地方政府債務、異質性環境規制與綠色技術創新
——基于247 個城市的面板數據分析

王維安 謝朱斌

（浙江大學經濟學院，杭州 310030）

引言

“十四五” 規劃綱要中強調了綠色技術研發、成果轉化與培育綠色技術創新龍頭企業在綠色低碳轉型道路中的重要性。在此背景下，大力發展綠色技術創新，是達成“碳達峰”、“碳中和” 目標乃至推動經濟可持續發展的應有之義。研究社會經濟層面上各類因素如何影響綠色技術創新水平，具有重大的理論和現實意義。與此同時，在中央定調綠色轉型發展方針的大背景下，地方政府往往面臨多方面激勵與約束的影響，需要平衡環境保護目標與財政可持續性之間的關系［1］。地方政府主要通過增加環保投入、強化環境監管等異質性環境規制手段達成環境保護目標［2］，且規制力度與作為地方政府主要收入來源的地方政府債務直接相關；同時，地方政府也需要考慮財政可持續性問題，即防止地方政府債務因過度的財政支出導致規模過大、擴張過快，進而引發違約風險。那么，綠色技術創新作為地方政府保護目標中的重要一環，將受到天平另一端地方政府債務的何種影響？同時，作為地方政府達成環境目標的主要手段，各類異質性環境規制在地方政府債務影響綠色技術創新的機制中扮演了怎樣的角色？厘清這些問題，能為我國在防范化解地方政府債務風險的同時，實現綠色技術創新轉型升級提供理論參考，助力推動經濟可持續發展。

近年來，學界對地方政府債務的經濟社會效應進行了深入研究［3］，其中一個重要的分支即地方政府債務對環境保護與綠色發展等方面的影響。一些文獻認為，地方政府債務對環境保護具有正向的影響，因為其能直接彌補地方政府當下財力不足的問題，增加對環保、低碳項目的直接補貼與投入，同時強化環境監管的動力與措施［4，5］。另一些文獻持相反的觀點，認為地方政府債務對環境保護具有負面的影響。（1）地方政府債務主要用于土地開發、基礎設施建設等活動，在推進城鎮化的過程中，勢必對環境造成一定的污染［6，7］；（2）地方政府債務規模過大可能會加劇當地稅收對于污染工業企業的依賴，進而影響當地污染防治成效［8］；（3）地方政府債務的擴張也會擠占有限的融資資源，在更苛刻的融資約束條件之下，企業會加強排放廢污的動機［9］。

更為聚焦地，一些文獻從企業層面研究了地方政府債務對于綠色技術創新的影響，它們認為地方政府債務會擠占信貸市場、收緊企業融資約束，導致其減少對綠色技術的研發投入，最終阻礙綠色技術創新發展［10，11］。進一步地，企業是否國有［12］、企業現金流狀況［13］、政府制度質量［14］等均對上述機制存在調節效應。然而，以上研究都聚焦于地方政府債務通過影響融資約束這一市場渠道作用于綠色技術創新，而忽視了其作為地方政府多方面政策目標的主要資金來源，也可以通過政策實施力度對綠色技術創新產生影響。

本文嘗試通過理論分析與實證研究，探討地方政府債務影響綠色技術創新的內在機制，并進一步探索產業結構升級與數字經濟水平對該機制的調節效應。本文完善了地方政府債務影響綠色技術創新領域的文獻，在主流的融資約束渠道之外，以政府為主體解釋了為何地方政府債務可以促進綠色技術創新，滿足了我國在綠色低碳轉型過程中對綠色研發相關研究的需求；本文還探索了異質性環境規制在上述影響中扮演的角色，從偏向財政支出的指導性環境規制和偏向財政收入的處罰性環境規制兩方面進行探討，更為細化地研究了政府政策面的中介效應，避免混淆不同性質的環境規制作用；進一步地，本文對產業結構升級、數字經濟水平在地方政府債務影響綠色技術創新過程中發揮的調節效應進行分析，在我國強調提質產業鏈布局、把握數字化發展機遇的時代背景下，對各城因地制宜制定政策具有一定的理論指導意義。

1 理論機制與研究假設

現有研究地方政府債務與環境保護關系文獻的觀點，一部分認為前者會對后者有顯著的負面效應，主要通過影響土地開發、收緊融資約束等渠道產生作用；另一部分認為地方政府債務會通過影響直接補貼的方式促進環境保護。然而，本文認為地方政府債務還可以通過影響異質性環境規制來對綠色技術創新產生作用。

初期，地方政府債務擴張會導致指導性環境規制力度減弱。指導性環境規制指政府部門通過發文、工作報告等形式，闡述未來環境工作方向，引導下級部門進行環境投入的行為。在中央下達綠色環保目標的背景下，地方政府面臨兩個存在沖突的目標：（1）環境保護目標，政府主體主要通過綠色財政補貼、減免達標綠色企業稅費、直接進行環保投入等行為實現該目標；（2）平衡財政壓力與經濟發展目標，控制財政壓力不超出財政可持續上限的同時，將資金盡可能投入基礎設施建設、招商引資等工作提振經濟發展水平。地方政府債務的擴張將引致財政還款壓力上升［3］，在意欲維持經濟發展水平，保持基建財政投入的情況下，地方政府會傾向于減少指導性環境規制力度，即減少直接環境保護投入。

然而，由于地方政府仍然希望達到環境保護目標，因此會傾向于選擇處罰性環境規制手段，即地方政府債務擴張會導致處罰性環境規制力度加強。處罰性環境規制指政府部門對企業等市場主體違反環境保護相關法規進行處罰的行為。處罰性環境規制手段可以通過強制法規執行約束企業綠色環保行為，以達到政府環境保護目標；處罰性環境規制主要依賴行政處罰手段，相比于指導性環境規制依賴于財政支出，其罰金收入還能一定程度上減緩地方政府債務擴張帶來的財政壓力。因此，在財政壓力約束下，地方政府使用處罰性環境規制的意愿會上升。

由于地方政府債務的擴張削弱了指導性環境規制力度、加強處罰性環境規制力度，環保目標的實現壓力最終會向企業等受監管主體傾斜。具體而言，環境行政處罰會倒逼企業提高研發強度，進而推動綠色技術創新［15］。

綜上所述，由于政府存在“環境保護” 與“平衡財政壓力” 的雙重目標，在債務擴張帶來更高的財政壓力時，地方政府會傾向于減少以環保投入為主的指導性環境規制手段，加強能同時帶來財政收入及達成環保目標的處罰性環境規制，使環保壓力傾向企業等市場主體，進而倒逼其進行綠色技術創新。上述邏輯可總結為圖1，且可得出以下兩個假設：

圖1 地方政府債務通過異質性環境規制影響綠色技術創新機制說明

H1：地方政府債務擴張能夠促進綠色技術創新。

H2：地方政府債務主要通過削弱指導性環境規制、加強處罰性環境規制的渠道對綠色技術創新產生正向影響。

2 研究設計

2.1 模型設計

根據上述研究假設，本文構建了如下基準回歸模型研究地方政府債務對綠色技術創新的總量影響：

同時，為了研究地方政府債務影響綠色技術創新的機制，本文采取式（2）進行回歸：

E代表異質性環境規制，n＝report，punishment，分別代表指導性環境規制與處罰性環境規制，回歸的其余部分與基準回歸相同。

2.2 變量說明

2.2.1 被解釋變量：綠色技術創新

高智林和武咸云［16］認為綠色技術創新的代理變量可以分為投入視角和產出視角兩種，其中投入視角主要從R＆D 研發費用來衡量技術創新力度；另一種基于產出視角，用專利數量來衡量綠色技術創新。但綠色技術創新水平應體現最終技術轉化的成果，以投入視角衡量可能會忽視其中轉化效率等因素；且本文主要采用地級及以上城市的面板數據進行分析，專利數量數據更為貼合分析背景。因此，本文從國家知識產權局獲取了綠色專利申請總量作為綠色技術創新的代理變量進行回歸。同時，由于綠色專利申請量有時并不能代表最終的科技產出水平，故本文還采用綠色專利授權總量作為穩健回歸的被解釋變量。

2.2.2 中介變量：異質性環境規制

孫曉華等［17］將環境規制分為了命令控制型與市場型兩類，前者主要以政府為主體進行管控，后者主要以排污權交易制度等為基礎進行環境資源優化。本文將命令控制型環境規制進一步細分，分為指導性環境規制與處罰性環境規制。對于指導性環境規制，本文參考陳詩一和陳登科［18］的做法，采用各地方政府工作報告中環境相關詞語出現詞頻作為其代理變量，具體詞匯整理見表1。由于在前文定義中，指導性環境規制主要指闡述未來環保方向、直接進行環保投入，而環保詞頻并不能完全代理最終環境保護投入這一定義。因此，本文還采用了《中國城市建設統計年鑒》 中披露的固定資產投資數據，將污水處理、污泥處理、再生水利用、園林綠化及市容環境衛生細分項加總后除以總人口數量，用以衡量地方政府對環境保護的直接投入資金量。對于處罰性環境規制，參考張家豪等［19］的做法，本文采用北大法寶數據庫披露的環保相關行政處罰數量作為代理變量，并同時使用人均行政處罰數量作為穩健變量進行回歸。

表1 指導性環境規制代理變量關鍵詞匯總

2.2.3 解釋變量：地方政府債務

我國地方政府債務統計口徑復雜且不統一［3］，因此其測算方法長期以來有多重標準。本文主要采取地方政府隱性債務的測算方法，采用WIND 數據庫披露的城投債總額作為地方政府債務的代理變量。具體來說，本文根據城投債披露具體規模、城市與年份信息，聚合特定年份各城市城投債總規模數據，并參照林毅夫等［20］的處理方法，將該規模除以總人口數量得到相對值GDi，t。出于穩健性考慮，本文同時采用地方政府顯性債務的測算方法進行回歸，具體計算公式為＝（財政支出－財政收入）／總人口。

2.2.4 控制變量

借鑒周彩云和劉丁榮［21］、鄭素蘭等［22］的研究，本文選取了如下控制變量：地方經濟發展水平（GDP），使用人均國內生產總值進行衡量；科研投入（SC），以地方政府財政支出中科學支出所占比例表示；消費水平（CONS），用社會消費品零售總額取對數后代理；對外開放水平（FORE），以當年實際使用外資金額取對數值表示；信貸融資水平（FIN），以金融機構各項貸款余額的對數值表示；排污水平（PWA，SO2），用廢水排放量和二氧化硫排放量兩個指標衡量。以上所有數據均來源于《中國城市統計年鑒》。

2.2.5 描述性統計

本文選取2011～2021 年中國247 個地級及以上城市作為原始數據樣本，采用插值法對缺失數據進行補充，同時使用Winsorize 方法消除數據極端值。各變量的描述性統計結果可見表2。

表2 描述性統計

3 實證分析

3.1 基準回歸：地方政府債務對綠色技術創新的總體影響

表3 展示了地方政府債務對綠色技術創新的總體影響。其中，列（1）～（3）為將綠色專利申請數量作為綠色技術創新代理變量的回歸結果，列（4）～（6）的被解釋變量則為綠色專利授權數量。可以看出，與Qi等［23］的研究結果一致，地方政府債務對綠色技術創新的總體影響顯著為正，且無論是否包含控制變量，或控制變量是否包含排污水平，結果均在1%的水平上穩健，驗證了假設H1。

表3 基準回歸結果

3.2 內生性檢驗

前文所述的理論分析與基準回歸結果闡述了地方政府債務會對綠色技術創新產生正向影響。然而，上述回歸可能存在內生性問題，綠色技術創新與地方政府債務存在一定的逆向因果關系。在綠色技術創新蓬勃發展時，地方經濟可持續發展能力持續上升，政府部門可能會有“財政收入增長” 與“環保目標有望” 的雙重預期［24］，前者將使地方政府擴張債務，因為更高的稅收收入等降低了財政壓力，后者將導致政府減少對環保目標的顧慮，以地方政府債務為基礎擴張基建開發，兩種預期均會導致地方政府債務增長。因此，綠色技術創新發展同樣會影響地方政府債務規模。

表4 2SLS 模型回歸結果

（2）參考周彩云和劉丁榮［21］的做法，本文將解釋變量GD滯后1 期進行回歸，并同時使用2SLS模型緩解內生性問題。表5 的結果表明，上一期的地方政府債務同樣對綠色技術創新具有顯著的促進作用，即該影響效應具有持續性。在理論分析部分，本文認為地方政府債務影響綠色技術創新的主要渠道是通過環境規制手段，這需要較長的時間進行傳導，可以解釋上述發現。

表5 滯后1 階解釋變量的雙向固定效應回歸與2SLS 回歸結果

3.3 穩健性檢驗

如前文變量說明部分所述，考慮到使用城投債數據衡量地方政府債務可能存在口徑不一致問題，故本文還使用顯性地方政府債務計算方法即財政支出減去財政收入測算。表6 展示了雙向固定效應和2SLS 模型回歸下的結果，可以發現其與基準回歸及內生性檢驗回歸等結果基本保持一致，進一步驗證了假設H1 的可靠性。

表6 替換解釋變量的穩健性檢驗結果

4 機制分析與調節效應分析

4.1 機制分析

本文進一步檢驗地方政府債務影響綠色技術創新的作用機制。根據前文理論機制與研究假設部分可知，由于地方政府面臨財政壓力與環境保護兩種目標之間的取舍，當地方政府債務增加導致財政壓力上升時，其會選擇減少環保相關投入緩解未來還款壓力，具體表現為指導性環境規制的放松。同時，由于處罰性環境規制既可以約束企業的環保行為，又可以利用罰金緩解財政壓力，政府將加強該規制力度，企業等市場主體為避免受到行政處罰，會大力發展綠色技術創新應對。因此，本文將指導性環境規制與處罰性環境規制作為被解釋變量，探究上述機制是否成立。

表7 匯報了地方政府債務對指導性環境規制的作用情況。列（1）與（2）將政府工作報告中環境相關詞匯的詞頻作為代理變量，可以發現地方政府債務對指導性環境規制在1%的水平上具有顯著的負向效應。進一步地，環境相關詞語的詞頻可能僅說明了地方政府對下級部門的工作指示，并不直接體現環保相關投入的變動。為穩健起見，列（3）與列（4）展示了將環保相關固定資產投入作為指導性環境規制代理變量的回歸結果，結果仍然顯著為負。上述結果與基準回歸結果結合后可表明假設H2 的前半部分成立，即地方政府債務可能會削弱指導性環境規制，在既定環保目標下倒逼綠色技術水平的提升。這與孫玉陽和薛程［25］等研究所得結果相似，即在財政壓力下，地方政府會令資金投入偏向能夠拉動經濟增長的領域，因此抑制了投入性的指導性環境規制活動。

表7 指導性環境規制機制分析回歸結果

表8 匯報了地方政府債務對處罰性環境規制的作用情況。列（1）與列（2）展示了環境相關行政處罰數量作為處罰性環境規制的代理變量時，回歸的基本結果。可以發現地方政府債務的提升顯著提升了行政處罰力度。本文還結合人口總量數據得到人均行政處罰數量，用以衡量處罰性環境規制的相對力度，列（3）與列（4）匯報了相關結果，可以發現結論依舊穩健，這與包健和郭寶棋［26］等研究得出的結論一致，即地方政府的財政行為會顯著正向影響處罰性環境規制力度。同時，郭進［15］發現行政處罰能夠顯著增加企業進行綠色技術研發的力度，因此表7 與表8 回歸結果結合后可以佐證假設H2 成立，即地方政府債務的抬升會推動處罰性環境規制力度以同時達到緩解財政壓力與環境保護目標，進而促進被執行市場主體如企業的綠色技術水平提升。

表8 處罰性環境規制機制分析回歸結果

4.2 調節效應分析

4.2.1 產業結構升級調節效應分析

在地方政府債務影響綠色技術創新的機制中，產業結構升級可能會有較強的調節效應。因為，地方政府在進行財政支出時，往往會面臨經濟發展與產業結構升級的取舍，在引進高能耗、高污染的企業，維持經濟增速的同時，也會減緩城市產業結構升級；同時，產業結構升級也在環境規制影響綠色發展的機制中扮演了重要的門檻效應角色［27］。表9 匯報了產業結構升級的異質性分析結果，值得注意的是，由于產業結構升級數據缺失問題，本回歸面板相較于基準回歸減少了烏蘭察布市的數據。具體而言，本文將產業結構升級INDUS定義為第三產業增加值與第二產業增加值之比，將它本身以及與地方政府債務的交互項加入回歸。GD項的系數均在1%水平上顯著為負，同時交互項INDUS?GD系數均在1%水平上顯著為正，表明產業結構對地方政府債務影響綠色技術創新存在正向的調節效應。這可能是因為在產業結構升級較高的城市，企業對處罰性環境規制更為敏感，而在產業結構升級較低的城市，高能耗、高污染的企業對環境行政處罰相對敏感度不高，因而后者的企業在面臨地方政府債務擴張帶來的處罰性環境規制力度提升時，不會過多投入綠色研發提升技術創新水平以規避處罰。

表9 產業結構升級調節效應分析結果

4.2.2 數字經濟水平調節效應分析

數字經濟作為支撐世界經濟發展的新型動力，在各個領域都具有提質增效的作用［21］，其對于地方政府債務促進綠色技術創新也可能存在正向調節效應。這可能是因為：（1）數字經濟能夠直接優化創新資源配置，促進創新組織方式發展，有效促進技術創新［28］；（2）數字經濟在環境規制對綠色效率改進的影響中能發揮正向的調節作用［29］。

借鑒趙濤等［30］的做法，本文從互聯網發展程度與數字金融普惠程度兩個方面對城市數字經濟水平進行測算。具體來說，本文采用熵值法和主成分分析法，對人均互聯網寬帶用戶數、計算機服務和軟件業從業人員占比、人均電信業務、人均移動電話用戶數、中國數字普惠金融指數五個變量進行熵值法降維處理，得到城市級數字經濟水平。表10 匯報了以熵值法計算的數字經濟水平調節效應結果，與產業結構升級一致，其對地方政府債務影響綠色技術創新具有正向的調節效應。出于穩健性考慮，本文還采用了主成分分析法計算的數字經濟水平進行穩健性回歸，結果見表11。

表10 數字經濟水平調節效應分析結果

表11 數字經濟水平異質性分析穩健性檢驗結果

5 結論與政策建議

本文基于2011～2021 年的247 個地級及以上城市數據樣本，運用雙向固定效應、2SLS 模型，實證驗證了地方政府債務對綠色技術創新的影響，得到了如下結論：（1）地方政府債務對綠色技術創新存在正向影響；（2）從機制來看，由于地方政府存在“平衡財政壓力” 與“環境保護” 的雙重目標，所以地方政府債務擴張時，會削弱指導性環境規制力度、增強處罰性環境規制力度，進而倒逼企業主體承擔環境保護目標責任，加大綠色技術創新水平；（3）產業結構升級、數字經濟水平二者均對地方政府債務影響綠色技術創新存在正向的調節作用。

在我國強調綠色低碳轉型、突出綠色技術創新、培育一批綠色技術龍頭企業的時代背景下，本文的結論具有一定的政策啟示意義：（1）地方政府應著力平衡地方政府債務風險與綠色技術創新之間的關系，厘清二者傳導機制，盡量削弱地方政府債務這一社會經濟因素帶來的企業研發投入波動；（2）從地方政府債務角度來看，應著力削弱政府收支對于環境規制執行力度的影響，盡力削減環境政策不確定性，平穩市場預期；（3）應逐漸加強諸如排污權交易等市場型環境規制手段，豐富我國環境規制工具，成為以政府為主體之外的環境政策的有力補充；（4）應審慎考量不同地區產業結構升級情況與數字經濟水平，因地制宜地制定環境相關政策，正確引導二者在傳導機制中起到的調節效應。