國家認證視角下的基層治理內卷化:成因分析和化解路徑

易航宇

(南京大學 政府管理學院,南京 210023)

一、問題的提出

當下,“內卷”是一個被廣泛使用的名詞,學習內卷、工作內卷、學科內卷……內卷仿佛無處不在。學界多把內卷歸因于資源有限、競爭激烈而導致無效增長。美國人類學家戈登威澤最早用“內卷化”來描述一種文化模式,即“當達到了某種最終的形態(tài)以后,既沒有辦法穩(wěn)定下來,也沒有辦法使自己轉變到新的形態(tài),取而代之的是不斷地在內部變得更加復雜”[1]。黃宗智將“內卷化”引入對華北小農生產過程的分析中,他認為,華北的傳統(tǒng)農業(yè)是以勞動力邊際報酬遞減的代價換取農業(yè)生產的勞動密集化,可以說是“沒有發(fā)展的增長”[2]。而杜贊奇則將“內卷化”運用到對中國政權建設的分析中,在研究中國近代“行政機構擴張而效益沒有提升”現(xiàn)象的基礎上提出了“國家政權內卷化”[3]。這些研究都揭示了,“內卷化”的本質是資源的投入與回報不成正比,甚至投入越多、回報越少。

我國對基層(鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下范圍)的治理一直面臨著諸多挑戰(zhàn)。一方面,由于基層需求復雜多樣,國家的資源投入和公共服務供給難以完全覆蓋;另一方面,因為稅費改革后基層存在“政權懸浮”[4]的困境,國家對基層的治理缺乏直接的抓手。黨的十八大以后,國家相繼出臺了精準扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,大量財政資源向基層傾斜。根據(jù)國務院有關報告,僅2016—2019年,全國財政一般公共預算累計安排農業(yè)農村相關支出就有6.07萬億元。與此同時,在治理重心下移的背景下,國家加強了對基層自治組織的行政控制,推動基層干部職業(yè)化、基層工作方式和內容行政化[5],從而使國家的意志和決策能夠深入基層。但這些財政和管理上的巨大投入并不意味著國家對基層的治理就能得到同比例的回報。現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn),基層治理已經陷入“內卷化”困境之中,出現(xiàn)了諸如基層負擔“越減越負”[6]和基層形式主義“屢禁不止”等現(xiàn)象。

對于基層治理內卷化的解釋,學界目前尚未達成統(tǒng)一的認識,現(xiàn)有的討論主要集中在兩個視角。一是從資源使用過程角度來分析基層治理內卷化,認為基層之所以出現(xiàn)治理內卷化,是因為基層存在“分利秩序”,國家投入的資源被“吞噬”。有學者認為,國家試圖通過資源下鄉(xiāng)來提升基層治理能力、滿足農民需求,以增加政治合法性,但此過程中“分利秩序”的形成卻導致了國家資源投入不斷增多但治理能力反而不斷弱化、政治合法性不斷降低的基層治理內卷化[7]。也有學者認為,“在資源不斷輸送的利益鏈條中,權力尋租者、地方富人與灰黑社會勢力、謀利型的機會主義農民等幾個行動主體相賴相生,形成分利秩序,普通民眾被排除在外,鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)內卷化”[8]。還有學者認為,基層政府間“條塊共謀”而形成的“分利秩序”削弱了后稅費時期“資源下鄉(xiāng)”和“項目下鄉(xiāng)”的政治效益和社會效益[9]。二是從資源輸入方式角度來分析基層治理內卷化,認為基層治理內卷化是由于國家資源輸入方式本身存在缺陷,也就是資源管理制度在執(zhí)行過程中會消解治理成效。資源輸入過程中伴隨著強大的問責壓力和嚴格的過程管控,“問責失去精準化、科學性,又會導致基層不敢為、被動應對等避責形式主義執(zhí)行,反而又加重了基層負擔,導致基層治理低效”[10]。另外,“一系列技術規(guī)范逐步進入廣大城鄉(xiāng)基層,原有‘非正式’的、靈活的、鄉(xiāng)土化的治理技術開始讓位于標準的、規(guī)范的、理性的治理技術”[11]21,這會降低基層治理主體的自主性,加重基層工作負擔。有學者指出,伴隨資源下鄉(xiāng)的還有國家的監(jiān)督下鄉(xiāng),國家強化了對鄉(xiāng)村資源使用的過程控制,而這會導致村干部“失去進行治理的主體性和主動性”,基層治理“陷于空轉與內卷化”[12]。

以上解釋雖然從不同視角分析基層治理內卷化,但都是圍繞國家在基層投入資源的使用過程和輸入方式,也就是圍繞政策執(zhí)行環(huán)節(jié)進行討論,屬于“一個硬幣的兩面”。另外,國家向基層投入資源主要采取“項目制”形式,而項目制涉及的總體結構關系及其運行機制錯綜復雜[13],本身就會帶來系統(tǒng)風險。因此,只討論政策的執(zhí)行并不能從源頭上分析基層治理內卷化的成因。

政策的執(zhí)行可以追溯到政策最開始的決策,而國家的決策構筑于國家對基層社會的認識之上。如果國家對基層社會的認識存在偏差,那么制定的政策目標與最終的政策執(zhí)行效果之間的差距可想而知。因此,國家如何認識基層社會?這種認識方式是否會對基層治理內卷化產生影響?這些問題構成了本文思考的起點。本文引入國家認證理論,借用國家認證中事實、規(guī)范兩個變量之間的關系來分析基層治理內卷化的成因,并提出相應的化解路徑。

本文的經驗材料源自筆者及團隊在浙江、湖北等地農村的田野調研,每次調研20天左右,調研的主要方式是參與觀察和深度訪談。調研對象包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村(社區(qū))群眾自治組織等,調研期間訪談了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村(社區(qū))工作人員和村民群眾等。

二、國家認證與基層治理

國家治理能力即國家能力(state capacity),是指國家將自己的意志(preferences)和目標(goals)轉化為現(xiàn)實的能力[14]。基層治理是國家把意志和目標在基層轉化為現(xiàn)實的過程,主要通過向基層輸入各種財政資金和管理制度等治理資源的方式來實現(xiàn)。基層治理成效就是國家對基層的治理能力的體現(xiàn)。國家治理能力越強,國家的意志和目標越容易在基層轉化為現(xiàn)實,國家對基層的投入和治理也越有效。

邁克爾·曼將國家能力分為專斷性國家能力和基礎性國家能力[15]。王紹光提出,基礎性國家能力是國家建設的“基礎設施”,它包括八項基礎能力,即強制、汲取、濡化、認證、規(guī)管、統(tǒng)領、再分配以及吸納整合,其中認證、規(guī)管、統(tǒng)領、再分配等四項能力是現(xiàn)代國家的基礎能力[16]。其中,認證是國家行動最為基礎的環(huán)節(jié),認證能力是國家基礎能力的基礎[17]2。“認證是指以中央政府為代表的國家,收集、確認、識別境內有關人、財、物、行、事的名稱、位置、數(shù)量、流動方向和真假優(yōu)劣等基本事實,進而建立相應分類、規(guī)則、標準和規(guī)范的整個過程。”[18]也就是說,國家認證體現(xiàn)了國家對社會進行認識的過程,是國家進行政策議程設置和對社會開展治理行動的前提。國家認證能力的強弱不僅關系到國家對基層社會的了解程度,也將影響到國家對基層的治理行動的成效。

國家認證能力受到事實、規(guī)范兩個變量的影響。沒有事實的支撐,認證很可能滑向失控的一端;沒有規(guī)范的指引,認證很可能迷失在紛繁復雜的社會事實當中。[17]17也就是說,國家要想認識基層社會,必須收集真實可靠的事實信息,而收集事實信息的標準也應該嚴格規(guī)范。事實和規(guī)范是衡量國家認證能力的重要維度,有效的國家認證建立在事實可靠和規(guī)范統(tǒng)一的基礎之上。由于基層治理本質上是國家治理能力的體現(xiàn),而國家認證事關國家治理能力,所以事實可靠也是基層治理的基礎,規(guī)范統(tǒng)一也是基層治理的保障。一方面,國家越是收集到真實可靠的事實信息,就越能夠制定出符合基層實際情況的政策;另一方面,國家收集事實信息的規(guī)范越是嚴格統(tǒng)一,就越能夠保障基層治理的行動符合國家治理目標。

(一)事實可靠——基層治理的信度基礎

基層治理的信度是指國家對基層的治理行動符合基層實際情況的程度,信度越高說明國家對基層社會的認識越全面真實。自古以來,大量包含基層事實信息的文件和圖像就一直是國家治理行動的依據(jù)和載體[19]。從過去的“編戶齊民”到如今的人口普查,從過去的魚鱗冊登記到如今的土地確權,國家履行職能都需要掌握詳細的人口和土地等基本信息。[20]這種信息當然也是國家在基層開展治理的前提。掌握可靠的事實信息之后,國家才能討論制定什么樣的政策以及設置什么樣的治理目標。

農業(yè)稅費改革之前,國家同基層的關系是“汲取型”的,國家通過汲取社會資源來支持國家建設。在這個階段,國家對基層社會的事實信息掌握得并不全面,因為國家在基層的治理主要依靠“準官員半正式行政”的“簡約治理”[21]10-29,以及國家正式權力在基層的非正式運作[22]。國家側重于全面地掌握人口、土地和農商業(yè)產值等涉及國家稅收的基礎信息,而對民眾的需求等信息則較少涉及,且地方治理主體在基層治理中擁有很高的自由度。

農業(yè)稅費改革之后,國家與農民之間的關系發(fā)生了重大變化,中央與地方的關系也發(fā)生了轉變,國家通過取消稅費和加強政府間轉移支付來實現(xiàn)基層政府財政的公共管理和公共服務職能,力圖將國家先前對農民的“汲取型”關系轉變?yōu)橐环N“服務型”關系。這種轉變意味著國家向基層輸入大量資源,而資源的輸入需要國家更加全面地了解基層社會。

國家認證中的“事實”變量強調事實信息的可靠程度,即國家收集到的事實信息越真實可靠越好。這是因為,真實可靠的事實信息有利于提升國家對基層社會的認識水平,而虛假的事實信息則會誤導國家的判斷。“強事實可靠度”的國家認證將為國家對基層的治理活動提供準確的信息指引,從而提高基層治理的信度。比如在實施基層精準扶貧過程中,國家需要精確統(tǒng)計扶貧對象家庭的人口、勞動力狀況、經濟收入和支出信息,評判其家庭經濟狀況好壞,為因戶施策、定點定量定時消除貧困奠定基礎[23]。“弱事實可靠度”的國家認證會使國家對基層社會產生錯誤的認識,最終誤導政府政策的制定和執(zhí)行,浪費國家資源,降低基層治理的信度。比如,有些地方的下鄉(xiāng)資本利用國家政策的漏洞,通過虛假的宣傳和經營規(guī)模騙取國家補貼,同時誘導政府持續(xù)投入,結果既沒有發(fā)揮國家資源的作用,也沒有帶動當?shù)亟洕膶嵸|性發(fā)展。

(二)規(guī)范統(tǒng)一——基層治理的效度保障

基層治理的效度是指國家對基層的治理行動符合治理目標要求的程度,效度越高則越符合治理目標要求。而要保障基層治理的效度,就需要國家制定和執(zhí)行統(tǒng)一的規(guī)范,以減少“各種地方習性和利益的逃逸性抗衡”[24],確保國家對基層的投入能夠平等惠及民眾。有學者認為,認證規(guī)范越能以全體國民為對象統(tǒng)一設定,認證權力就越有可能不受地方分割阻撓而在全國范圍內統(tǒng)一行使,國家就越有可能實現(xiàn)“認證面前人人平等”,國家提供的服務也就更均等[17]23。

國家認證規(guī)范的設定權自然歸中央政府所有,但在國家認證規(guī)范向下執(zhí)行的過程中需要處理好中央同地方的關系。從黃宗智提出的“集權的簡約治理”[21]10-29來看,國家在基層社會的實際運作多采用“半正式行政”的治理方式。另一位學者發(fā)表的“行政發(fā)包制”之說也認為,行政體系內下級政府作為承包方,“以自由裁量權的方式享有許多實際控制權”[25]。也就是說,國家的規(guī)范越往下執(zhí)行,就越容易受到地方和基層自主性的影響,存在著規(guī)范執(zhí)行的偏差。為了減少這種規(guī)范執(zhí)行偏差,維護國家的統(tǒng)一權威,國家近來強化了對基層的控制。除了推動基層行政化以加強對基層自治組織的行政控制之外,國家還強化了對基層的監(jiān)督和考核,注重檢查基層治理的程序和規(guī)范落實情況,并加大了對各級政府和基層自治組織的問責壓力。通過這些舉措,國家實現(xiàn)了“監(jiān)督下鄉(xiāng)”,并在基層構建了“合規(guī)化”的規(guī)范執(zhí)行和監(jiān)督機制[26]。

國家認證中的“規(guī)范”變量強調信息收集規(guī)范的統(tǒng)一程度,即國家對社會事實信息的收集規(guī)范越統(tǒng)一,就越有利于國家權威和意志的實現(xiàn),也越能夠防范地方執(zhí)行偏差的產生。“強規(guī)范統(tǒng)一度”的國家認證能夠在基層有效落實國家意志,并為基層民眾提供普惠的公共服務,保障基層治理效度。以失業(yè)登記為例,以往,失業(yè)登記只能到地方政府的有關部門線下辦理,可能會受到地方政府和辦事人員的干擾;2020年,國家人力資源和社會保障部開通了失業(yè)登記全國統(tǒng)一服務平臺,失業(yè)人員可以直接在平臺上進行失業(yè)登記申請,并可查詢辦理進度。“弱規(guī)范統(tǒng)一度”的國家認證則不僅使得國家難以掌握真實可靠的事實信息,而且會給國家權威帶來負面影響,降低基層治理的效度。比如有研究通過分析全國婦女小額貸款項目發(fā)現(xiàn),一旦放寬貸款的限制條件,各地區(qū)都會出現(xiàn)過度執(zhí)行的現(xiàn)象,一些不具備貸款資格的人也借到了錢,最終給中央財政造成巨大壓力[11]10-11。

(三)事實與規(guī)范的相互制約

事實和規(guī)范作為影響國家認證能力強弱的重要變量,構成了分析國家認證成效的重要維度。不過,國家認證中的事實和規(guī)范并不總是保持一致。有學者從“事實可靠度”和“規(guī)范統(tǒng)一度”的強弱出發(fā),提出了四種認證能力類型,即“弱事實、強規(guī)范”“強事實、強規(guī)范”“弱規(guī)范、弱事實”和“弱規(guī)范、強事實”[17]25。其中,“弱規(guī)范、弱事實”是國家認證的初始狀態(tài),而“弱事實、強規(guī)范”和“弱規(guī)范、強事實”的國家認證成效都不顯著,只有“強事實、強規(guī)范”才屬于“國家認證有效”,即國家對基層社會事實的掌握程度和規(guī)范的統(tǒng)一程度同時保持在較高水平。在有效的國家認證中,事實和規(guī)范不僅相互匹配,而且同向強化,呈現(xiàn)出強事實和強規(guī)范的特征。一旦國家對基層社會事實的把握有限,或者國家推行的規(guī)范發(fā)展不足,就會出現(xiàn)事實與規(guī)范不適配的情況,這個時候的國家認證是失效的。

具體而言,國家認證失效是指事實和規(guī)范在認證過程中發(fā)生了偏差,不僅事實和規(guī)范本身有強弱的偏差,事實與規(guī)范之間的關系方面也會發(fā)生相互制約的情況。事實與規(guī)范相互制約意味著國家認證過程中事實收集與規(guī)范建設不同步,事實或者規(guī)范的能量超過了另一方。這樣就會降低國家認證的效力,從而影響國家對基層的治理行動。當出現(xiàn)“弱規(guī)范、強事實”的時候,國家對基層社會事實的掌握程度超過了規(guī)范執(zhí)行的統(tǒng)一程度,即國家規(guī)范的約束落后于現(xiàn)實的需要,未被納入規(guī)范約束的部分事實可能會制約國家投入的整體成效。當出現(xiàn)“強規(guī)范、弱事實”的時候,國家執(zhí)行規(guī)范的統(tǒng)一程度超過了國家對基層社會事實的掌握程度,國家執(zhí)行的規(guī)范不僅超過了基層社會的現(xiàn)實需要,還會造成“事實反向適配規(guī)范”的后果。

三、國家認證失效——基層治理內卷化的成因分析

當國家認證有效時,在事實與規(guī)范相互適配的基礎上,國家可以準確掌握基層社會人和事物的信息,并且有針對性地輸入各種資源,為基層的有效治理提供支持。如果事實與規(guī)范之間的關系并非同向強化,而是相互制約,那么失效的國家認證會誤導國家對基層社會的認識,并影響國家對基層的治理行動,使得國家對基層的投入不僅難以產生應有的回報,還會陷入內卷化的困境當中。

(一)事實制約規(guī)范——特殊主義的基層治理內卷化

事實制約規(guī)范,就是“弱規(guī)范、強事實”的國家認證。在這種國家認證狀態(tài)中,國家掌握了真實可靠的基層社會事實信息,但相應的規(guī)范約束并未同步建設到位,規(guī)范統(tǒng)一度停留在表面而失去了內涵。這是因為弱規(guī)范的精細化程度不足,國家對收集來的事實信息缺乏有效的識別和篩選,一些不合理的民眾訴求進入國家認證環(huán)節(jié),不僅與國家認證追求公共利益的規(guī)范統(tǒng)一要求相違背,還出現(xiàn)了規(guī)范執(zhí)行過程中的“特殊群體”。以國家對基層信訪的認證和治理為例,可以發(fā)現(xiàn),如果國家不加強對少部分人特殊訴求的識別和管理,那么對特殊訴求的認證將轉化成基層的額外工作任務,少部分人的特殊主義行為邏輯將會影響整個基層治理的成效。“弱規(guī)范、強事實”的國家認證雖然有事實可靠的信度基礎,但引發(fā)的基層治理活動缺乏效度保障。

1.弱規(guī)范提供了基層特殊訴求的表達空間

由于公共服務追求普惠性,所以國家認證中對基層社會事實的認證也強調全面性,力求掌握更多基層事實,以便國家決策參考。信訪作為我國“輔助政制”的一個重要組成部分[27],既是國家了解社情民意的重要來源,也是公民向國家機關提出批評和建議的重要渠道。經過多年的發(fā)展和完善,信訪體制不斷規(guī)范化、制度化,國家對越級上訪和重復信訪的行為進行了明確的界定和約束,但依然“無法對上訪者進行定性,信訪治理沒有原則”[28]。也就是說,無論上訪者是“維權”還是“謀利”[29],都會被納入國家認證過程,相關事實信息被行政體系收集和流轉,具體經辦的政府和有關部門需要在規(guī)定時間內給出處理意見。這種寬口徑的認證規(guī)范雖然有利于國家掌握更多事實信息,但也方便了少部分人表達其特殊訴求。

以浙江省C縣Z村的基層信訪治理為例,以前Z村的信訪治理重心主要集中在一些越級上訪的老上訪戶身上,雖然存在一些越級上訪的現(xiàn)象,但只要在特殊時間節(jié)點加以注意即可。平時最讓基層干部頭疼的還是網上信訪平臺流轉下來的信訪件,因為網上信訪不受線下客觀條件限制,只要民眾自己錄入訴求信息,就會在網絡系統(tǒng)內生成相應的信訪件,基層政府就須在規(guī)定期限內答復。Z村一戶農民因與村干部發(fā)生私人糾紛,為了向政府和村干部施壓,便連續(xù)好幾個月在網絡信訪平臺上反映鄉(xiāng)政府和村委工作“有問題”。由于網上信訪規(guī)定信訪人不能就同一事件重復信訪,所以其每個月反映的訴求都不一樣,有時投訴“土地流轉地塊的位置和面積不明確”,有時反映“林權流轉違規(guī)操作”等問題。可見,弱規(guī)范的信訪約束加上網絡平臺的信訪形式雖然便利了民眾的意見表達,但也使得一些有違公共利益的特殊訴求容易摻雜其中。

2.強事實加重了基層工作人員的行政負擔

弱規(guī)范的國家認證放寬了事實信息的收集要求,使得大量的社會事實信息由此進入國家認證過程,并被行政體系流轉下派到基層進行識別和處理,加重了基層工作人員的行政負擔。在信訪案件處理過程中,上級往往按照信訪人的戶籍地來給地方下達信訪治理任務。也就是說,在“屬地管理”背景下,不論是合理訴求的信訪案件,還是不合理訴求的信訪案件,只要被信訪體系受理,就都會轉化成基層的工作任務。國家認證是中央政府的職權,地方政府無從干涉,只能按照上級政府的要求執(zhí)行。換句話說,國家只負責對社會事實信息進行認證,而具體的核查和治理工作最終落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會等基層執(zhí)行者的頭上。這無疑會增加基層工作人員的額外負擔。基層工作人員除了要處理日常行政事務,還需要按時完成上級移交的各種民眾訴求的核查處置及反饋工作,即便其中有些是不合理的訴求。

仍以浙江省C縣Z村為例,上級對信訪件的處理往往按照“屬地管理”原則進行下派,只要有投訴的信訪件,無論真假,都會下派到基層執(zhí)行者手中。這些信訪件不僅有處理期限的要求,上級還會對處理結果滿意度進行考核,所以基層干部在完成日常工作任務的同時,還需要花費大量精力對信訪投訴的問題進行核查和回應。有些工作已經做了,卻依然要“自證清白”。比如Z村的土地流轉,雖然有關信息在決策之初就已經按程序要求進行了公示,但依然會被投訴。還有一些工作,做了也“有苦說不出”。比如,鄉(xiāng)政府領導和村委會工作人員上門與當事人進行溝通交流,事后卻被舉報“領導入戶威脅村民”。可見,網上信訪為村民提供了可以隨時投訴的渠道,但難以預料的個人訴求增加了基層工作的不確定性,弱規(guī)范導致的復雜事實信息最終還是轉化為基層的工作壓力和任務。

(二)規(guī)范制約事實——形式主義的基層治理內卷化

規(guī)范制約事實,就是“弱事實、強規(guī)范”的國家認證。在這種國家認證狀態(tài)中,國家推行的規(guī)范統(tǒng)一度處于較高水平,但與此對應的事實信息卻缺乏真實可靠度。在對基層社會事實信息識別不夠準確的情況下,國家認證如果強行推動規(guī)范的執(zhí)行,就會導致基層操作中“事實反向適配規(guī)范”,出現(xiàn)“形式裁剪事實”[30]的形式主義。所以說,基層形式主義“屢禁不止”的一個重要原因,便在于失效的國家認證刻意追求基層事實與規(guī)范的形式統(tǒng)一。以國家對基層土地的認證和治理為例,可以發(fā)現(xiàn),如果國家對基層的投入不建立在“事實可靠”的基礎上,那么再好的政策在執(zhí)行過程中都會違背政策設計的初衷,造成形式與實質內容不一致的情況。“名實不符”與國家認證對事實的可靠度要求相違背,“弱事實、強規(guī)范”的國家認證雖然有規(guī)范統(tǒng)一的效度基礎,但引發(fā)的基層治理活動缺乏信度支撐。

1.弱事實限制了國家對基層事實的掌握能力

事實真實可靠是國家認證的基礎,也是國家對基層的治理能夠有效的基礎。而國家與基層社會之間的距離可能會造成信息失真。中央與基層社會之間隔著省、市、縣、鄉(xiāng)等好幾個層級,國家在認證過程中需要避免地方政府的“共謀”[31]行為,所以國家認證傾向于采用更為直接的方式收集認證對象的信息,比如通過遙感衛(wèi)星進行國土資源普查等。此類信息技術的運用雖然便利了國家直接掌握基層事實信息,避免了官僚科層的干擾,但工具理性的技術手段難以應對基層復雜多變的治理對象。也就是說,基層事實在信息技術的幫助下得以更加清晰地呈現(xiàn)在國家面前,但同時,信息技術也限定了事實信息的收集范圍,只有符合技術識別要求的事實才能進入國家認證過程。可見,技術主導的國家認證方式實際上也限制了國家對基層事實進行全面掌握的能力,國家只能識別和掌握基層事實的一部分信息,獲得的信息難以達到完全真實。

以湖北省Z縣W村的土地整治為例,按照國家對耕地“非農化”和“非糧化”的整治要求,W村需要將800多畝茶園恢復成耕地,不僅要把茶樹拔掉,還需要保證地里種上糧食作物。土地整治的具體范圍主要依靠衛(wèi)星拍照確定,從照片上看是由幾條直線連起來的一塊圖斑,但在實際操作過程中暴露出來的事實信息更為復雜。W村的村干部表示,衛(wèi)星照片上顯示的看起來是一小塊地方,但實際上涉及四戶人家的土地,不好協(xié)商。而且,如果只把圖斑范圍內的茶園改成耕地,圖斑范圍之外種的還是茶樹,沒有水源,沒有路,不具備恢復成耕地的現(xiàn)實條件。村民也反映說:“這里是沙土土質,不適合種糧食。”可見,國家對基層土地的認證更多的只涉及社會事實的物理屬性,即對土地的形狀、面積等信息有較為準確的掌握,但對土地的肥力以及附著在土地上的社會關系等更為復雜的信息卻無法識別。

2.強規(guī)范約束了基層自主行動的活動范圍

弱事實限制了國家對基層事實的掌握能力,但并未阻礙國家認證的規(guī)范執(zhí)行,國家依然可以憑借自己的權威將規(guī)范貫徹執(zhí)行到底。在國家認證中,規(guī)范是自上而下推動的,規(guī)范代表著來自上級的意志,規(guī)范的執(zhí)行過程還伴隨著上級的壓力。當認證規(guī)范在行政體系內部自上而下推動的時候,下級必須服從上級的意志和權威。如果上級在推動規(guī)范的過程中還強化了過程的監(jiān)督和考核,那么下級的自主行動空間將被縮減,不得不嚴格按照上級的規(guī)范要求來執(zhí)行。另外,行政體系內部本身也存在著“層層加碼”[32]強化上級任務要求的傾向,這會進一步放大規(guī)范與事實之間的偏差。因此,面對來自上級的強大權威和考核壓力,缺乏自主性的基層執(zhí)行者就需要按照上級那些存在偏差的規(guī)范來進行落實,而這往往意味著改變事實來適應規(guī)范要求。

仍以湖北省Z縣W村為例,在接到上級下派的任務后,盡管衛(wèi)星圖斑不符合實際情況,甚至每一畝地從平整土地、修建水渠到種上糧食可能需要花費上萬元的整治成本,基層執(zhí)行者依然需要落實上級的土地整治要求。W村選擇先從容易整治的土地入手,而對于接下來的土地整治可能會涉及村民高產茶園的問題,村干部也直言,這是得罪人的事情,如果真要做,那也得做,沒辦法。但土地整治后,“誰來種地”又成為一個困擾村干部的問題。土地恢復成耕地后,按規(guī)定要種上糧食作物,但水稻種不活,種田大戶也不愿意接手,最后還是由村干部出面撒上一些油菜籽應付了事。

在上述土地認證和管理方面,雖然國家推行了強規(guī)范要求,并且通過利用遙感技術和強化監(jiān)督考核保障了規(guī)范的執(zhí)行,但其規(guī)范畢竟建立在弱事實的基礎上,基層執(zhí)行者主要是在形式上執(zhí)行規(guī)范,往往采取應付的策略來應對規(guī)范要求。

四、重構國家認證——基層治理內卷化的化解路徑

基層治理內卷化的本質是國家對基層的投入沒有得到相應的回報,這與政策設計之初國家對基層社會認識不到位息息相關,而國家認證就關乎國家對基層社會的認識。在國家認證過程中,“事實”變量與“規(guī)范”變量有時并未同向強化,而是互相制約,帶來了無效的國家認證,進而導致國家對基層的治理中出現(xiàn)負擔加重、形式主義增多等內卷化現(xiàn)象。基于此,本文認為,可以重新構建更加協(xié)調的國家認證,進而理順事實與規(guī)范之間的關系,并由此化解基層治理內卷化的困境。

(一)加強央地互動

雖然國家認證是中央政府的職權,但很多時候,中央政府無法直接對社會事實進行認證,需要借助地方政府的力量。一方面,中央政府力量有限,只能通過動員整個行政體系的力量來收集事實信息。比如,人口普查就是由中央政府成立專門的機構來領導全國的人口普查工作。另一方面,中央政府與基層社會之間存在距離,從中央到基層社會要經過多個政府層級。而越靠近基層,掌握的事實信息越真實可靠,所以國家認證需要地方政府參與事實信息的收集和核查。換言之,國家認證并不是中央政府的“獨角戲”,在實際操作過程中需要地方政府的參與。通常情況下,國家認證的規(guī)范由中央政府制定,認證的具體過程則由地方政府按照規(guī)范要求收集相關事實信息。國家認證過程的這種分散安排有利于發(fā)揮中央和地方的作用,但也埋下了規(guī)范與事實不適配的隱患,因為自上而下的規(guī)范始終比自下而上的事實更具權威性,地方政府本身也可能出于自利性的需求而對事實進行隱瞞和夸大。因此,我們需要重新考慮中央政府與地方政府在國家認證中的關系,不斷加強央地之間的互動。

首先,需要適當劃分中央政府和地方政府在國家認證中的權責。國家認證中,適宜由中央政府直接識別認證的,比如醫(yī)保和社保等全國統(tǒng)一的公共服務認證,可以交由國家有關機關直接負責;而適宜由地方政府主導的認證環(huán)節(jié),比如涉及地域性和個性化訴求的特殊公共服務的識別,則可以交給地方有關部門承接,以發(fā)揮地方政府“靠近事實”的優(yōu)勢。其次,國家認證中,規(guī)范的制定和執(zhí)行可以征求地方政府的意見,更應該在一些地區(qū)進行試點后再推廣,以加強規(guī)范與事實之間的適配性。基層最怕的就是上級“拍腦袋決策”。許多時候,上級制定的認證規(guī)范要么執(zhí)行難度過大,要么不符合基層實際情況。所以,在國家認證開展前,先試驗規(guī)范與事實的結合,有利于國家認證的有效運行。最后,中央政府在向地方政府賦予認證權力的同時,也要促進多元社會主體參與國家認證活動,包括動員社會公眾力量參與到國家認證過程當中。這樣,既能提升社會公眾的主體意識,又能對地方政府的行為進行監(jiān)督,防止地方政府的自利性傾向侵害國家認證的權威性和準確性。

(二)減少剛性考核

通過對國家認證失效的分析,可以發(fā)現(xiàn),無論是在“弱規(guī)范、強事實”的國家認證導致的基層治理內卷化中,還是在“弱事實、強規(guī)范”的國家認證導致的基層治理內卷化中,基層執(zhí)行者都處于被動適應上級要求的位置。在“弱規(guī)范、強事實”的國家認證中,國家寬口徑的認證規(guī)范無法有效區(qū)分基層民眾的合理訴求與不合理訴求,而相應的治理任務被轉嫁給基層執(zhí)行者承擔。在“弱事實、強規(guī)范”的國家認證中,自上而下的規(guī)范執(zhí)行壓力又迫使基層執(zhí)行者采取形式主義的應對策略。這既體現(xiàn)了作為下位者的基層執(zhí)行者與上級之間的不對等關系,也凸顯出上級向基層執(zhí)行者施加了強大的壓力。而剛性考核正是這種壓力的直觀體現(xiàn),基層執(zhí)行者需要嚴格按照上級的要求完成工作任務,否則就會受到考核的懲罰。剛性考核固化且放大了上級與基層執(zhí)行者之間不對等的權責關系,同時也放大了國家認證中事實與規(guī)范的偏差。在剛性考核的束縛下,基層執(zhí)行者即使意識到事實與規(guī)范之間存在偏差,也不得不完成“強事實”的任務和“強規(guī)范”的要求。

鑒于剛性考核會強化國家認證中事實與規(guī)范的偏差,對國家認證產生破壞性的作用,有必要采取措施,減少對基層的剛性考核。首先,可以通過制定考核清單的形式,防止基層剛性考核的隨意性和擴大化。所謂“上面千條線,下面一根針”,幾乎所有上級政府和職能部門都可以向基層執(zhí)行者下派工作任務,并制定考核標準。這加重了基層執(zhí)行者的工作負擔,也使得基層執(zhí)行者的注意力無法放在提供公共服務上,應付策略成為他們的普遍選擇。其次,可以對基層考核任務進行常態(tài)化評估和動態(tài)化調整,及時清理基層執(zhí)行者難以承擔的考核任務。對于上級下派的行政任務和考核,基層執(zhí)行者往往無權拒絕,所以地方政府應該定期評估基層執(zhí)行者的考核壓力,對一些不合理的考核任務進行糾正和調整,從而釋放基層活力。最后,應該注重提升考核的精準性,有針對性地對影響國家認證成效的行為進行監(jiān)督和考核,而不是機械地以上級的意志或規(guī)范要求為考核標準。國家認證應當始終建立在事實可靠的基礎上,刻意追求“符合上級規(guī)范”的考核會造成本末倒置的結果。

(三)改善技術治理

當前,中央政府越來越依靠先進的技術來完成國家認證,比如利用互聯(lián)網建設全國統(tǒng)一的公共服務平臺,以及利用遙感技術收集國土資源信息。這些治理技術的廣泛運用,一方面有利于實現(xiàn)國家對社會事實的直接認證,便于國家對社會事務進行管理;另一方面也為中央政府提供了實時監(jiān)督地方各級政府行動的工具,可以為認證規(guī)范的統(tǒng)一執(zhí)行和國家治理活動提供保障。不過,技術治理在國家認證中的缺陷也是非常明顯的。一方面,技術治理在某種程度上也限制了國家認證的范圍,只有被技術識別到的事實信息才能進入國家認證過程而成為國家治理的依據(jù)。但還有很多事實信息,尤其一些有關社會和民眾的復雜行動,卻是無法通過技術方式呈現(xiàn)出來的。另一方面,技術治理雖然提高了國家對基層的治理的清晰度,使國家能夠借助技術手段感知基層社會的細節(jié),但也影響了基層執(zhí)行者的自主行動。總的來看,技術治理是一把“雙刃劍”,有可能放大事實與規(guī)范之間的偏差,所以應該改善技術治理,確保技術治理有助于國家認證,而不是起到相反的作用。

首先,應當明確技術的中立地位,即技術只是國家認證的工具,而不是國家認證的標準,更不是考核的依據(jù)。在國家認證過程中,技術治理代表了工具理性,而工具理性難以適應復雜多變的基層社會。如果按照技術的標準來衡量國家認證的成效,就會造成“事實反向適配規(guī)范”的結果。其次,應該意識到技術治理的局限性,不僅要利用技術來收集社會事實信息,也要注重采取非技術的手段來識別社會事實。技術的發(fā)展日新月異,尤其是人工智能的出現(xiàn)增強了利用技術來治理社會的可能性,但是,技術治理終究不能替代人與人之間的互動,有很多社會關系無法通過技術手段來呈現(xiàn)。最后,在國家認證過程中,可以利用技術來向基層執(zhí)行者賦權。技術不僅可以協(xié)助中央政府“看清”基層社會,同時也可以用于搭建行政體系內部上下互動交流的平臺。國家認證失效的原因在于事實與規(guī)范不適配,歸根結底在于中央政府與基層執(zhí)行者之間缺乏直接交流。在國家認證過程中,可以利用技術在信息傳遞方面的優(yōu)勢,構建中央政府與基層執(zhí)行者直接聯(lián)系的平臺,從而減少國家對基層情況發(fā)生誤判的風險。

五、總結與討論

基層治理內卷化本質上是國家對基層的巨大投入沒有得到相應的回報,而國家認證是國家行動的前提條件。國家通過認證的方式認識基層社會,認證是基層現(xiàn)實需求進入政府政策議程設置的必經環(huán)節(jié)。沒有經過認證的社會事實不會進入國家決策的視野,也不會成為國家行動的依據(jù)。有效的國家認證能夠為國家對基層的治理提供信度基礎和效度保障,使國家對基層的投入能夠符合基層實際情況,從而實現(xiàn)政策目標;無效的國家認證則會使國家對基層實際情況產生誤判,最終導致基層負擔加重,引發(fā)基層形式主義,使國家對基層社會的治理陷入內卷化的困境當中。

具體來看,國家認證建立在事實可靠和規(guī)范統(tǒng)一的基礎之上,也就是說,國家認證的實現(xiàn)方式是識別社會事實是否真實可靠,并執(zhí)行統(tǒng)一標準。在有效的國家認證中,事實與規(guī)范之間是相互適配、同向強化的關系,“強事實、強規(guī)范”是國家認證的理想狀態(tài)。而研究發(fā)現(xiàn),國家認證并不總是處于有效狀態(tài),國家認證中的事實與規(guī)范之間會出現(xiàn)相互制約的現(xiàn)象,影響國家對基層社會的治理。當出現(xiàn)“事實制約規(guī)范”即“弱規(guī)范、強事實”的國家認證失效情況時,基層社會一些不合理的特殊訴求會乘機進入國家認證環(huán)節(jié),形成額外的工作任務并轉嫁到基層,使基層面臨負擔加重的困擾;而當出現(xiàn)“規(guī)范制約事實”即“弱事實、強規(guī)范”的國家認證失效情況時,盡管基層的實際情況與認證規(guī)范要求不符,基層執(zhí)行者在巨大的規(guī)范壓力面前卻不得不采取形式主義的應對策略。總之,國家認證失效意味著國家對基層社會的認識出現(xiàn)了事實或規(guī)范上的偏差,最終影響了基層治理的信度和效度。

中央政府掌握著國家認證規(guī)范的制定權,而基層執(zhí)行者具有貼近社會事實的優(yōu)勢。所以,要想化解基層治理內卷化的困境,可通過加強央地互動、減少剛性考核、改善技術治理等方式,構建更加協(xié)調的國家認證。關于國家認證失效引發(fā)基層治理內卷化的問題,我們還可進一步深思。首先,國家向基層投入了大量資源,成效卻不顯著,其中既有政策執(zhí)行過程中的問題,也有政策制定環(huán)節(jié)的偏差。國家對基層的治理應該有充足的信度基礎和效度保障,脫離基層實際情況的投入很難產生預期的效果。其次,國家認證最重要的功能應該是幫助國家掌握更清晰和真實的社會事實,這就需要在認證過程中注重保持認證規(guī)范與事實之間的協(xié)調適配,并且對認證所用的技術手段保持警惕。最后,國家對基層的投入只能暫時解決基層治理資源不足的問題,要想長遠地緩解基層治理資源不足的問題,還是需要積極培育基層的內生力量。國家加大對基層的投入只是基層治理改變的開始,基層要想“治理有效”,還有很長的路要走。