公立醫(yī)院政府采購業(yè)務風險管理淺析

徐 旸 胡柳燕

廣西中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院 廣西 南寧

一、引言

《公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理辦法》（國衛(wèi)財務發(fā)〔2020〕31號）指出，公立醫(yī)院業(yè)務層面的風險評估應重點關注12個方面的內(nèi)容，政府采購管理是其中的重要內(nèi)容之一。《國務院辦公廳關于推動公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2021〕18號）認為，提升公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展新效能，要強化政府采購控制，防范財務風險、業(yè)務風險。《財政部關于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導意見》（財庫〔2016〕99號）要求在全面管控與突出重點并舉、分工制衡與提升效能并重、權責對等與依法懲處并行的基本原則下，采購人應重點加強對采購需求、政策落實、信息公開、履約驗收、結果評價等方面的管理，建立政府采購各業(yè)務崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機制。

公立醫(yī)院具有公益性的特點，在收支規(guī)模、收支結構、收入性質(zhì)、成本管理等方面有一定的特殊性。公立醫(yī)院政府采購業(yè)務涉及醫(yī)療設備、試劑耗材、飲片藥品、后勤服務、維保服務、基礎建設等，具有品類多樣、金額相對較大、與提供的公共醫(yī)療服務密切相關等特點，兼具復雜性與專業(yè)性，對領會與執(zhí)行政府采購規(guī)范都有嚴格的要求。但實際工作中，公立醫(yī)院政府采購業(yè)務往往存在采購制度執(zhí)行不嚴格、采購項目無預算或超預算、采購方式不規(guī)范、采購管理有漏洞等問題，導致采購制度執(zhí)行不規(guī)范和采購風險不可控。因此，對公立醫(yī)院政府采購業(yè)務進行風險管理勢在必行。

二、公立醫(yī)院政府采購業(yè)務風險管理的理論研究與采購環(huán)境分析

國內(nèi)對公立醫(yī)院采購業(yè)務風險管理的理論研究較多。蹇思慧、王小翠基于公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展的相關研究中指出，當前公立醫(yī)院風險識別和評估存在科學性不強、評價流于形式、信息化水平不一等問題。楊正云從醫(yī)院風險管理的角度，認為各醫(yī)院在招標采購管理方面存在較多的問題。章源娟對公立醫(yī)院政府采購的風險因素進行了分析，認為公立醫(yī)院政府采購中存在產(chǎn)品或服務質(zhì)量信息不對稱、成本信息不對稱等風險。陳研選取了一些具有代表性的三甲公立醫(yī)院作為研究對象，根據(jù)風險管理戰(zhàn)略的思想，認為政府采購業(yè)務風險控制的重點是要落實采購人的主體責任并選擇科學合理的風險管控措施。

結合近年來公立醫(yī)院政府采購業(yè)務風險管理情況，這里從不同維度對公立醫(yī)院政府采購內(nèi)外部業(yè)務環(huán)境進行分析。

1.公立醫(yī)院政府采購外部環(huán)境

（1）政策要求維度。《關于開展“公立醫(yī)療機構經(jīng)濟管理年”活動的通知》（國衛(wèi)財務函〔2020〕262號）和《關于在全國范圍內(nèi)持續(xù)開展“公立醫(yī)療機構經(jīng)濟管理年”活動的通知》（國衛(wèi)財務函〔2022〕72號）提出，要健全政府采購管理制度，規(guī)范采購流程，逐步形成依法合規(guī)、運轉(zhuǎn)高效、權責統(tǒng)一的管理制度，實現(xiàn)對政府采購活動內(nèi)部權力的有效制約，確保政府采購工作的規(guī)范開展。國務院、國家衛(wèi)健委、地方政府及公立醫(yī)院主管單位，也在不同文件中要求加強對醫(yī)院政府采購實施情況的監(jiān)督，防范政府采購業(yè)務風險、規(guī)范政府采購行為。

（2）行政監(jiān)管、公眾監(jiān)督維度。公立醫(yī)院政府采購活動不規(guī)范可能遭到公眾的質(zhì)疑和投訴，影響采購項目的進度和效率，同時增加了采購項目的不確定性與違規(guī)風險。醫(yī)藥領域的政府采購活動，如果存在違法違規(guī)行為、采購紀律執(zhí)行不嚴格，也不利于公立醫(yī)院廉政建設和保持良好的社會形象。

2.公立醫(yī)院政府采購內(nèi)部環(huán)境

（1）內(nèi)部發(fā)展維度。公立醫(yī)院的采購人主體責任、運營效率提升和精細化管理，以及整合資源、成本管理等，都要求規(guī)范采購并發(fā)揮出政府采購的積極作用，盡量降低法律風險與財務風險。

（2）內(nèi)部執(zhí)行維度。政府采購制度不健全、業(yè)務流程不清晰、崗位職責不明確等，影響了相關崗位的工作效率，增加了相關業(yè)務的管理風險；采購項目無預算、超預算或預算編制不細化、不合理，則會影響采購項目資金的使用安排，增加了資金管理風險。

三、公立醫(yī)院政府采購業(yè)務的風險識別與管理

遵守政府采購相關法律法規(guī)的要求，在保證政府采購項目合規(guī)的前提下，公立醫(yī)院應結合現(xiàn)有的制度體系及管理流程，從強化內(nèi)部控制方面入手，對醫(yī)院相關的政府采購預算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理與資金支付管理等內(nèi)部管理的關鍵風險點進行梳理，梳理出采購需求、預算編制及計劃、意向公開、政府采購代理機構確定、采購文件審核確認、政府采購政策落實、組織現(xiàn)場評審、確認采購結果、合同簽訂與執(zhí)行、履約驗收、合同付款、政府采購質(zhì)疑與投訴處理、政府采購檔案管理和績效評價等13個關鍵風險點，分析關鍵風險點可能發(fā)生的風險，并對重要風險點采取相應的風險管理措施。

1.政府采購預算與計劃管理

政府采購預算與計劃管理環(huán)節(jié)的關鍵風險點包括確定采購需求、預算編制及計劃、意向公開等，具體風險為需求具有傾向性、需求編制不完整、未按實際需求和相關標準編制采購預算、采購預算編制不合理、采購計劃的組織形式與采購方式選擇不恰當、關聯(lián)預算與采購內(nèi)容不相符、未按規(guī)定公開政府采購意向、政府采購意向公開時限未達到要求即開展采購活動等。

2.政府采購活動管理

政府采購活動管理環(huán)節(jié)的關鍵風險點包括政府采購代理機構確定、采購文件審核確認、政府采購政策落實、組織現(xiàn)場評審、確認采購結果、合同簽訂與執(zhí)行、政府采購質(zhì)疑與投訴處理等，具體風險為招標代理機構與相關當事人存在利害關系、采購文件有傾向性或排他性、文件修改程序不符合規(guī)定、未按國家衛(wèi)健委相關規(guī)定嚴格開展專家論證、未按規(guī)定落實政府采購政策、未按規(guī)定抽取評委、評審委員會未嚴格履行評審職責、評委與投標人存在利害關系、未能如實記錄評標情況、評審現(xiàn)場發(fā)表不恰當言論、采購人未按規(guī)定確認采購結果、未按規(guī)定處理質(zhì)疑和投訴事項、未在規(guī)定的時間內(nèi)簽訂采購合同、簽訂的合同與采購（響應）文件不符或存在實質(zhì)性修改、未嚴格執(zhí)行合同條款等。

3.政府采購驗收管理與資金支付管理

政府采購驗收管理與資金支付管理環(huán)節(jié)的關鍵風險點包括履約驗收、合同付款、政府采購檔案管理和績效評價等，具體風險為未按照政府采購合同進行實質(zhì)性驗收、采購到的標的與合同約定不符、拖延驗收時間、不按合同約定付款、政府采購檔案管理不規(guī)范、未按照規(guī)定開展采購績效評價等。

四、公立醫(yī)院政府采購業(yè)務的風險分析

公立醫(yī)院政府采購業(yè)務風險管理的目的，是要規(guī)范政府采購業(yè)務活動、糾正采購違規(guī)行為、節(jié)約采購成本、降低采購風險、促進醫(yī)院運營管理和落實采購政策。可基于政府采購業(yè)務管理識別出的關鍵風險點，將公立醫(yī)院政府采購風險管理的目標分為預防性管理目標和補救性管理目標。預防性管理目標是對政府采購業(yè)務中可能存在的風險進行前期預警與防范，補救性管理目標則是對政府采購業(yè)務執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差和錯誤進行糾正。也可根據(jù)風險管理目標的不同類型，將識別出的關鍵風險點及風險表現(xiàn)歸類和分析，如分為業(yè)務執(zhí)行風險、內(nèi)部管理機構設置風險、法律風險、爭議處理風險、違規(guī)風險、財務風險、合同履約風險、廉潔風險等。

對政府采購業(yè)務風險產(chǎn)生的深層次原因進行剖析，預測風險發(fā)生的可能性和對采購項目、公立醫(yī)院造成的影響，并以公立醫(yī)院政府采購業(yè)務的風險影響程度（沒有影響、輕微影響、中等影響、重大影響、嚴重影響）為橫軸，以公立醫(yī)院政府采購業(yè)務風險發(fā)生的可能性（極低、低、可能、很可能、確定會發(fā)生）為縱軸制作出風險坐標系，通過風險坐標系清晰呈現(xiàn)出各類風險分布的區(qū)間和風險級別，并對不同級別的風險采取不同的風險管理策略。

要根據(jù)政府采購業(yè)務風險的坐標位置，精準把握風險管理的要點，按照密切關注、定期巡查、采取措施三類風險處理方式，形成契合政府采購業(yè)務管理政策、各層級各部門均可執(zhí)行的風險管理措施。

五、公立醫(yī)院政府采購業(yè)務風險管理的路徑

1.構建風險管理溝通體系

公立醫(yī)院須增強風險管理意識，在符合政策及管理制度的前提下，根據(jù)風險管理目標，建立政府采購業(yè)務風險管理溝通體系，對政府采購業(yè)務環(huán)節(jié)的關鍵風險點、風險表現(xiàn)進行分析，根據(jù)風險類別確定風險管理策略，確保各層級、各部門能就風險事項進行有效溝通并采取協(xié)同一致的解決措施。

2.構建風險管理基本業(yè)務體系

公立醫(yī)院政府采購業(yè)務風險管理的核心是實現(xiàn)業(yè)務的協(xié)同和相互制衡，確保流程規(guī)范、清晰，崗位職責明確，不相容崗位相互分離，采購行為經(jīng)過授權審批、集體決策和避免權力過度集中。因此，要不斷完善政府采購內(nèi)部控制制度，構建公立醫(yī)院政府采購業(yè)務風險管理基本業(yè)務體系，強化采購全流程的組織管理，及時糾正執(zhí)行偏差，并對采購項目的決策、預算、需求管理、采購方式、執(zhí)行、履約驗收、款項支付等環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，防范采購各個環(huán)節(jié)的風險。

3.構建風險管理監(jiān)督體系

公立醫(yī)院要構建政府采購業(yè)務風險管理監(jiān)督體系，對公立醫(yī)院政府采購項目的前期、中期、后期進行全過程監(jiān)督，充分發(fā)揮財會、審計的內(nèi)部監(jiān)督作用；同時，要加強各種監(jiān)督的協(xié)同，強化部門協(xié)作，完善風險線索排查、會商、移交和協(xié)調(diào)處理機制，確保政府采購業(yè)務風險管理監(jiān)督的有效性。

4.構建風險管理評價體系

公立醫(yī)院政府采購業(yè)務風險管理是一個動態(tài)的過程，要構建相應的風險管理評價體系，對采購業(yè)務進行全面的風險識別、評估、分析、控制、跟蹤，完善風險管理評價及報告機制，將評價中發(fā)現(xiàn)的風險及后續(xù)控制措施和結果如實記錄存檔，并對風險管理的有效性進行評估，充分發(fā)揮風險管理對公立醫(yī)院核心業(yè)務的提質(zhì)增效作用。

5.構建風險智能化管理系統(tǒng)

要整合公立醫(yī)院政府采購業(yè)務風險管理的溝通、基本業(yè)務、監(jiān)督、評價等體系，利用現(xiàn)代信息技術構建公立醫(yī)院政府采購業(yè)務風險智能化管理系統(tǒng)。風險智能化管理系統(tǒng)能實現(xiàn)采購業(yè)務數(shù)據(jù)和文檔的自動整合處理、采購業(yè)務執(zhí)行流程的自動化傳遞、采購業(yè)務相關風險要素的智能化預警，并將政府采購政策與管理要求內(nèi)置，強化風險識別、評估和預警能力，提高公立醫(yī)院政府采購業(yè)務風險管理的效率。對一般性業(yè)務，風險智能化管理系統(tǒng)通過自動化、程序化、規(guī)范化的智能控制，能夠減少差錯，提高數(shù)據(jù)傳遞效率，縮短流程時間，促進政府采購業(yè)務的規(guī)范執(zhí)行，確保政策及時準確傳達，實現(xiàn)風險溝通、業(yè)務開展、風險控制、監(jiān)督評價報告和風險預警等工作的智能化。

六、結語

公立醫(yī)院政府采購業(yè)務的風險管理工作，應結合管理現(xiàn)狀、管理環(huán)境、風險點等要素，構建權責一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學、智能化的風險管理體系，將風險管理中的溝通、業(yè)務、監(jiān)督、評價等體系有機結合，不斷加強公立醫(yī)院政府采購業(yè)務風險管理，確保政府采購業(yè)務的規(guī)范性、高效性，賦能公立醫(yī)院的高質(zhì)量發(fā)展。