中國對外援助實施機制的制度檢視與優化路徑

曹俊金

（1.同濟大學 政治與國際關系學院，上海 200092；2.上海政法學院 國際法學院，上海 201701）

對外援助是南南合作的重要形式，也是中國倡導正確義利觀、構建新型國際關系、推進人類命運共同體建設的重要路徑。為有效管理我國的對外援助實施工作，我國已制定了諸多與對外援助實施工作相關的部門規章和規范性文件，使得援外實施工作存在一定的規范依托。然而，我國當前的對外援助實施機制仍然面臨挑戰，如存在援外實施規范不夠完善、援外實施機構協調成本較高、援外實施管理力量有待加強等問題。2021 年1 月，我國在《新時代的中國國際發展合作》白皮書中明確指出，中國將加強科學管理，提高政策制定和管理水平，推動國際發展合作高質量開展。①[1]68本文擬以我國當前的對外援助實施制度為基礎，從理論與現實出發探討完善援外實施機制的基本思路，以期對我國今后進一步提升對外援助實施效果產生裨益。

一、當前對外援助實施機制的基本構成

（一）對外援助實施體制

我國自新中國成立后開展對外援助以來，經過不斷的援外機構調整，到21 世紀初形成了以商務部為援外主管部門、多個部門共同參與的援外實施體制及“中央指示—部門統籌—企業實施”的決策-實施管理模式。2018 年3 月，第十三屆全國人大通過《國務院機構改革方案》，將商務部對外援助工作有關職責、外交部對外援助協調等職責整合，組建國家國際發展合作署（以下簡稱“國合署”）。[2]按照該方案，國合署負責援外戰略、政策、方案的研究起草等政策規劃工作和援外項目的立項、監督與評估工作，具體的實施工作仍然由各個部委按照各自職能分別承擔。值得注意的是，2018 年援外管理體制改革之后，南南合作基金（2022 年調整為“全球發展和南南合作基金”）等援助基金由國合署負責使用，使得國合署也成為對外援助的執行部門之一。因而，我國的對外援助管理體制已經由原先的商務部決策立項、多部門共同參與實施的體制轉變為國合署決策立項、國際發展部門、商務部門等多部門共同參與實施的體制。

我國主要以對外援助項目的方式推進政府援助工作，在人道主義援助等緊急或者特殊情況下，也可以向受援方提供現匯援助。②其中，成套項目、物資項目、技術援助項目以及人力資源開發合作項目主要由商務部委托其直屬事業單位—國際經濟合作事務局、中國國際經濟技術交流中心、商務部培訓中心負責實施管理，援外醫療隊項目由衛生部門負責實施，南南合作援助基金項目（全球發展和南南合作基金項目）由國合署負責實施管理，其他部委在職能范圍內協助實施或組織實施部分援外項目。③援外各個部門之間形成援外部際協調機制用于加強相關部門間的實施協調。

（二）對外援助實施規范框架

我國當前的對外援助實施規范以部門規章和部門規范性文件為主，主要包含三類援外實施法律性文件：第一類是對外援助綜合性文件中的實施規范，國合署、外交部、商務部三部委于2021 年8 月聯合發布的《對外援助管理辦法》系我國當前調整對外援助關系的綜合性部門規章，其中包含對外援助項目的實施統籌、實施推進、實施協調、實施監督管理等內容。第二類是關于對外援助項目各實施環節的管理規范，這些規范主要由國合署、商務部的部門規章及規范性文件構成。第三類是對外援助項目實施的配套制度，包括對外援助標識管理、人員管理與援外待遇等方面的規定。可以說，盡管我國對外援助實施規范在體系合理性上仍需提升，但相關實施規范在數量上已經頗具規模。

（三）對外援助實施程序

對外援助的實施程序主要包含援外資格認定、援外項目采購、援外項目實施三個環節。第一，援外實施主體資格認定。對外援助實施工作遵循“政府組織、市場參與”的原則，援外項目管理機構在實施過程中承擔組織、協調、管理、監督的職能，具體實施工作由援外企業、研究機構、高校、志愿者等主體予以落實。按照《行政許可法》和《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》，“援外項目實施企業資格認定”系依法予以保留并設定行政許可的事項。第二，援外項目的采購。我國的對外援助以政府的官方援助為主、民間援助為輔，因而在利用政府財政性資金采購貨物、工程和服務等來開展對外援助的，需要按照有關采購的程序性規定來擇優確定具體的援外實施主體。具體而言，對于利用政府財政性資金采購集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務來開展對外援助的，應按照《政府采購法》的規定通過政府采購程序來確定具體的對外援助項目實施主體；對于未納入集中采購目錄且采購限額標準以下的貨物、工程和服務來開展對外援助的，則應按照部門內部采購規定確定具體的對外援助項目實施主體。第三，開展援外項目實施工作。目前商務部已經就成套項目、物資項目以及技術援助項目的管理分別發布部門規章。國合署組建之后，于2020 年10 月公布了關于上述三類援外項目的實施規章征求意見稿，以統籌協調主要援外項目的“決策—實施—監督”關系，確保三類主要援外項目的順利開展，保證援外項目的實施效果。

二、對外援助實施機制面臨的挑戰

（一）對外援助實施法律規范有待完備，援外實施工作推進受到影響

我國當前雖然已經具備了一定規模的對外援助實施規范體系，但對外援助實施規范體系的制度結構并不合理，具體的實施規則也不夠完備，影響對外援助實施工作的推進。目前來看，我國的對外援助實施規范面臨至少三個方面的挑戰：

一是對外援助實施工作缺乏高位階立法予以保障。當前我國對外援助法律制度的整體位階較低，規范援外工作的綜合性文件《對外援助管理辦法》系部門規章，其他援外實施制度文件也同樣局限于部門規章或者部門規范性文件。部門規章的法律位階相對較低，致使援外法律規范存在較大的效力限制：一方面，由于對外援助不存在專門立法，因而對外援助實施規范只能依據一般行政立法的規定設定相應的實施管理職權與法律責任，難以對援外實施主體產生合適的、針對性的實施管理措施和處罰措施；另一方面，無論是國合署還是商務部依法通過的部門規章，都難以對其他援外執行部門的實施行為產生較強的法律約束，影響援外實施工作的開展。

二是對外援助項目實施規范不完備。目前我國雖已就成套項目、物資項目、技術援助項目和志愿服務項目四類對外援助項目出臺了《對外援助成套項目管理辦法（試行）》等四個部門規章作為實施依據，但尚未就人力資源開發合作項目、援外醫療隊項目、緊急人道主義援助項目、南南合作援助基金項目（全球發展和南南合作基金項目）的具體實施制定相應的部門規章或發布公開的規范性文件。盡管相關職能部門已經就相關的援外項目制定了內部規定，但這些未經公開發布的內部規定在援外行政管理過程中的實施效力容易受到現行法治理念的質疑。

三是援外實施的配套制度規范供給不足。對外援助實施制度由不同實施環節加以組成，圍繞不同實施環節型塑的制度之間相互匹配、共同保障援外實施工作順利推進。然而，對外援助的實施規范尚不健全，致使部分援外實施規范缺乏相應的制度匹配。[3]例如，《對外援助管理辦法》第43-47 條分別規定國際發展合作署會同援外執行部門建立援外項目監督制度、援外項目評估制度、援外實施主體誠信評價制度、援外項目信息報送制度、援外統計制度。目前為止，上述相關制度尚未制定，至少尚未公開發布，影響到援外實施配套制度體系的形成與實施。

（二）對外援助實施協調成本高企，援助效率效果受到影響

對外援助項目的實施隱含多層級、多維度主體的利益訴求，對援外實施協調工作帶來較大挑戰。

一是援外項目實施涉及部門多，實施協調難度大。以衛生援助為例，衛生援助分為援外醫療隊和其他衛生援助，援外醫療隊需要商務部門、衛健委、外交部、財政部等部委的協調，其他衛生援助也需要商務部門、衛健委的協調與配合[4]，部分衛生援助項目由于得不到及時的協調解決，相關援助方案往往無法付諸實踐，往往不了了之。在緊急人道主義援助實施方面，由于涉及部門眾多，項目執行過程中會出現銜接不暢、職能交叉或管理缺位現象，難以滿足人道主義援助對于時間和質量的高要求。[5]

二是援外執行部門/項目管理機構與援外項目實施主體之間在實施過程中缺乏直接、實時的協調、管理。實踐中，由于存在人力、空間等方面的現實制約，援外項目管理機構往往無法對項目的具體實施工作進行有效的管理與協調。根據研究人員的田野調查發現，我國政府對援外項目的管理“重前輕后”，通過主導項目前期準備和設計工作制定項目大框架與大方向，待項目進入建設和具體運營后，則將項目實施細節工作交由承建企業具體制定和完成，政府部門的“象征性在場”狀態代替了政府對于援外項目的管理和監督，導致項目實施運營的監管能力被弱化。[6]40-41

三是援外項目實施主體的協調需求無法得到及時滿足。以援外成套項目為例，項目的開展往往需要管理、設計、勘察、施工等多個實施主體相互協作與配合，其中的項目管理企業需要對其他援外實施企業承擔項目管理和監督的責任，由于受援國當地現實條件的限制，項目管理企業的在場監督管理人員又必然需要在食宿方面嚴重依賴項目施工企業。現實中這種協調矛盾經常發生且往往需要及時的外部協調才能得以妥善解決，但這種外部協調需求往往無法得到及時滿足，最終依賴于不同實施主體工作人員之間在援外項目的施工管理與監督中形成不合理的妥協進行自我消解，影響項目管理企業管理和監督職能的行使。

（三）援外總體效果值得肯定，部分項目實施效果有待提升

在長期的對外援助實踐中，我國援外實施工作人員不畏艱苦、盡心竭力為受援國提供力所能及的援助，在此過程中積累了不少援外實施經驗，也獲得了受援國的普遍好評。當然，由于我國與受援國在經濟發展和文化傳統方面的差異、援外實施主體及援外管理體制的不斷變化，致使援外實施過程產生一些挑戰，影響援外項目實施的開展效果。

首先，我國的對外援助項目實施注重硬件建設，軟性援助相對較弱。例如，目前醫療醫藥援外成套項目多以醫院建設為重心，由設計院或工程公司牽頭建設，只注重空殼的建設，缺少成系統援助的理念，在人員培訓、設備維護、售后服務、醫院運營等軟件方面援助實施的較少，經常出現醫院建成交付后，醫院運營不善，甚至空置的現象，導致援建效果不甚理想。[7]這與我國的對外援助長期以來注重基礎設施、能源項目援助的決策導向具有重要關聯[8]，因而我國今后應更多關注以受援國社會政治議題及社會正義促進為主的軟性援助。[9]

其次，對外援助的設備或產品定位不準，可能對援助效果產生負面影響。實踐中，部分單位在援外項目實施過程中較少考慮當地實際情況，片面追求援外項目的效率與形象，設計使用高智能化設備或產品，這些設備或產品的投入不僅給受援國使用援外設備提出較高能力要求，也增加后期維修難度與成本。這種忽略受援國當地實際情況、片面追求援外項目的技術性與形象性的做法，反而影響到中國的產品形象與援外口碑。因而，在今后的對外援助決策和實施工作中，我國更應注重目標和需求導向。[10]

最后，部分援外實施主體的專業能力影響援外實施效果。援外實施主體的專業性是一個多維概念，包含文化認知的專業性、項目技術的專業性以及援助溝通專業性等方面。援助文化認知的專業性要求援外實施主體對受援國當地風俗與文化傳統具有充分的了解、尊重與認同，例如某援建工程公共衛生間洗手池設置在衛生間外面，這符合我國的使用習慣，但在該受援國卻認為這是個人隱私，洗手池必須設置在衛生間內才符合當地的使用習慣。[11]項目技術的專業性包含在設計、勘察、施工等各工程實施細節的專業性，這一要求對企業、行業的要求很高，例如在水電站建設方面，如果施工企業專業性不符合要求，則可能在施工進度、質量及設備把控等方面出現問題，對項目的實施造成不利影響甚至返工。[12]援助溝通的專業性強調援外實施主體與受援國政府及當地社區、公民的溝通能力，援外工作人員的溝通能力缺乏往往會產生不必要的沖突并影響援助效果。

三、對外援助實施機制挑戰之內因審視

（一）對外援助實施體制改革有待深入

我國經濟領域及國際形勢的不斷變化要求我國援外管理體制進行相應的匹配。實際上，在2003 年形成以商務部為決策機構、多個部委共同參與執行的援外管理體制之后，國內學者就已經關注到援外執行體制存在“分頭對外、各負其責”的協調難題。[13]隨著“一帶一路”倡議的持續推進，對援外管理體制進行改革已變得刻不容緩。第一，援外實施體制現狀限制實施制度供給。援外實施法律制度的輸出取決于援外執行部門的推動，但援外實施體制不協調致使援外執行部門之間各自為政，致使無法有效輸出具有操作性和普適性的援外實施制度。我國復雜的援外實施機構網絡加之缺乏穩定、有效的援外協調機構，因而在推動援外高層級實施法律制度方面缺乏機構合力。第二，援外實施體制現狀影響部際協調。援外項目實施過程中的諸多事項需要相關部委間進行協調并組織，有的甚至需要地方政府及專業機構協助決策、實施。盡管國合署、商務部與其他援外執行部委形成了援外部際協調機制，但似乎難以滿足日益提升的援外工作需求，主要執行部門與協作部門之間也沒有明確、透明的協調規則，一定程度影響援外實施工作的效率與效果。第三，2018 年援外體制改革未能解決援外實施體制“碎片化”問題。2018 年的援外體制改革組建國合署成為我國援外體制改革的最大亮點，但不全面的體制改革也產生一定的負面效應。一方面，國合署的組建使得援外決策機構與援外項目管理機構實現徹底分離，援外決策與援外實施之間的指導、協調、監督等聯系有所減弱，增加了援外決策與援外實施之間的協調成本。另一方面，國合署成立后雖然負責管理和使用南南合作基金（全球發展和南南合作基金項目）等具有援助性質的基金，但對于這些基金的使用仍然需要依賴于其他執行部門，這種實施模式必然成本高昂，并且使得援外實施體制“碎片化”程度加劇。國家國際援助體系的“碎片化”可能由于職能沖突、協調成本等原因導致援外職能弱化，嚴重影響對外援助效果。[14]23

（二）對外援助專門立法長期缺位

針對我國日益增長的援外支出，援外實務部門逐漸意識到現有的分散、層級較低的援外立法體系已經無法滿足援外實際需要和國內民眾的要求，有必要制定專門的援外立法[15]。理論研究和國內社會也對制定對外援助立法逐漸形成共識，認為我國應盡快研究制定對外援助專門立法。全國人大代表于2007、2014、2016、2019年四度提案制定“對外援助法”。但是我國的對外援助立法工作仍未啟動，這種現狀必然無法對推進我國援外職能協調、援外體制改革與援外制度輸出產生正面影響。

首先，對外援助專門立法缺位是導致援外職能協調難的直接原因。依法行政是法治國家的基本特征，也是社會主義法治國家的基本要求。行政權力的擴張是行政權力運行的自然規律，權力之間的相互競爭與沖突則是這一規律的演化后果。通過規則來控制權力界限是法律的優勢，但對外援助專門立法缺失致使援外職能部門職權處于“法律真空”，致使援外執行部門職權界限模糊與職能協調不暢是法律缺失的必然后果。現代公共治理一定意義上是規則之治，強調“依規治理”“依法治國”，即以“法律規制”替代“行政協調”，以此來廓清職權范圍，確保行政職能穩定運行。可以說，正是由于援外專門立法的缺失，才導致援外職能部門之間通過“行政協調”確定援外職能界限，增加了劃分職責界限的協調成本，也難以有效回應后續援外實施職能協調的挑戰。

其次，對外援助專門立法缺位是援外實施體制改革缺乏內在動力的重要原因。法律與體制之間存在著重要的互動關系。法律的滯后性表明法律往往代表的是一種舊的體制、舊的秩序，但是法律的存在也能對體制的變遷產生潛在的推動作用，法律往往通過規則將體制與秩序予以確認：即在法律缺失的領域，體制機制的不合理往往難以顯見；法律的存在使得體制的運行規律有形地展現，并能通過理性分析探尋體制機制存在的問題，進而更為有效的推動體制改革。這既是法律對于體制的確認作用，同時也是法律對于體制改革的潛在推動作用。目前我國對外援助領域尚不存在相關立法，關于援外實施體制的運行規則也大都散落于非正式法律文件，援外實施機制運行規則“神秘莫測”，援外實施體制問題缺乏關注與重視。可以說，援外法律缺失一定程度上消減了援外實施體制改革的內在動力。

最后，對外援助專門立法缺位是援外實施規范不完備的根本原因。法律的創制同時也是法律適用的過程[16]205。實際上，對外援助法律的創制能夠使援外執行部門產生內在的遵從壓力和現實的執行壓力，這就是法律的實施過程。對外援助立法的創制和適用能帶動援外實施規則的發展，目前對外援助項目缺乏實施依據，既源于援外實施體制限制，也在于援外執行部門缺乏援外實施上位法的外在壓力，通過對外援助基本法的研究制定，可以有效推動援外執行部門制定援外實施規則，解決當前援外實施規則缺乏的問題。

（三）對外援助實施管理力量有待加強

從目前學者的研究來看，普遍得出我國對外援助實施管理人員力量不足的現實。對外援助實施管理力量不足對援外項目的實施管理、監督及后期反饋帶來諸多不利。一方面，我國在海外并沒有設立相應的發展合作分支機構，援外執行部門或援外項目管理機構應當行使的在場管理職能嚴重依賴于駐受援國大使館（主要為經商合作處）工作人員推進和監督[18]，但前述工作人員本職工作繁重且欠缺相應的援外項目專業知識[19]，難以對援外項目實現專門管理，更多地是通過援助項目啟動儀式及交付儀式進行“象征性管理”來替代“現場管理”。對于援外項目實施過程中出現的具體問題或者現實困難，援外項目管理機構往往無法進行實時監管與協調，影響到援外項目的推進成效。另一方面，援外實施管理力量不足影響實施管理部門對于援外實施工作的及時、全面反饋。按照我國的對外援助項目決策程序，援外項目往往由受援國政府部門向我國駐外使館提出，反映的是受援國政府部門的需求，且援外項目的決策往往由多種復雜因素所驅動，經濟合作因素和外交因素成為重要的考慮因素，部分大型基建項目還往往由國有企業予以主導并附加企業自身的海外業績因素[20]，因而援外項目的需求和決策與受援國當地的現實需求往往無法完全契合。這種“頂層利益”與“商業利益”結合形成的援助決策結果可能不一定會在決策階段顯現矛盾或沖突，但如果沒有較好地實施管理與協調，則可能在具體實施過程中遭遇阻滯，來自現場的實施反饋能為援外項目后續決策、組織實施與制度完善提供經驗依據。相反，對外援助實施管理的“不在場管理”則可能由于無法排除援外項目實施過程障礙影響援助效果，致使援助決策結果與援助實施過程的矛盾在實施階段激化。

四、中國對外援助實施機制的優化路徑

（一）深化援外體制改革，協調援外實施職能

一是要明確各援外執行部門職權界限。職責明晰是援外職能有效協調的前提，援外職能分散規定于不同文件，其原因在于援外職能的“碎片化”，致使援外體制管理改革過程中，只能“抓大放小”，解決“主要矛盾”，明確主要援外職能部門的職責界限，但對于援外職能部門的范圍、核心援外職能部門與其他援外執行部門的界限等都未能涉及。今后應通過進一步深化援外管理體制改革，就援外執行部門的范圍、援外決策部門與援外執行部門的界限、援外執行部門相互之間的界限予以明確。在進一步深化援外管理體制改革方案通過之后，也需要通過一定的載體對改革方案予以確認。具體而言，可以由全國人大在通過援外管理體制深化改革方案時授權國務院發布決定或制定行政規范性文件的形式，就對外援助實施職能相關事項作出統一規定。

二是組建國務院國際發展合作委員會。部分國家通過設立高層級的援外協調機構來破解這一困境，如法國成立了國際合作與發展部際委員會、韓國設立了由總理直接領導的國際發展合作委員會等。我國在其他領域也開始嘗試采用這一模式，例如在反壟斷領域采用了國務院反壟斷委員會，在食品安全領域設立了國務院食品安全委員會，在對外援助領域也可以借鑒這一做法，可以設立由國務院總理或副總理直接領導的國務院國際發展合作委員會。[21]國務院國際發展合作委員會可以作為援外政策和實施的協調場所，在援外政策制定、援外項目決策、援外項目實施中發揮重要作用。

三是要加強援外決策與援外實施職能的聯系。國合署與援外項目管理機構之間不存在行政上的隸屬關系、資金上的控制關系及法律上的實質控制關系，這種“三無關系”既增加了“決策-實施”成本，又降低了實施效果。我國可以考慮提升國合署的部門定位，調整現有的實施體制，加強援外決策與實施職能的互動與聯系，降低援外“決策-實施”環節的制度成本和協調成本。

（二）推進對外援助專門立法，統領援外實施規范

對外援助法律制度是援外職能部門依法運行、援外項目實施有效運轉的制度保證。目前我國的對外援助實施法律制度存在一定的短板，需要通過推進援外法律制度建設來為援外實施提供制度供給。

一是研究制定“對外援助法”。法律體系是以調整對象和調整方法為依據，由一國內不同法律規范形成相互有機聯系的統一整體。[22]10法律體系以全國人大及其常委會的立法為核心予以構建，也包括相應的行政法規、部門規章及地方立法。從對外援助法律規范體系目前的發展軌跡和趨勢而言，似乎正在走向一條“自下而上”的道路，即按照援外規章制度—援外行政法規—援外基礎性法律的模式進行發展，這種法律體系形成過程必然遭遇立法成本高昂、內部協調性差以及法律體系“發育遲緩”的尷尬[23]100。長此以往并不利于我國援外工作的推進。我國已經具有長期的援外實踐作為經驗基礎，存在相應的援外政策文件作為理念基礎，存在為數眾多的援外規章作為規范基礎，已經組建專門的援外機構作為機構基礎，因而目前制定“對外援助法”的基本條件已經具備。我國應通過研究制定“對外援助法”，明確援外實施職能部門的職權界限，規范對外援助實施工作，為具體援外實施規范的制定提供外在壓力與上位法依據。

二是完善援外實施法律規范。援外實施規范包含援外實施環節的規范與規范不同援助實施方式的專門實施規范，援外實施包含援外項目實施主體資格管理、援外項目采購管理、援外項目實施合同管理、援外項目實施過程管理、援外項目實施監督管理等環節，在這些領域目前已經存在較為詳盡的規章或規范性文件，但其實施范圍和部門協調有待加強。今后可以援外實施環節與實施方式為基本架構，填補目前缺位的援外實施規范，消除當前援外實施規章中的適用限制，通過相應的援外實施匹配法律制度，有效提升對外援助的實際效果。

三是完善援外實施匹配法律制度。援外實施匹配法律制度是保障援外實施的重要制度支持，同時也是援外實施順利推進的重要依托。例如，援外實施主體是我國援外工作與援外事業的中堅力量，不僅應當對援外實施主體進行管理和監督，更應當通過制度對援外實施主體予以激勵和支持，構建援外企業的海外保護和保險制度。再如，我國援外職能部門目前雖然已經出臺有關援外實施的部門內部行政規范性文件，但由于這類文件在形式、制定程序方面與法律、行政法規、部門規章等存在較大差異，導致這些配套文件在援外實施管理工作中可能存在一定適用障礙，需要通過進一步優化援外實施匹配制度的規范形態。

（三）充實援外實施力量，提升援外實施能力

一是要增加援外工作人員編制。我國負責對外援助工作人員編制過少是援外工作的基本現實，在援外管理人員編制數量上與發達國家存在較大差距，如英國原國際發展部海內外全部工作人員達到2 700 名，日本國際協力機構員工人數達到1 900 多名；丹麥大約1 000 名援外工作人員負責30 億美元左右的援外資金，平均每人負責300 萬美元[24]；加拿大由1 800 名海內外援外工作人員負責管理使用35 億美元的對外援助資金，平均每人負責200 萬美元左右。[25]進入新時代以后，中國向國際社會提供公共品成為我國承擔大國責任的重要方式，我國的對外援助任務面臨諸多新的課題與挑戰，對外援助資金也較前一時期有所增加。在這種大背景下，合理增加對外援助職能部門的決策、實施等管理力量有利于提升援外項目的實施效果和援外資金的使用效率，避免援外實施機構“超負荷運轉”。

二是要組建綜合性的援外項目管理機構。我國的對外援助的決策與執行部門眾多已經成為影響對外援助效果的現實挑戰，而援外實施力量分散則進一步弱化了原本薄弱的實施能力。當前援外決策機制與援外實施環節徹底分離所帶來的協調成本，也可能在一定程度消減原先已經十分緊張的援外實施資源。可以說，如何在編制有限的前提下緩解援外實施力量欠缺所造成的實施壓力成為不可回避的首要問題，而化零為整、集中分散的援助資源將成為當前對外援助實施體制改革的重要思路。今后可以通過梳理現有的援外項目管理機構和實施管理力量，在充分調研和論證的基礎上，將現有的分散的援外項目管理機構和實施管理力量加以整合，組建綜合性的援外項目管理機構，規范和強化援外項目實施的過程管理。

三是要設立駐外機構負責援外現場管理。在受援國建立負責對外援助的海外常設機構有利于進一步提升我國對外援助的影響，也能在一定程度上精準定位受援國的援助需求。從目前來看，主要援助國在海外均設立了相應的海外辦公室，如日本國際協力機構在六大洲設立了90 多個海外辦公室，韓國國際合作署也在五個洲設立了40 個海外辦公室。我國在充實援外工作人員編制、整合對外援助項目管理機構之后，也可有選擇地向部分受援國派駐分支機構并設置專門的援外項目管理人員，以實現對援外項目進行現場的過程管理與監督。

五、結語

進入新時代以后，中國通過增加對外援助規模更加積極的貢獻全球治理，為全人類的發展貢獻中國方案、經驗與力量。黨的二十大報告進一步指出：中國愿加大對全球發展合作的資源投入，致力于縮小南北差距，堅定支持和幫助廣大發展中國家加快發展。[26]《“十四五”規劃和2035 年遠景目標綱要》指出：深化對外援助體制機制改革，優化對外援助布局，向發展中國家特別是最不發達國家提供力所能及的幫助，加強醫療衛生、科技教育、綠色發展、減貧、人力資源開發、緊急人道主義等領域對外合作和援助。[27]中國積極而持續地向國際社會提供物資性與制度性公共產品，為貢獻全球發展與構建人類命運共同體貢獻了中國力量，體現了大國擔當。我國需要在擴大對外援助規模、提升對外援助力度的同時，更應通過完善對外援助實施法律制度、優化對外援助實施機制，提升對外援助領域治理體系和治理能力現代化，為中國貢獻全球發展提供有力的制度保障。

注釋：

①根據國務院新聞辦公室于2021 年發布的《新時代的中國國際發展合作》白皮書，“中國國際發展合作”指“在南南合作框架下，中國通過對外援助等方式在經濟社會發展領域，包括人道主義援助方面開展的多雙邊國際合作”，特此說明。

②相關規定見國家國際發展合作署、外交部、商務部聯合發布的《對外援助管理辦法》第18 條、第19 條。

③本文將受相關援外執行部門委托具體實施援外管理工作的部門統稱為“援外項目管理機構”。