傳統農區閑置宅基地的成因、試點探索與治理策略

張富利 程書一

(1.廣西師范大學 法學院,廣西 桂林541006;2.福建農林大學 公共管理與法學院,福建 福州350002)

一、引言

土地制度是一個國家最為基礎的制度[1]。近年來,農村宅基地制度改革被視為土地制度革新的重點領域。隨著工業化和城鎮化的快速發展,大量農業剩余勞動力向城鎮轉移,中國正在實現從“鄉土中國”向“城鄉中國”的歷史轉型。但伴隨著城鎮化的快速推進,農業轉移人口數量不斷增加,宅基地總規模不減反增,“一戶多宅”、隱形交易、違規占用等現象不斷出現,導致農村大量宅基地無法得到有效利用[2]。2018年我國農村至少有7000萬套閑置房屋,一些地區的鄉村農房空置率甚至超過35%,農村宅基地和農房閑置浪費問題日益突出[3]。2022年2月底國家統計局公布的《國民經濟和社會發展統計公報》顯示,截至2021年末,我國城鎮常住人口9.14億人,農村常住人口4.98億人,其中外出農民工總量達到1.71億人,全國常住人口城鎮化率高達64.72%[4]。根據住房和城鄉建設部的統計,2000年至2020年,全國農村戶籍人口從8.12億人減少至7.76億人,年末村莊實有住宅建筑面積由195.2億平方米增加至266.4億平方米,相應人均住宅面積從24.3平方米增加到34.3平方米[5]。根據國家衛生健康委員會的預測,到2030年中國常住人口城鎮化率將達到70%,戶籍人口城鎮化率將達到60%。城鎮化的不斷推進造成了農村土地資源的極大浪費,尤其是隨著大量農村人口“離土離鄉”轉移進城,產生了大量的閑置宅基地和閑置農房,農村土地資源利用效率亟待提高,農民的宅基地資產價值亟需激活[6]。第三次全國農業普查數據顯示,中國99.5%的農戶擁有自己的住房,擁有1處住房的農戶有20030萬戶,占比87.0%;擁有2處住房的農戶有2677萬戶,占比11.6%;擁有3處及以上住房的農戶有196萬戶,占比0.9%;擁有商品房的農戶有1997萬戶,占比8.7%[7]。基于此,中國農村閑置宅基地具有巨大的利用空間和潛力。

2019年修訂的《土地管理法》規定,禁止農戶出賣、出租和贈與住宅后再申請住宅用地;允許進城落戶的農民依法自愿有償退出農村宅基地,鼓勵村集體經濟組織盤活利用閑置宅基地及其住房。2022年7月國家發改委印發的《“十四五”新型城鎮化實施方案》中明確提出,探索農村集體經濟組織及其成員依法依規采取自營、出租、入股、合作等方式盤活農村閑置宅基地和閑置住宅。2023年中央一號文件強調,繼續“穩慎推進農村宅基地制度改革試點”,完善農村閑置宅基地和閑置農房政策,積極盤活存量集體建設用地,優先保障農民居住、鄉村基礎設施、公共服務空間和產業用地需求,出臺鄉村振興用地政策指南。對農村土地中閑置土地的整治盤活成為當下國家推進城鎮化和鄉村振興發展的重點問題。

二、傳統農區閑置宅基地的類型與成因

相比長三角、珠三角等沿海發達地區農村或城郊村、城中村等農村地區,當前我國大部分農區普遍存在以下場景:對絕大多數的普通農業型村莊而言,當地二三產業發育有限,經濟機會稀缺,本地僅可容納極少數的人務工經商或從事規模種養殖業,絕大多數的中青年勞動力在外部經濟機會驅動下紛紛外出務工經商,由此,當地村莊多成為人口凈流出地區,與此同時,原先完整的熟人社會也由密變疏、由熟變生。這些經濟欠發達或位置偏遠的農村地區因自然資源缺乏、人口負擔大、農業在產業結構中比重高、資本與資源較為缺乏、城鎮化滯后及剩余勞動力多而被稱為傳統農區[8]。傳統農區作為農村重要的區域類型之一,既是保障國家糧食安全的重要區域,也是宅基地閑置問題突出、人口外流嚴重、經濟發展相對落后的地區。傳統農區宅基地在我國覆蓋面積大,宅基地財產性價值弱,市場價值不彰,成為當下鄉村振興乃至整個中國社會經濟轉型面臨的重大問題之一。有學者對我國27個省份進行調查研究后發現,93%的農村存在宅基地閑置現象,平均閑置率接近10%,3.6%的農村宅基地閑置率甚至達到了40%以上[9]。傳統農區的閑置宅基地問題蘊含著巨大的經濟價值,為化解土地資源緊張問題提供了的新思路。對閑置宅基地的分類及其成因的探究,有利于探索出一條適合各地不同的土地閑置問題的治理路徑。

(一)傳統農區閑置宅基地的類型化分析

關于閑置宅基地的分類,根據目前各地農村宅基地的閑置情況,學界根據不同的分類標準,將其歸納為以下幾種類型。

1.根據閑置現狀,分為狹義閑置、“占而不用”“建而不住”閑置以及超標閑置。狹義閑置即宅基地未做任何用途,處于空置狀態[10];“占而不用”“建而不住”閑置,即宅基地上的住房及其他附屬設施無人居住、廢棄或荒廢[11];超標閑置即宅基地面積超出規定標準的閑置[12]。

2.根據宅基地上建筑物的使用狀態,分為空置宅基地、廢棄宅基地和荒廢宅基地三種類型。空置宅基地對應的是宅基地居住功能完好但長期無人居住導致房屋空置;廢棄宅基地是指宅基地上房屋年久失修無法繼續居住造成宅基地廢棄;荒廢宅基地則是能夠用于建房的土地長時間空置不利用[13]。

3.根據閑置時間,分為長期性閑置和短期性閑置(季節性閑置)。長期性閑置是指長時間不利用、完全空置或廢棄;短期性閑置則是由于外出務工等原因形成的暫時性空置[6]。

4.根據閑置原因,分為建新不拆舊閑置、繼承宅基地閑置、批而不建閑置以及外出務工季節性閑置等類型[14]。

此外,有學者對閑置宅基地的分布情況進行研究,以地理空間、特征為參照物比較了東、中、西、東北部地區農村宅基地閑置率,發現東部地區由于經濟發展較好,在城鎮買房,農民向城鎮轉移的比例最為明顯。而西部地區農民則是由于進城務工造成宅基地的不定期閑置。因此農村宅基地閑置率呈現東部最高、西部次之、東北第三、中部最低的格局[15]。從村莊區位看,在城鎮化的快速推進下,臨近城市的村莊具有天然的地理區位優勢,土地的市場價值潛力得到釋放,使得近郊村莊的宅基地閑置率明顯低于經濟欠發達的偏遠農村。從地形上看,由于山地丘陵地區農戶的經濟收入渠道較少,生計驅使著農戶不斷往外遷移,使得山地和丘陵地區的宅基地閑置率明顯高于其他地區[16]。

(二)傳統農區閑置宅基地問題的溯源

對閑置宅基地產生原因的探討有利于從根源上找出問題的癥結所在,從不同的閑置類型、閑置宅基地的分布情況及各地的社會、經濟、地理等進行綜合分析,發現閑置宅基地的成因主要有四個。

1.農村宅基地管理機制不足

傳統農區的事務管理難以采用一勞永逸的辦法徹底解決,特別是在稅費改革后的長時期里,村兩委與村民的地位處于一種尷尬的地位,村干部對村務的管理乏力,農村土地管理相對滯后,出現了建新不拆舊、超標建設、批東建西等亂象。同時,中國傳統熟人社會也造成了宅基地嚴格管理的困難,村兩委難以對宅基地資源的分配使用、農民建房進行有效的監督,難以嚴格要求村民按批準面積建房。如此,長期的粗放管理和村莊建設規劃的缺失造成了農民建房的盲目性和隨意性,導致農村宅基地粗放使用、資源浪費現象較為普遍,為宅基地閑置留下隱患。再者,基層缺乏完善的土地產權制度和宅基地流轉、退出相關制度機制。我國農民只有宅基地使用權而沒有宅基地和農房的自由處置交易權,嚴重束縛了農民財產權的變現。同時大部分農村地區尚未建立可行有效的閑置宅基地退出和退出后的配套機制,嚴重制約了農民退出閑置宅基地的積極性。

2.自然環境、地理區間、經濟發展等條件的影響

一方面,舊有宅基地受地理位置、地形、自然災害的發生頻率和強度等因素的影響,失去了居住價值。農民為了居住質量和生活便利,搬遷后建新不拆舊導致大量的舊宅基地閑置廢棄;另一方面,隨著農村經濟條件的改善,農民對住房條件的要求不斷提高。大部分具有重建新房的經濟能力的農戶為了提高在農村的生產生活質量和改善生產生活環境,會選擇在交通運輸發展較好、地理環境優美的外圍地方建造新宅,導致村莊內部的傳統居民生活圈出現大量空閑宅基地并最終造成村莊內部的空心化[17]。

3.農村傳統私產思想的影響

傳統觀念中,農民通常將宅基地視為“祖業”和家族的財產。因此農民寧可宅基地荒廢,也不愿拆除舊宅或退回村集體[18]。這其中包含了社會文化和經濟利益兩種因素,一是后代繼承的子女出于對鄉土情結的考慮,希望能夠保留舊宅基地以延續家族情感,或是受傳統落葉歸根的觀念影響,希望尚有居住功能的舊房日后可以作為其回村養老的住所;二是無償取得的宅基地作為農民生存中最重要的財富,在傳統觀念里農民認為宅基地數量代表著自己的財產數量,因此農戶不愿把宅基地按規定交回村集體。此外,在傳統分家方式的影響下,原有家庭成員結婚成家后便可申請新的宅基地建房獨立生活,而原有的老宅在老人去世后就會成為失去居住作用的堆放農作物、農具的雜物間或是直接廢棄[19]。

4.工業化、城鎮化導致的農村“空心化”

城鎮化引起的農村人口大量流向經濟發展較好的城市所導致的宅基地閑置可以分為季節性閑置和長期性閑置。(1)季節性閑置。改革開放以來,打工經濟的掀起吸引著農民走出村莊去城鎮尋求有更高經濟收入的就業機會,以滿足其日益增長的美好生活需要。大部分農村家庭的主要勞動力都會選擇外出務工,甚至是舉家遷移到城鎮務工或經商。但是這部分農民只是把城鎮作為他們謀生的工作地點,并沒有真正地脫離農村。年輕時在農忙時節或者重大節假日期間會返回家鄉,年老時農村則是他們最后養老的歸宿。這種由于農村人口的階段性流出而導致的宅基地短期的季節性閑置是我國經濟社會發展過程中的一種正常現象[20]。(2)長期性閑置。相較于農村地區,城鎮擁有更好的生活配套設施和公共服務供給,因此進城定居落戶成為了部分農民的奮斗目標。當早期進城務工或者經商的農民積累到充足的財富后,就會選擇在城鎮購房并舉家遷移至城鎮工作、生活和學習。新一代適婚農戶子女為了后代能夠受到更好的教育,實現階級晉升,大多也會選擇在城市購房定居,努力為未來生活創造更好的條件。這些定居城鎮的農民,依然有相當一部分人顧慮城市的高昂生活成本,擔心未來自己的經濟能力無法支撐城市生活,將農村宅基地作為最后的生活保障,雖然不回鄉居住也并不愿意流轉。這種農房長期處于無人居住和無人使用的狀態,造成了農房長期閑置。

三、傳統農區閑置宅基地退出的試點探索

針對傳統農區閑置宅基地的類型和成因,本文選取傳統農區金寨縣、瀘縣、余江區三地在農村宅基地退出及治理中效果較為顯著的改革措施進行分析,以期得到具有推廣性的治理策略。其中,江西余江是2015年2月農村宅基地制度改革的首批試點;安徽金寨、四川瀘縣繼2015年成為首批試點后,2020年9月繼續成為第二輪農村宅基地制度改革試點。

(一)安徽金寨

金寨縣總面積3814平方公里,轄23個鄉鎮、1個開發區,2022年全縣戶籍人口675371人,常住人口49.2萬,其中城鎮人口148516人、鄉村人口526855人,是安徽省面積最大、山庫區人口最多的縣,是中西部傳統農區的典型代表。金寨還曾是國家級首批重點貧困縣,2011年被確定為大別山片區扶貧攻堅重點縣,當時貧困人口19.3萬人,貧困發生率33.3%;2014年,建檔立卡貧困戶4萬戶13.01萬人,貧困發生率22.1%[21]。在宅基地改革的同時又要做好脫貧攻堅工作的背景下,金寨縣圍繞著“完善農民基本住房保障,推進宅基地有償退出”的主線開展工作,形成了在政府主導下,高效利用增減掛鉤政策的治理模式。其工作路徑在于:利用城鄉建設用地增減掛鉤政策,推動農村宅基地騰退復墾,進而整理出耕地指標,并以該指標為媒介,在政府的主導下實現土地財政由城市向農村的跨區域轉移支付。具體來說,先由各級地方黨委政府和基層組織對宅改政策大力宣傳,廣泛動員農戶自愿有償退出宅基地并整理復墾形成土地指標。將復墾形成的土地指標除去村莊自用占用的一小部分土地指標外,得到大量結余土地指標。然后在省委省政府的統一領導組織下,當地黨委政府將結余指標通過省級交易平臺進行交易以獲取相應的土地指標價值。最后當地政府再將交易所得扣除農戶退出宅基地的補償和騰退復墾等必要性成本后得到的純收益,一方面完成當地易地扶貧搬遷工作,另一方面作為繼續推動農戶自愿有償退出自家宅基地并復墾出土地指標和對規劃中的新農村居民生活區的基礎設施進行建設、完善提供資金保障。在這種由政府主導下的以增減掛鉤為政策工具推動宅基地自愿有償退出的治理模式下,截至2018年底,全縣宅基地累計騰退4萬余戶、復墾耕地4.7萬畝(1)數據來源:《(安徽省)2019年金寨縣人民政府工作報告(全文)》。,通過省級平臺成功交易4個批次、10857畝宅基地騰退節余建設用地指標,成交金額近50億元,相當于金寨全縣4年的財政收入總和[22]。

(二)四川瀘縣

瀘縣又稱龍城,位于四川南部,幅員面積1525平方公里,轄19個鎮、1個街道,全縣戶籍人口105.7萬人。其中,非農業人口27.1萬人、農村人口78.6萬人[23],是四川省農產品主產區,屬于典型的傳統農區。在成為宅改試點之前,瀘縣也經歷著由城鎮化、工業化的快速推進所帶來的農村人口流失、村莊空心化等現象和宅基地“無償性”“封閉性”“福利性”等制度特征與管理問題導致的“人減地增”、閑置浪費、管理無序等諸多問題。2015年瀘縣共有閑置宅基地4萬多宗,面積達3.23萬畝,其中“一戶多宅”超過2.2萬余戶,面積超1.81萬畝,相當于三個行政村的耕地總和[24]。在宅基地改革中,瀘縣在保證宅基地保障作用的前提下探索宅基地“三權分置”改革以激活其財產屬性,促進農民增收、盤活土地資源、助力鄉村振興。瀘縣的“三權分置”改革具體實施措施主要有:第一,所有權方面。瀘縣印發的《瀘縣農村宅基地使用和管理的暫行辦法》明確指出,農村集體經濟組織是宅基地的所有權主體,農村宅基地屬于村民共同的利益,應當依法取得,公平使用。在具體操作上,瀘縣以村為單位成立宅基地管理機構和議事機構,設置宅基地監管員、巡查員,建立議事規則和管理制度,強化民主議事、民主決策、民主監督(2)瀘縣府發〔2016〕31號:《瀘縣農村宅基地使用和管理試行辦法》第十四條。,嚴格規定宅基地的使用,加強對違法用地的監管,按規定對宅基地面積進行嚴格核查、審批。在宅基地退出、回收工作中,村集體組織及時對亂占、超占、違法建設和閑置的宅基地進行整治、整理和復墾,并取得集體經營性建設用地指標。第二,資格權方面。一是明確宅基地取得資格。瀘縣制定了相應的管理辦法和操作細則,確定集體經濟組織在籍農村戶口人員和實際居住、生活、工作在本集體經濟組織且現有農村住房為唯一居所的非在籍農村戶口人員擁有宅基地取得資格權。同時在“一戶一宅”認定方式上創新性地把分配單位由“戶”直接改為“人”,采用定人定面積的辦法,在村民申請使用宅基地時以人口核定面積。二是明確宅基地取得和退出方式。瀘縣實行法定無償、跨區有償、超占有償、節約有獎的宅基地分配制度,規定農戶在本集體經濟組織范圍內可以無償取得合法面積的宅基地使用權,縣域內跨區域和超占面積有償取得以及對農戶節約集約利用土地進行獎勵。宅基地退出方面,為退出農戶設計了進城購房、中心村建房、易地搬遷、新型社區、集中養老等多元化的宅基地退出“五條路徑”[25],制定了三種有償退出方式:永久退出(放棄資格權和使用權)、部分退出、暫時退出(保留資格權),根據“住有所居”原則,農戶自主選擇退出方式后,由所在集體經濟組織按照相應標準給予經濟補償。三是對宅基地和房屋確權頒證。產權理論認為,清晰的產權是市場交易的基礎[26]。瀘縣通過為農戶綜合辦理宅基地使用權證、農村房屋所有權證和不動產登記,明晰宅基地產權。第三,使用權方面。宅基地使用權具體表現為允許使用權人在宅基地上進行生產經營活動。瀘縣嘗試通過共建共享、調整入市、抵押融資三條路徑,適度放活宅基地使用權。共建共享即由農戶出地、社會資本出資,建設商住一體的樓房,然后雙方根據事前簽訂的協議進行產權分割、共同使用。調整入市是指將退出的閑置宅基地復墾得到的建設用地指標調整為集體經營性建設用地,憑證入市出讓。抵押融資則是推動宅基地使用權抵押貸款,由市縣政府協調金融機構建立宅基地及農房抵押貸款機制。《瀘縣農村集體經營性建設用地入市管理暫行辦法》第十四條規定:以入市方式取得的集體經營性建設用地均可抵押融資。至2018年,瀘縣騰退宅基地并復墾耕地共18488畝,對退出后空置的宅基地予以重新規劃,消除農村土坯房12550戶[27]。

(三)江西余江

余江區位于江西省東北部,面積932.8平方公里,共有23個居委會,116個行政村,1個管委會,根據第七次人口普查數據,全區常住人口總數為326162人,居住在鄉村的人口為153328人,占總人口的47.01%[28]。全域農用地面積586平方公里,建設用地面積56.7平方公里;農村宅基地面積15.5平方公里,農村宅基地宗數近7.9萬宗;屬于傳統農業區[29]。余江區共有7.3萬農戶,其中“一戶多宅”的農戶就有2.9萬戶,占比39.7%,一戶一宅4.4萬戶,其中面積超標1.7萬戶,占比38.6%閑置房屋23000棟[30]。

在嚴格遵守“一戶一宅”的標準面積的前提下,余江區積極探索宅基地有償、無償、流轉、享受政策優惠的退出和有償使用的治理模式。有償退出,主要是對“一戶多宅”的多宅部分,住房按建筑面積20-150元/m2補償;廚房、廁所等輔助用房按占地面積10-30元/m2補償[31]。對村集體經濟基礎薄弱村,通過鄉賢捐資、墊資等方式籌集,籌集不到補償資金的,采取臺賬式“宅票”管理,將退出的宅基地面積記好賬,簽訂退出協議,等村民子女申請建房時扣除相應的退出面積或金額,超出部分補足“擇位競價”款。無償退出,主要是對閑置廢棄的露天廁所、畜禽舍和倒塌無覆蓋的建筑物或構筑物。流轉退出,主要針對“一戶多宅”的農戶,應退出宅基地上的房屋需是完好、有使用價值的,鼓勵在集體經濟組織內部成員間流轉、置換、出租,充分利用、減少浪費。享受優惠政策退出,主要是對有條件有意愿進城落戶的農民,承諾放棄15年建房資格,采取優先租用保障性住房、購買政府優惠的商品房、享受城鎮居民上學就業同等待遇等優惠政策,鼓勵其退出農村宅基地。有償使用是指對因歷史原因形成的“一戶多宅”和“一宅超面積”,又不選擇退出的,由各自然村結合實際,民主協商確定起征面積標準,實行階梯式累進制收取有償使用費,有償使用費可采取逐年交和幾年累計交。對申請增量宅基地建房的,根據宅基地區位、基礎設施投入、收儲成本等情況,實行“擇位競價”進行分配。

同時在宅改中,余江充分發揮了村民理事會的基層協商作用,全區1040個自然村各自選舉出了一批有擔當、肯奉獻的理事。堅持依靠群眾力量,推動宅基地有效利用的制度改革。打造出了以農業發展現代化、基礎設施標準化、公共服務均等化、村莊面貌靚麗化、轉移人口市民化、農村治理規范化為目標的“一改促六化”的“余江樣板”[32]。截至2020年底,根據余江區農村宅基地制度改革試點工作領導小組辦公室統計,余江共計退出占農村宅基地宗數37.1%、面積17.6%的閑置宅基地;為村莊規劃建設了交通道路、水利設施、文化廣場等公共設施上萬計[29]。

四、傳統農區閑置宅基地的治理策略

農村閑置宅基地雖然是資源冗余,但其保障屬性不能忽略[33]。農村宅基地對農民的社會保障作用并不拘束于宅基地這個客體之上,農民是因需要有相應的社會保障才有了宅基地,而不是因為有了宅基地才有了社會保障需要。因此在閑置宅基地的退出中,尤其是傳統農區,更要注重對退出農戶的居住保障并完善退出農戶的返鄉制度,保障農戶在退出村集體后無法融入城鎮想返回原村集體時要有退路可行。如余江在政策上明確保留退地進城落戶者的集體分配權和農村待遇并允許其15年后再次回村建房[34]。因此,針對農村宅基地的保障屬性、宅基地閑置的成因及各地治理經驗中的經驗與不足,提出以下六點治理策略。

(一)統籌制度建設和組織建設

長期以來,我國基層土地管理能力滯后,現行的土地管理法律、法規與政策主要是對新增宅基地的審批管理,忽略了對已分配的宅基地的管理,導致了包括宅基地不合理閑置在內的一戶多宅、面積超標等一系列土地粗放低效利用甚至是違規用地的問題。因此,要加強基層土地管理中的組織建設,提升組織對宅基地的管理能力。充分發揮基層鄉鎮黨委、政府和村級組織的作用,制定科學的鄉村規劃、嚴格的宅基地面積標準,嚴格執行宅基地審批制度,嚴厲打擊非法占用農用地建設住宅的行為。同時要加強對農村閑置宅基地的綜合整治措施,有力整治農村宅基地的閑置、一戶多宅及超面積宅基地的問題。發揮基層土地管理部門和基層組織的主體性和積極性,堅持部門統籌和屬地管理有機結合,切實提升基層土地管理能力。

(二)淡化傳統家業產權思想觀念

農村的祖業觀念嚴重影響著農民的退出意愿,尤其是在傳統文化觀念深厚的傳統農區,退出行為受到農戶的自身認知水平、傳統習俗和周圍人行為的影響。祖業觀念的根源在于小農經濟下農戶的土地依賴性、風險規避意識、產權私有化意識以及農村熟人社會下的代際倫理規范、祖業的非財產化等農耕文化傳統的因素。

消除祖業觀念對宅基地退出的影響,首先在物質上要完善對退出農戶的配套保障。傳統農區經濟水平落后,土地擁有量是一個家族能夠世代綿延的物質保證,越多地產越證明其財力雄厚,香火能夠延續得更長久[35];同時,農戶出于對未來風險的防范意識,傾向于持有農村地產,地產是其在外打拼一旦創業失敗能夠退回農村的儲備資源。所以在鼓勵農戶自愿退出閑置宅基地時,第一要務是對退宅農戶的后續生活制定相應的保障制度,以消除農戶對日后生活的顧慮。

其次,加大對農村宅基地法律法規的知識普及,糾正農戶產權認知偏差,特別是宗族型農村,還存在著“土地是自己祖上‘土改’時分得的合法土地”的觀念,宅基地的家業產權意識濃厚[36]。同時,要完善公共服務設施,重建社區歸屬感。農村熟人社會是基于地緣下長期共同生活所形成的關系網,村落社區對長期生活其中的民眾具有心靈歸屬的文化意義和人際交往的社會意義。強烈的社區歸屬感能夠提升農戶投入村莊公共建設的積極性,提高退出家庭閑置宅基地的意愿。如果新規劃的集中居住區具有較高的社區歸屬感和居住幸福指數,必會吸引更多的農戶退出閑置宅基地,服從村集體的統一規劃。

最后,要合理發揮農村公共規范、村規民約、民間法的作用。關于村落的移風易俗,除了物質利益誘導和法律規范的普及,還需要從自治規范的適用上找回村民主體性。具體實踐中,從村莊場域中移風易俗的治理技術看,推進村規民約等自治規范的目的在于使村民“遵規守矩”,達到內生性自治規范引導與群眾性自治組織督導圓融結合的柔性治理[37]。傳統農區的村落尤其是宗族型農村,農戶在村域內會受到身旁人行為的影響,具有強烈的從眾心理;農村的公共規范也會不斷規制著他人的行為,影響其做出符合集體利益的行為,履行應盡的社會責任和義務。

總之,面對祖業權觀念帶來的對宅基地改革的阻礙,既要提升民眾法治意識、引導農戶樹立對家業產權的正確認識、轉變農戶傳統思想文化觀念,又要拓寬對閑置宅基地自愿有償退出的政策宣傳渠道[38],告知宅基地改革中的農民利益保障舉措。同時,以市場經濟的利益導向突破傳統祖業觀念的代際倫理禁錮,鼓勵將荒廢的閑置宅基地變現,以改善農戶的生活水平[39]。此外,還要推進自治、法治、德治“三治合一”的新型農村社區管理制度,提升公共服務水平,吸引農戶積極參與公共事務的實施和決策,增強農戶的社區歸屬感,重塑農民的社區認同。

(三)完善“三權分置”下產權再造治理模式

所謂產權再造治理模式,是指為解決農村宅基地利用率低下導致的宅基地大量閑置問題而提出的在宅基地“三權分置”政策下經由市場機制盤活農村宅基地資格權和使用權的產權再造策略。然而瀘縣試點經驗表明,“三權分置”的政策在傳統農區由于其區位偏僻、經濟基礎薄弱和社會基礎弱勢導致的市場缺失并不能發揮出政策設計的初衷。大多數村莊中的閑置宅基地資源沒能因增減掛鉤、“三權分置”政策而被盤活。因此,必須充分認識到產權再造型治理模式中的市場主導作用,從市場供給與市場需求兩方面入手推動產權再造治理模式。

綜合傳統農區與非傳統農區的特點,吸取現有宅基地改革中的實踐經驗,針對傳統村落分布零散、市場機會稀少的問題,首先要從供給側改革出發,合理規劃村莊居住格局、優化鄉村空間結構、重塑村容村貌、整治人居環境、完善村莊基礎設施和公共服務以提升自身在市場中的優勢。

其次,傳統農區有別于沿海地區農村,沿海地區尤其東南沿海農村擁有成熟市場的優勢和雄厚的村集體財政能力,可以通過市場方式實現宅基地資源的集約利用;而傳統農區的市場化水平較低、村集體財政能力相當薄弱,單純依靠村集體自身無法實現對土地資源的最優配置,村民也無法得到預期的改革利益,其勢必會阻礙宅基地退出改革的進一步深化[40]。因此需要發揮政府在土地改革中的主導作用,在資金需求、村莊規劃、公共設施建設等方面給予政策支持,做出統籌安排。

同時,政府要做好退出農戶共同參與的協調工作,形成多方合力。農區問題的復雜性和重要性決定了任何一方單兵突進都將步履維艱,除了政府、社會的主動介入,農民的積極參與和配合也是提高鄉村經濟、社會、生態效益的關鍵要素。此外,傳統農區的市場需求量較少,政府需加強外資引入,對外來企業予以政策福利,讓其帶來的經濟效益造福當地農戶,同時也要根據當地的自然地理因素大力發展本土優勢產業,提升土地價值。

最后,應盡快成立官方的農村宅基地退出交易中心,打通宅基地退出制度實踐的最后一公里。2019年的《中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》中規定,嚴格限制農村宅基地擁有主體的成員資格,嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地建設別墅大院和私人會館等[41]。這一文件嚴格限制了農村宅基地的流轉主體和范圍,客觀上封閉了城鎮資金和人才的流入,致使資源欠缺的農村發展受限。因此,要進一步盤活農村閑置宅基地,必須在合法、合理范圍內突破現行法律和國家政策對宅基地的“封閉性”管理,成立農村宅基地交易中心,擴大流轉范圍,提高農村宅基地資源在市場中的流動性,激發宅基地改革的內在驅動力——通過“回收”與“再利用”增加土地的財產收益。同時,也要認識到國家層面對產權再造治理模式制定相應制度保障的重要性。

(四)制定公平的多元化補償標準

補償是宅基地退出中的核心要素,亦是確保產權再造模式得以實現的關鍵,但各地在探索閑置宅基地退出改革時對退宅農戶的補償并沒有適用統一的、硬性的補償標準。且退出宅基地所在的傳統農區政府財政大都較為困難,對退出農戶的補償往往難以到位,個別地區還出現將補償專項資金挪用、損害退宅農戶利益的情況。對此,國家及地方政府、相關各級職能部門需要在補償方式、補償標準、補償監管等方面作出明確、細化的規定,保障農戶得到合理的宅基地退出補償金,在制度細則上保障宅基地改革順利開展。補償金額的不確定性——“異地異價”“異時異價”是農民退出宅基地意愿的決定性因素,在尊重退宅農民意愿的前提下,應做出如下應對。

一是確保補償方式多元化。確立多種并存的補償方式,最大限度保障農民的受補償權益,讓退宅農戶可以根據自身需求自由選擇。如余江試點,既有貨幣補償又有住房政策優惠,農戶可以任意選擇,如此方可謂為提升農戶財產利益而改革。當然,多樣化的補償方式并非絕對的一戶一方案,而應由村集體、專家、政府等通過民主論證、協商等方式得出的具有可行性的補償方案。

二是統一補償評估標準。行政區域、宅基地位置、宅基地的“四至”界限和權屬、宅基地上的房屋破舊程度等因素都會影響到價值評估,而我國尚未出臺關于補償標準的法律法規或指導意見,導致農戶對各地迥異的補償標準不滿意、不信服。補償實踐中,農戶從未來城鎮生活成本考慮往往提出高額補償金,而傳統農區地方政府的財政本就捉襟見肘,補償資金缺口長期存在,只得一再壓低補償標準,農戶與政府在宅基地退出補償具體標準的討價還價中往往陷入僵局。唯有確立農村宅基地第三方評估主體、以科學精準的評估和測算方法確定每一塊退出的閑置宅基地價值,充分發揚協商民主策略,讓農民參與補償標準的制定,方能減少農戶對補償金額的落差感,提升農戶的退出意愿。

三是建立健全補償資金監管體系。建立健全宅基地退出補償資金監管體系,對退出農戶補償資金的發放進行實時監督,是農戶能夠及時、足額領取到補償金的重要制度保障[42]。基層政府要依法規范對宅基地退出專項資金的監管,既要組建專項資金監管部門,實行政府部門內部的縱向行政監管,又要嚴格執行政府信息公開制度,讓民眾參與監督資金的流動,杜絕違規攔截、挪用、貪污農戶的補償款。

(五)加強基層群眾自治團體建設

有效解決當前傳統農區突出的宅基地閑置問題,必須始終堅持人民主體性地位,聚焦當前廣大農村群眾普遍關注的問題,同時充分運用群眾工作智慧與方法,讓基層問題能夠就地有效解決。對此可以借鑒余江區的村民理事會制度,將國家事務轉變為村莊內部自治事務,充分激發群眾自治的積極性。由村級理事會討論制定適合本村實際情況的可行的宅改方案,迎合群眾意愿,切實維護群眾的切身利益。要調動鄉賢群體的帶頭模范作用,由村民理事會成員、村兩委干部、黨員及其他在村莊有權威的人物,帶頭執行宅改方案以發揮宅改工作的示范效應。

(六)完善退出后的配套機制

大部分村民退出閑置宅基地的初衷是想進入城市改變其身份,但高昂的商品房讓即使在城市有穩定工作的進城農民也只能靠暫時性的租房生活,而城市圈邊的鄉村小產權房雖然房價較低,但面臨著無法辦理宅基地使用權和房屋產權的風險。即使各地為推進閑置宅基地改革治理,對愿意退出宅基地的農戶給予了相應補償并答應在農民購買商品房或者遷居到鎮(村)集中居住區時給予優惠政策照顧,但是從拆遷補償的效果來看,大部分村民認為政府的補償是沒有達到預期的,且居住環境的改變將對其生活方式造成嚴重影響。如余江、瀘縣雖然為退出農戶提供了多種的補償選擇,但是經濟上的彌補亦無法解決因離開世代定居地的生存勞作不便可能帶來的凈福利損失或城鎮高成本生活帶來的幸福感和獲得感下降等問題。

因此,要提高農戶對宅基地使用權的退出意愿,必須完善對退出農戶的社會保障和社會公共服務保障。完善農村與城鎮各種社保的對接機制,將農村的農村養老保險、合作醫療、低保等社會保障有機銜接入城鎮社會保障體系和機制之中。教育保障方面,應盡快推動隨遷子女教育公平制度改革,保障進城農民子女與城市居民子女享受同等教育權,在法律和制度上保障退宅農戶子女的受教育權。

五、結語

土地是人類生存發展的基礎要件。對于我國農村宅基地閑置、面積超標、一戶多宅等土地資源配置低效及土地管理不規范問題能否得到有效治理,關系到我國以人為本的政治方針的實施,影響著鄉村振興戰略背景下城鄉融合發展的具體走向和實踐格局,同時更關系到我國現代化事業進程中可能出現的重大政治經濟社會風險防范應對機制基礎問題。對于這個社會問題,必須剖析探查出其產生的根源,并結合已有的治理經驗方可探索出一條符合實際國情的破解之道。