基于政策范式理論的國家中醫藥綜合改革示范區建設方案評價

譚浩 王軍永 劉雨璇 周佳佳 王力

DOI：10.13912/j.cnki.chqm.2024.31.4.09

*基金項目：國家自然科學基金項目（編號：72364020）；江西省中醫藥管理局科技計劃（編號：2023A0373）；江西中醫藥大學中醫藥與大健康發展研究院智庫研究項目（編號：ZK202306）

【摘? 要】? 目的? 評價我國7個國家中醫藥綜合改革示范區的建設方案，提出優化策略，為推進示范區建設提供參考。方法? 對7份示范區建設方案進行政策語義分析、政策工具分析、政策量化評估。結果? 各省市示范區建設方案側重點不同。政策工具運用以供給型和環境型工具為主。7份建設方案PMC指數得分均值為7.71，“實施步驟”PMC指數得分最低。結論? 國家中醫藥綜合改革示范區建設方案區域特色不明顯，建設方案拉力不足，目標不夠細化。建議各省市根據實際建設具有地域特色的示范區，供給側與需求側合力促進示范區建設，同時需明確示范區建設方案的目標與實施步驟。

【關鍵詞】? 中醫藥；綜合改革示范區；建設方案；政策評價；政策范式理論；PMC指數模型

中圖分類號：R197????? 文獻標識碼：A

Evaluation of the Construction Schemes of National TCM Comprehensive Reform Demonstration Zones Based on Policy Paradigm Theory/TAN Hao，WANG Junyong，LIU Yuxuan，et al.//Chinese Health Quality Management，2024，31（4）：43-48

Abstract? Objective? To evaluate the construction schemes of 7 national demonstration zones for comprehensive reform of traditional Chinese medicine （TCM） in China and propose optimization strategies， to provide reference for promoting the construction of demonstration zones.? Methods? Policy semantic analysis， policy tool analysis and policy quantitative evaluation were carried out on the construction schemes of 7 demonstration zones.? Results? Different provinces and cities had different emphases in the construction schemes of demonstration zones. The application of policy tools was mainly based on supply tools and environmental tools. The average score of PMC index of 7 demonstration zones was 7.71， and the PMC index score of the "implementation steps" was the lowest.? Conclusion?? The regional characteristics of the construction schemes of the national TCM comprehensive reform demonstration zones were not obvious， the construction force was insufficient， and the target was not detailed enough. It was suggested that all provinces and cities should build demonstration zones with local characteristics according to the actual situation， and work together on the supply and demand side to promote the construction of demonstration zones. Furthermore， it was necessary to clarify the objectives and implementation steps of the construction schemes of demonstration zones.

Key words? Traditional Chinese Medicine;Comprehensive Reform Demonstration Zone;Construction Schemes;Policy Evaluation;Policy Paradigm Theory;PMC Index Model

First-author's address? College of Economics and Management，Jiangxi University of Traditional Chinese Medicine，Nanchang，Jiangxi，330004，China

2021年12月31日，國家中醫藥管理局、國家發展改革委、國家衛生健康委等5部委聯合批復，同意浙江、上海、江西、山東、湖南、廣東、四川等7個省市建設國家中醫藥綜合改革示范區［1］。這是推動中醫藥振興發展的重要舉措［2］。各示范區獲批后，均出臺了相應的建設方案。建設方案是示范區建設發展的行動綱領和方向指引［3］。當前，關于示范區建設方案評價的研究較少。政策范式理論由Kuhn K［4］提出，該理論認為政策制定者習慣在一個由各種理念和標準組成的框架中工作［5］，已被廣泛運用于政策研究領域。政策工具是連接政策目標和政策成果的紐帶，有助于提高政策執行力度，克服政策執行過程中可能遇到的困難，并解決問題，從而有效促進政策目標實現［6］。政策一致性（Policy Modeling Consistency，PMC）指數模型，即PMC指數模型，主張盡可能將所有相關變量包含在內，且認為所有變量同等重要，并視變量為二分類變量，以克服現有政策評價方法過分關注某些變量而忽視其他變量的缺點［7］。本研究基于政策范式理論，運用內容分析、政策工具分析、PMC指數模型等方法，對各示范區建設方案進行綜合評價，以期為推進示范區建設提供參考。

1?? 資料來源

通過檢索各省市政府官方網站以及向政府申請公開政策，收集7份建設方案。見表1。

2?? 研究方法

2.1? 研究框架

政策范式能夠將龐大的政策分析細化為政策問題、政策目標、政策工具等具體要件，研究者可以根據實際情況匹配和組合要件。本研究基于政策范式理論構建“政策語義分析—政策工具分析—政策量化評估”框架，見圖1。

2.2? 研究方法

2.2.1? 內容分析??? 首先，利用ROST CM6.0軟件對7份建設方案文本進行分詞處理，并對分詞后的文本進行詞頻統計。其次，剔除無意義的虛詞及無關詞匯。最后，生成高頻詞云圖。

2.2.2? 政策工具分析????? 本研究通過分析各建設方案中政策工具使用情況，探析政策工具使用的共性和差異，為PMC指數模型的一級和二級變量選取提供參考。（1）構建分析框架。首先，參考Rothwell R和Zegveld W［8］提出的“三分法”，將政策工具分為供給型、需求型、環境型三大類。其中：供給型政策工具對政策目標形成推力；需求型政策工具對政策目標形成拉力；環境型政策工具對政策目標產生間接影響。其次，根據三大類政策工具的基本定義，劃分具體的子工具類目。供給型政策工具包括公共服務、機構建設、基礎設施等；環境型政策工具包括金融補貼、目標規劃、政策宣傳等；需求型政策工具包括試點探索、醫保支持、海外推廣等。（2）政策文本處理。通過梳理政策內容，將政策文本按照“政策序號—一級標題—二級標題—三級標題—段落序號—句子序號”的順序進行編碼。

2.2.3? PMC指數模型????? （1）變量與參數設置。首先，參考已有研究［9-10］，確定“政策評價”“政策受體”“政策視角”3個變量。其次，結合政策語義分析結果，確定“服務體系”“管理體制”“人才培養”“科技創新”“產業發展”“文化傳播”6個變量，并根據政策工具分析結果，選取每份建設方案中運用最多的4類政策工具作為二級變量。最后，基于建設方案內容，確定“實施步驟”變量。最終確定10個一級變量和36個二級變量，見表2。（2）多投入產出分析。通過分析建設方案文本內容，對一級變量和二級變量進行賦分，內容涉及該變量賦值為1，反之則賦值為0。（3）PMC指數計算。首先，根據PMC指數計算方法，對36個二級變量進行賦值；其次，計算10個一級變量得分，一級變量分值為二級變量總分與二級變量數目的比值；最后，計算建設方案PMC指數，即每份建設方案所有一級變量得分之和。（4）PMC曲面圖和雷達圖繪制。選取PMC指數得分最高與最低的政策，繪制曲面圖和雷達圖。

3?? 結果與分析

3.1? 政策語義分析結果

詞云圖（圖2）顯示，建設方案聚焦于“服務”“改革”“人才”“研究”

“文化”“機制”等方面，這在一定程度上反映了示范區建設涵蓋完善服務體系、改革體制機制、推進科研創新、培養中醫藥人才、傳播中醫藥文化等內容。此外，各示范區建設方案側重點有所不同。例如，山東省示范區建設（P3），“文化”居于中心位置，這可能與山東省“強化中醫藥文化建設”這一重點任務有關；廣東省示范區建設（P4）重視“人才”的作用；浙江省（P7）與湖南省（P2）示范區建設強調“改革”；四川省示范區建設（P6）聚焦于“研究”。

3.2? 政策工具分析結果

對編碼所獲得的532條文本進行統計分析，得到7份建設方案的政策工具分布情況，見表3。整體來看，建設方案政策工具的使用以供給型和環境型為主。在子工具的運用中，基礎設施、機制改革及評估考核等使用頻率較高。這反映了示范區建設不僅重視物質基礎的夯實，而且重視體制機制的完善。

具體來看，各示范區建設方案對于政策工具的運用存在較大差異。四川省建設方案（P6）供給型政策工具使用占比達到54.7%，在7份建設方案中占比最高，而環境型政策工具占比僅為21.9%，在7份建設方案中占比最低。在子工具使用方面，四川省（P6）通過設立機構、培養人才、科研支持等推動示范區建設。山東省（P3）、上海市（P5）、浙江省（P7）建設方案中，環境型政策工具占比最高。江西省建設方案（P1）中“基礎設施”工具被提及頻次最高，體現了江西省相關部門對于示范區物質基礎建設的大力支持。湖南省（P2）與廣東省（P4）建設方案中政策工具的運用相對均衡，供給型工具和環境型工具占比相近，需求型工具占比約為20%。

3.3? 政策量化評估結果

3.3.1? 整體評價???? 整體來看（表4），7份建設方案PMC指數均值為7.71，說明總

體上滿足國家中醫藥綜合改革示范區建設要求。根據一級變量PMC指數得分均值來看：服務體系和管理體制均值達到0.8以上，說明示范區建設運用豐富的政策措施以完善服務體系、健全管理體制；科技創新與文化傳播PMC指數值僅為0.64，說明示范區建設對這兩方面的重視程度不夠；實施步驟PMC指數值僅為0.43，僅有3份建設方案明確了建設步驟。

3.3.2? 具體評價??? 7份建設方案中，P4與P6的PMC指數值最低，P2的PMC指數值最高。為了進一步分析這3份建設方案的具體差異，繪制曲面圖及雷達圖，見圖3～圖6。

通過雷達圖（圖6）可以看出，湖南（P2）、廣東（P4）、四川（P6）3個省份建設方案在實施步驟、管理體制、人才培養、產業發展、文化傳播方面差異明顯。第一，湖南省在建設方案中明確了示范區建設步驟，包括啟動實施、整體推進、完善提升三個階段，而廣東省與四川省的建設方案中沒有建設步驟的詳細內容。第二，湖南省建設方案綜合運用了多種政策工具，廣東省建設方案在中醫藥文化傳播這一維度運用政策工具較少，四川省建設方案在服務體系與產業發展方面運用政策工具較單一。第三，湖南省建設方案明確了各項任務的責任部門與具體分工，廣東省與四川省的建設方案雖然對建設目標有較為清晰的規劃，但對于責任主體的劃分缺少相應說明。

4? 討論

4.1? 國家中醫藥綜合改革示范區建設方案區域特色不明顯

國家出臺的《國家中醫藥綜合改革示范區“特色卷”》［11］對7個省市的示范區建設提出了不同要求。例如，“特色卷”要求山東省在示范區建設過程中“深化中醫藥文化建設”，山東省建設方案結合當地“儒醫文化、扁鵲故里、針砭發源地”等特色名片，弘揚中醫藥文化。這一方面彰顯了地域特色，另一方面與國家“特色卷”要求緊密結合。然而，部分示范區建設方案區域特色體現不明顯。例如，江西省形成了理論豐富、著作豐碩、臨床診療技術獨特、傳承久遠的“旴江醫學”流派，但江西省建設方案高頻詞云圖中卻未涉及“旴江醫學”。這對于發揮示范區的引領作用，帶動周邊地區中醫藥發展造成一定阻礙。

4.2? 國家中醫藥綜合改革示范區建設方案拉力不足

政策整體效力的發揮需要供給側的推力、需求側的拉力、環境的影響力共同作用，若三者結構不合理會影響政策效力的發揮以及政策目標的實現［12］。本研究結果顯示，各示范區建設方案中，供給型政策工具和環境型政策工具使用較多，而需求型政策工具使用比例較低。這提示國家中醫藥綜合改革示范區建設拉力有待提升。作為先行者，示范區建設需要大量的資源投入與政策傾斜，因此側重供給側的投入以及環境的營造。但是，只有同時發揮需求側的拉力作用，才能驅動中醫藥事業高質量發展。此外，從需求型子工具運用來看，試點探索工具運用較多，這與示范區的試點屬性有關。而服務購買、第三方參與這些市場化工具使用較少，可見國家中醫藥綜合改革示范區建設尚未充分發揮市場機制的作用。這可能與我國中醫藥產業的市場化程度較低，行業標準模糊，準入制度和監管制度不健全等有關［13］。

4.3? 國家中醫藥綜合改革示范區建設方案目標不夠細化

清晰的政策目標有利于政策的順利執行，政策模糊會使宏觀層面的政策執行主體難以對政策執行過程進行監管，影響政策執行效果［14］。政策模糊性包括政策目標模糊和政策手段模糊。本研究結果顯示，在10個一級變量中，“X10（實施步驟）”變量PMC指數得分最低，僅為0.43。這提示，各省市建設方案均存在一定模糊性。政策目標層面，各示范區均制訂了一系列指標。政策主體層面，有些示范區并未在建設方案中明確責任分工與負責部門，這不利于政策的有效執行。政策實施步驟層面，4個省市的建設方案均缺少明確的實施步驟，有些示范區建設方案雖然描述了執行步驟，但較為簡單，對于政策執行者的指導作用有限。

5? 建議

5.1? 因地制宜，建設各具特色的國家中醫藥綜合改革示范區

國家中醫藥綜合改革示范區建設需要充分發揮地域中醫藥特色優勢，并結合“特色卷”內容，建立兼具自身特色與可復制經驗的發展模式。第一，充分利用中醫藥文化底蘊。例如，江西省可以挖掘盱江醫學、廬陵中醫、杏林文化的時代價值，通過整理盱江醫學典籍、傳承盱江醫學理論等途徑，創建具有代表性的地方醫學流派文化的保護、傳承與創新中心［15］，為全國不同區域的中醫藥傳統特色文化傳承提供樣板。第二，挖掘并利用中醫藥資源潛在的藥用、食用、生態等價值。一方面，通過收集當地中醫藥特色資源、篩選評估資源、構建種質資源庫等手段，加強對中醫藥野生植物資源的保護與利用；另一方面，研發中醫藥保健食品，提升中醫藥產品附加價值，開發中醫藥立體生態化產業［16］，為全國各地建設中醫藥特色產業提供參考。第三，探索創新中醫藥管理體制與服務模式。例如，在示范區推行中醫醫保支付方式改革，完善中醫藥支付體系。

5.2? 供需平衡，合力促進國家中醫藥綜合改革示范區建設

國家中醫藥綜合改革示范區建設需重視需求側的拉力，尤其是發揮市場機制的作用。第一，鼓勵社會組織參與中醫藥建設。例如，鼓勵中醫類醫院、企業、社會團體等力量設立中醫藥博物館、展覽館，支持建設中醫藥文化宣傳基地；鼓勵科研教育機構參與中醫藥服務貿易，采取多種方式加快中醫藥科技成果轉化。第二，推進中醫藥國際交流合作與海外推廣。促進中醫藥國際貿易便利化，鼓勵發展中醫藥服務與貿易，支持參與國際中醫藥合作與競爭。同時，鼓勵社會力量建設高質量的中醫藥海外中心、國際合作基地和服務出口基地。第三，發揮市場機制的作用。由于中醫藥行業的特殊性，其行業準入、標準制定更加嚴格，這影響了市場機制在中醫藥領域充分發揮作用。國家中醫藥綜合改革示范區作為先行先試的排頭兵，在標準制定、行業規范方面需要進行積極探索與實踐。例如，通過完善中醫藥相關監管機制，制訂中醫藥相關工作準則，建立中醫藥產業質量標準、管理體系及監督體系等，規范中醫藥發展，為中醫藥行業引入市場機制減少阻力。

5.3? 明晰目標，完善國家中醫藥綜合改革示范區建設方案

第一，進一步完善指標。通過對各示范區實際情況進行深入論證，科學測算目標值，設置約束性指標、預期性指標，以保證指標的科學性與合理性。第二，制訂詳盡的實施步驟。從時間維度上將示范區建設劃分為若干個階段，并為每個階段設置具體的階段性目標，以強化政策的時間導向性。第三，明確政策責任主體。將總體任務分解為各領域的具體任務，明確各項中醫藥發展任務的責任部門與協作部門。例如，在中醫藥價格調整和醫保政策制定中，由醫保部門牽頭，衛生健康和財政等部門參與。

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通信作者：

王? 力：江西中醫藥大學經濟與管理學院副院長

E-mail：wangli0550@163.com

收稿日期：2023-12-17

修回日期：2024-01-12

責任編輯：任紅霞