，第三監管周期內已經核定的容量電價高于實際應得的容量電價，在運行維護費用科目上，收入大于支出。

對于這類電站，需要合理安排檢修計劃，應修盡修，保證機組的功能和性能處于較高水平，將運維費用用足用好，傳導正確的行業成本信息。不能盲目壓降運維費用，傳導錯誤的、虛假的成本信息，惡性拉低運維費率平均水平，引起行業內無序競爭。此外，前期盲目壓降運維費用對于抽水蓄能電站可持續發展也是不利的，容易導致機組磨損嚴重，引起后期運維費用激增，甚至提前退役。運維費用相對較低的電站應承擔社會責任和企業責任，合理平衡行業運維費率水平，為抽水蓄能的長遠發展著想。

3.由于新舊程度導致電站運維費率不同，逐步細化，合理爭取，統籌全局，據實核定。

新政策在容量核定辦法中區分新舊確定運維費率核價參數，以《國家發展改革委關于完善抽水蓄能電站價格形成機制有關問題的通知》（發改價格〔2014〕1763 號，以下簡稱“1763 號文”）發布日期為界，相對于1763 號文后投產的新建電站，老舊電站核價更為友好，在制定運行維護費管控措施時應區分新舊程度。

第一，以1763號文為分界點雖然操作簡單，但是分類不精細，無法滿足各電站實際需求，因此可逐步細化分類方式，體現新舊電站在運維費率上的差異性?？杉毣纸琰c，例如劃分為2000 年前、2005 年、2010 年、2015 年、2020 年、2020年后；或按照電站實際運行年限，5年一檔。

第二，不能憑借當前運維費率低優勢，在確定核價參數時排擠老舊電站，要統籌全局，反映全國所有電站的運維費率的真實平均水平。隨著新投產電站數占比的增加，將導致整體運維費率降低，因此需要更好地確定運行維護費率的核價參數，以更加貼合實際。

第三，目前已對在運抽水蓄能電站開展了定價成本監審工作，各電站真實運維費率也“浮出水面”，因此可采用據實核定的方式。為避免電站惡意抬高運維費用來獲取電價，可以將真實費率與平均費率相結合，采用加權平均方式，真實費率與平均費率分配不同系數，系數可以考慮投產年限等。

4.結合各因素控制運行維護費，明確空間，差別設計，精益運維。

第一，材料費的控制。根據新政策中“運維費率取平均”的理念，確定材料費的閾值，當實際材料費高于該標準，采取措施控制材料費。采購材料時，建立嚴格的采購制度，監控材料質量水平，統一價格評價標準，以降低采購成本。使用材料時，嚴格實行限額領料，加強材料的現場管理，合理使用周轉材料，做好周轉材料的保管、保養工作。材料費還與在運年份相關，隨著在運年份增加而呈上升趨勢，可根據模型測算結果實時動態監測實際材料費歷年變化趨勢。

第二，修理費的控制?？筛鶕Ｐ蜏y算結果實時動態監測實際修理費歷年變化趨勢。抽蓄電站設備檢修分為四個等級，每一檢修等級分為標準檢修項目和非標準檢修項目，應根據不同等級標準檢修項目的不同作業內容，建立檢修作業成本庫。加強對設備的監控管理，實施設備使用期維修費用、設備維修技術的控制與考核制度，優化設備資源配置。

第三，人工費的控制?？筛鶕Ｐ蜏y算結果實時動態監測實際人工費歷年變化趨勢。對于人工費的管控可采取提高智能化水平的措施，通過智能運維管理系統，實現抽水蓄能電站集中監控，降低人工勞動負荷，進一步降低人工費。還可加強人員培訓，落實“一人多崗、一崗多能”制度，強化相互配合、優化人才結構，實現運維質量提升和節約人工成本的雙重目標。■