國(guó)土“三調(diào)”賦能下的耕地恢復(fù)潛力調(diào)查研究

詹金瑞，鄒玉學(xué)*

（1. 廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，廣東 廣州 510060）

耕地非農(nóng)化非糧化日益凸顯，耕地資源日漸緊張緊缺。耕地“占一補(bǔ)一”的動(dòng)態(tài)平衡政策實(shí)施以來，對(duì)恢復(fù)類地塊資源開發(fā)是實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的重要保障[1]。為全面摸清恢復(fù)類地塊的潛力條件，科學(xué)合理利用恢復(fù)類地塊資源，廣東省組織開展耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評(píng)價(jià)工作。從地塊條件、恢復(fù)成本、群眾意愿等方面，構(gòu)建恢復(fù)類地塊分類評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，形成集面積、類型和分布于一體的全省耕地恢復(fù)潛力數(shù)據(jù)成果，并與國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)實(shí)現(xiàn)集成，為后續(xù)科學(xué)合理利用恢復(fù)類地塊資源、嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)任務(wù)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1 耕地恢復(fù)潛力調(diào)查的評(píng)價(jià)對(duì)象

第三次國(guó)土調(diào)查(簡(jiǎn)稱“三調(diào)”)數(shù)據(jù)詳細(xì)地記錄了國(guó)土空間開發(fā)與利用現(xiàn)狀、自然資源變化等情況，為自然資源調(diào)查提供優(yōu)良的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)[2]。耕地恢復(fù)潛力調(diào)查是在廣東省范圍內(nèi)，以國(guó)土“三調(diào)”中的恢復(fù)類地塊為基礎(chǔ)[3-4]，扣除25°以上坡、河道湖區(qū)范圍內(nèi)、批而未用、生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)、試劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)等不符合要求地塊后，剩余的恢復(fù)類園地、林地、草地、坑塘作為主要調(diào)查評(píng)價(jià)對(duì)象。從地塊條件、恢復(fù)成本、群眾意愿等方面，構(gòu)建恢復(fù)類地塊分類評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，逐地塊開展調(diào)查評(píng)價(jià)，形成集面積、類型和分布于一體的全省耕地恢復(fù)潛力數(shù)據(jù)成果。主要分為集中連片潛力圖斑和非集中連片潛力圖斑。

集中連片潛力圖斑是指位于50畝以上集中連片耕地周邊的恢復(fù)類園地、林地、草地、坑塘，以及不在上述集中連片耕地周邊但單獨(dú)地塊面積超過50畝的恢復(fù)類園地、林地、草地、坑塘。非集中連片潛力圖斑是指除上述集中連片潛力圖斑外，單獨(dú)地塊面積超過15畝的恢復(fù)類園地、林地、草地、坑塘，全部予以調(diào)查評(píng)價(jià)。

自選調(diào)查潛力圖斑是指除上述集中連片和非集中連片潛力圖斑外，單獨(dú)地塊面積小于15畝的恢復(fù)類園地、林地、草地、坑塘，以及下發(fā)圖斑范圍外的其他地塊，由各地結(jié)合耕地保護(hù)任務(wù)落實(shí)等實(shí)際情況，自行確定是否開展調(diào)查評(píng)價(jià)工作。

2 耕地恢復(fù)潛力調(diào)查與耕地后備資源調(diào)查的異同

耕地后備資源是指通過開墾、復(fù)墾后能種植農(nóng)作物的土地資源，是耕地的重要補(bǔ)充來源[1,5]。耕地后備資源潛力調(diào)查是在全國(guó)范圍內(nèi)，以國(guó)土“三調(diào)”和2020年度國(guó)土變更調(diào)查成果為基礎(chǔ)，以其他草地、鹽堿地、沙地、裸土地為評(píng)價(jià)對(duì)象。從生態(tài)、氣候、土壤、區(qū)位等方面，構(gòu)建耕地后備資源分類評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，逐地塊開展調(diào)查評(píng)價(jià)，形成集面積、類型和分布于一體的全國(guó)耕地后備資源潛力數(shù)據(jù)[6-7]。

耕地后備資源潛力調(diào)查和耕地恢復(fù)潛力調(diào)查最終成果均與國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)實(shí)現(xiàn)集成，后續(xù)為科學(xué)合理開發(fā)利用耕地后備資源和恢復(fù)類地塊資源、規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡管理、嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)提供有力支撐。表1為2種工作模式下的具體異同點(diǎn)。

表1 耕地恢復(fù)潛力調(diào)查和耕地后備資源調(diào)查模式對(duì)比

3 耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評(píng)價(jià)的技術(shù)方法

3.1 技術(shù)流程

按照廣東省自然資源廳及廣州市相關(guān)通知工作要求，根據(jù)已掌握的土地利用情況，廣州市從化區(qū)耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評(píng)價(jià)工作主要采用“內(nèi)-外-內(nèi)”的綜合調(diào)繪法，充分利用已有的“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果資料，以國(guó)家、省發(fā)布的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，通過內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)整理分析、外業(yè)實(shí)地調(diào)查和內(nèi)業(yè)成果建庫(kù)相結(jié)合的方式，全面完成廣州市從化區(qū)耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評(píng)價(jià)。

3.2 實(shí)地調(diào)查內(nèi)容

根據(jù)耕地恢復(fù)的實(shí)際需要，實(shí)地調(diào)查內(nèi)容主要包括農(nóng)作物種植/水產(chǎn)養(yǎng)殖類別、耕作便利度、恢復(fù)成本、水源保障、群眾意愿等5 個(gè)方面，具體調(diào)查內(nèi)容及主要舉證信息如表2所示。

表2 耕地恢復(fù)潛力調(diào)查內(nèi)容

3.3 實(shí)地調(diào)查方法

3.3.1 調(diào)查工作模式

外業(yè)調(diào)查工作開始前，縣級(jí)申請(qǐng)管理員賬號(hào)，并由縣級(jí)管理員對(duì)網(wǎng)頁(yè)端縣級(jí)用戶、終端外業(yè)舉證人員賬號(hào)進(jìn)行注冊(cè)或?qū)徍恕Ｊ〖?jí)將恢復(fù)屬性地類任務(wù)圖斑推送至“恢復(fù)耕地調(diào)查信息采集模塊網(wǎng)頁(yè)端”，縣級(jí)管理員和普通用戶通過網(wǎng)頁(yè)端將任務(wù)圖斑分發(fā)至外業(yè)舉證人員?？h級(jí)外業(yè)舉證人員利用“恢復(fù)耕地采集終端”進(jìn)行逐圖斑實(shí)地舉證，并在線回傳完成舉證的圖斑?？h級(jí)普通用戶結(jié)合外業(yè)舉證信息，對(duì)回傳至網(wǎng)頁(yè)端的圖斑復(fù)核完善相關(guān)屬性信息，對(duì)復(fù)核存在疑問的舉證圖斑重新退回外業(yè)任務(wù)分發(fā)，復(fù)核通過的圖斑提交上報(bào)縣級(jí)管理員審核，并由縣級(jí)管理員將審核通過的任務(wù)圖斑提交至省級(jí)核查。省級(jí)和縣級(jí)管理員審核不通過的圖斑將分別退回至對(duì)應(yīng)的下一級(jí)環(huán)節(jié)，直至所有調(diào)查圖斑通過省級(jí)核查。具體工作流程如圖1所示。

圖1 耕地恢復(fù)潛力調(diào)查縣級(jí)作業(yè)流程

3.3.2 外業(yè)調(diào)查方式

廣州市從化區(qū)耕地恢復(fù)潛力調(diào)查工作中，利用“恢復(fù)耕地采集終端”設(shè)備，對(duì)耕地恢復(fù)潛力圖斑進(jìn)行逐圖斑舉證調(diào)查，每個(gè)調(diào)查圖斑從遠(yuǎn)景、近景和特征等角度分別拍攝不少于1 張的舉證照片，總拍攝舉證照片不少于4 張，舉證照片能反映圖斑的整體情況，且照片之間有一定的重疊，拼接后能反映出圖斑2/3以上的面貌。

采用分階段模式核實(shí)圖斑屬性信息，其中第一階段為外業(yè)核查，根據(jù)圖斑實(shí)際現(xiàn)狀核實(shí)“農(nóng)作物種植/水產(chǎn)養(yǎng)殖類別”、“耕作便利度”和“水源保障”3 類屬性信息。第二階段為集中調(diào)查，以村社為基本單元，采用集中調(diào)查的方式，核實(shí)記錄“恢復(fù)成本”和“群眾意愿”兩類屬性信息。村社集中調(diào)查階段分以下3個(gè)方面進(jìn)行。

1）制作調(diào)查底圖。對(duì)省下發(fā)的耕地恢復(fù)潛力矢量數(shù)據(jù)進(jìn)行整理、數(shù)據(jù)篩選，利用最新的遙感影像數(shù)據(jù)，制作工作調(diào)查圖斑底圖。

2）制作調(diào)查表格。調(diào)查表格包括恢復(fù)成本調(diào)查和群眾意愿調(diào)查兩類。恢復(fù)成本調(diào)查包括“工程建設(shè)費(fèi)用”、“青苗或水產(chǎn)養(yǎng)殖補(bǔ)償費(fèi)用”、“違約金”、“期望種植管護(hù)費(fèi)用”4 種類型。工程建設(shè)費(fèi)用：即該圖斑恢復(fù)成耕地所需要的工程建設(shè)費(fèi)用；青苗或水產(chǎn)養(yǎng)殖補(bǔ)償費(fèi)用：村社按具體的種植類型或水產(chǎn)養(yǎng)殖類型估算補(bǔ)償費(fèi)用；最低種植管護(hù)費(fèi)用；違約金：為開展耕地恢復(fù)，提前收回已流轉(zhuǎn)（或已出租）地塊所產(chǎn)生的違約費(fèi)用；種植管護(hù)費(fèi)用：恢復(fù)成耕地后按每年每畝標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼農(nóng)民或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的費(fèi)用。

3）集中調(diào)查。以村社為基本調(diào)查單元，按照集中調(diào)查的方式，深入鎮(zhèn)街和村社，與工作人員和村民代表進(jìn)行面對(duì)面交流，通過調(diào)查底圖逐圖斑核實(shí)記錄“恢復(fù)成本”、“群眾意愿”等調(diào)查信息。

4 制約恢復(fù)耕地因素與開發(fā)利用建議

經(jīng)實(shí)地調(diào)查走訪，村民及村集體恢復(fù)耕地的意愿整體不高，僅約23.6%地塊愿意恢復(fù)為耕地。制約村民恢復(fù)耕地主要原因集中在以下幾點(diǎn)：①人力資源缺乏；②耕作條件制約；③水資源缺乏；④種植糧食作物收益有限。

開發(fā)恢復(fù)類地塊資源應(yīng)結(jié)合地塊實(shí)際耕種條件，對(duì)恢復(fù)成本進(jìn)行分級(jí)量化。充分顧及恢復(fù)耕地所需的工程建設(shè)費(fèi)用、地塊種植青苗或養(yǎng)殖水產(chǎn)的補(bǔ)償費(fèi)用、提前回收已出租地塊的違約費(fèi)用、地塊期望種植管護(hù)費(fèi)用等量化指標(biāo)，落實(shí)到具體地塊和權(quán)屬。

在滿足水源距離前提下，應(yīng)充分考慮水源質(zhì)量和水利設(shè)施條件。單純依據(jù)距離判定水源條件略顯不足，水體質(zhì)量是作物健康生長(zhǎng)的有力保障，地塊水利設(shè)施是水源供應(yīng)的有力支撐。外業(yè)調(diào)查需充分顧及水體質(zhì)量和耕地灌排能力對(duì)地塊恢復(fù)后的影響。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是滿足人民對(duì)物質(zhì)需要的必要基礎(chǔ)，耕地資源質(zhì)量是農(nóng)作物生長(zhǎng)的基石。耕地評(píng)價(jià)指標(biāo)中也可充分納入土層厚度、土壤pH 值、土壤有機(jī)質(zhì)含量、土壤質(zhì)地等土壤的客觀土壤質(zhì)量條件，可為落實(shí)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)與管理提供支撐。

5 總結(jié)

本文系統(tǒng)地闡述了耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評(píng)價(jià)工作，從地塊條件、恢復(fù)成本、群眾意愿等方面，構(gòu)建恢復(fù)類地塊分類評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。以廣州市從化區(qū)為研究區(qū)域，分別從作物種植/水產(chǎn)養(yǎng)殖類別、耕作便利度、恢復(fù)成本、水源保障、群眾意愿等5 個(gè)方面開展外業(yè)調(diào)查工作。采用“內(nèi)-外-內(nèi)”的綜合調(diào)繪法，內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)整理分析、外業(yè)實(shí)地調(diào)查和內(nèi)業(yè)成果建庫(kù)相結(jié)合的方式，全面完成耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評(píng)價(jià)。