普惠性托育服務(wù)體系發(fā)展初探*

【摘" 要】 隨著三孩政策的全面實施，3歲以下嬰幼兒“托育難”的問題日益凸顯。做好3歲以下嬰幼兒照護管理工作，事關(guān)嬰幼兒健康成長，是實現(xiàn)“幼有所育”保障和改善民生的重要內(nèi)容。目前，在0～3歲托育服務(wù)領(lǐng)域普惠性托育服務(wù)有效供給不足、托育費用總體偏高、公立托育財政支持不足、托育人才緊缺、綜合素質(zhì)亟待提高等問題顯著。為了更好地滿足更多家庭的需要，我國有必要加快建立一個以0～3歲嬰幼兒為主體的普惠型、多樣化的照護體系。

【關(guān)鍵詞】 托育服務(wù);普惠性;嬰幼兒照護

2021年5月31日，中共中央政治局召開會議，表示有必要進一步對我國的生育政策進行完善，實行“三孩”政策及其相應(yīng)的支持措施，有利于改善我國的人口結(jié)構(gòu)，維持人力資源的稟賦，減緩出生率的下滑。其中，普惠性托育服務(wù)是我國“三孩”政策的一項重要支撐舉措被前所未有地關(guān)注。普惠性托育服務(wù)體系是指面向3歲以下嬰幼兒家庭提供的，可承受的費用，有保障的質(zhì)量，可便捷易得的嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)體系。截至2022年底，我國每千人口托位數(shù)約為2.5個。“十四五”計劃中明確指出，“十四五”末要實現(xiàn)人均托位提高到4.5個。這一目標能夠?qū)崿F(xiàn)全民可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)這項研究，三歲以下的嬰幼兒數(shù)量已超過3200萬，并且以每年約1000萬的數(shù)量增長。在城市中，有1/3以上的家庭需要托育服務(wù)，在發(fā)達地區(qū)和一線城市這種需求就更加強烈，“孩子出生沒人看”成為育齡青年不敢生的重要原因。

目前許多城市開展了托育服務(wù)體系的實踐探索，廈門市在2023年3月入選全國首批嬰幼兒照護服務(wù)示范城市，文章對廈門市目前托育服務(wù)建設(shè)面臨的機遇和問題進行了剖析，并對構(gòu)建普惠性托育服務(wù)體系進行了有益的探討，以期為進一步健全廈門市托育服務(wù)體系構(gòu)建一個能夠施行的方法，并為其他城市托育服務(wù)建設(shè)起到一定借鑒作用。

一、廈門市發(fā)展托育服務(wù)的現(xiàn)實基礎(chǔ)

（一）政策支持

自2019年起，3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)在我國開始實施，各地省市也相繼出臺了符合當?shù)靥攸c的托育政策。整個托育行業(yè)也正在邁向規(guī)范化和標準化。廈門市在福建省衛(wèi)健委的指引下，對普惠托育服務(wù)體系也有條理、有次序地進行建設(shè)，直至目前已經(jīng)收獲一些成果，并針對一些側(cè)重點開展具體細化工作。2020年8月廈門市在全省率先出臺《促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的實施方案》。并相繼印發(fā)一系列配套文件，構(gòu)建全方位推動托育發(fā)展的政策體系。2021年，廈門成立市、區(qū)兩級家庭發(fā)展事務(wù)中心，承擔嬰幼兒照護服務(wù)事務(wù)。還將托育服務(wù)納入“十四五”規(guī)劃、市委、市政府為民辦實事項目、市委政策研究重點課題和市政協(xié)重點提案，形成多方協(xié)同、合力推動的工作局面。

（二）規(guī)范管理

在優(yōu)化托育服務(wù)的同時，廈門市為了規(guī)范化管轄內(nèi)托育機構(gòu)管理采取了一系列積極措施，先后探索出臺《廈門市托育機構(gòu)衛(wèi)生評價標準》《社區(qū)托育點管理辦法》《托育機構(gòu)質(zhì)量評估細則》。從機構(gòu)設(shè)置、機構(gòu)管理和服務(wù)規(guī)范上進行明確，并對托育機構(gòu)的質(zhì)量進行評價。與此同時，廈門市為了加強整體監(jiān)管，建立了四級聯(lián)合監(jiān)管工作機制，其主要工作內(nèi)容為對市級抽查、區(qū)級定期查、鎮(zhèn)街常態(tài)查、村居包干查，對消防安全進行日常巡視檢查。在科技、信息時代，廈門市利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立一套具有采集機構(gòu)和嬰幼兒健康數(shù)據(jù)信息、可監(jiān)控可回顧、能評估等功能的嬰幼兒照護基礎(chǔ)管理系統(tǒng)，提高以滿足公眾方便、快捷、安全為需求的服務(wù)水平。

（三）多部門協(xié)調(diào)

為提升嬰幼兒照護工作規(guī)范化、科學化水平，廈門市大力推進“醫(yī)育結(jié)合”，在市、區(qū)婦幼保健院建立了標準化的嬰幼兒指導中心，建立了“醫(yī)院—社區(qū)—托育”的“三位一體”管理模式。為了提高科學育兒的質(zhì)量，廈門市建立了8個產(chǎn)前診斷基地，24個向日葵家庭親子小屋，6個家庭科學育兒指導站;編輯出版了10多萬冊《0～3歲嬰幼兒照護指南》和《科學育兒指導手冊》。托育行業(yè)協(xié)會充分利用其自身的特點推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過在廈門連續(xù)2年組織全國性托育高峰論壇活動，積極推進我國托育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為其提供一個良好的環(huán)境。另外，廈門市還積極加大宣傳與引導，利用“廈門健康人家”等微信公眾平臺，舉辦了“托育機構(gòu)人氣寶寶評選”“托育探店”等一系列的活動，開辦了“嬰幼兒健康成長線上課堂”“育兒講堂”等欄目，為孩子們做好心理準備。在公共場所廣泛發(fā)布普惠托育公益廣告，提升政策知曉率。

二、廈門市普惠性托育服務(wù)建設(shè)的挑戰(zhàn)

（一）公立托育服務(wù)財政支撐不足

相比于3～6歲普惠性幼兒園和公立幼兒園，0～3歲托育基本上以市場化托育為主，公辦性質(zhì)的托育機構(gòu)數(shù)量較少，財政對公立托育機構(gòu)的支持還不夠。家長們更傾向于公辦托育機構(gòu)，因其有優(yōu)秀的師資，有安全衛(wèi)生的環(huán)境，以及更實惠的價格和更高品質(zhì)的照護。作為全國首批嬰幼兒照護服務(wù)示范城市之一，廈門市現(xiàn)已建設(shè)嬰幼兒照護服務(wù)托位1.57萬個，全市托育機構(gòu)共有307家，每千人口托位數(shù)2.96個。通過備案的托育機構(gòu)達130家，其中一半以上是普惠性托育園，民辦機構(gòu)仍是托育服務(wù)的主體。關(guān)于普惠托育的定價并沒有國家統(tǒng)一標準，各地也沒有明確文件。如2023年9月廈門市湖里區(qū)衛(wèi)生健康局委托第三方對轄區(qū)托育機構(gòu)運營成本進行了調(diào)查，結(jié)合建設(shè)補助、托育機構(gòu)運營補助、往年普惠價格，考慮托育企業(yè)合理利潤及轄區(qū)嬰幼兒福利，普惠托育機構(gòu)最高限價標準如下：托大班2500/月、托小班3500/月、乳兒班4500/月，以上限價均不含餐點費。經(jīng)訪談得知，對本地中低收入家庭而言，普惠性托育機構(gòu)的收費對他們而言還是有一定壓力。有二孩及以上家庭托育服務(wù)需求加大，但是費用負擔也隨之加大。青年父母及多孩家庭更加呼吁能有家門口的更加普惠公益性質(zhì)的公立托育服務(wù)。

（二）托育人才儲備不足

1. 托育服務(wù)人員數(shù)量短缺

由于我國雙職工人數(shù)不斷增多，以及勞動者退休年齡的延遲，嬰幼兒撫養(yǎng)問題日益突出，不少家長將目光投向了托育服務(wù)機構(gòu)。0～3歲是“最柔軟的群體”，以往對這一年齡段的照護被默認為是家庭的責任。只有家庭經(jīng)濟條件較好的父母能夠支付家庭保姆來為其減輕照護的壓力，廣大普通收入的家庭很少尋求家庭以外的區(qū)域進行照護。目前市場上對0～3歲托育關(guān)注度不及3～6歲幼兒園，托育群體的服務(wù)意識也還較薄弱。這也導致0～3歲服務(wù)人員隊伍的嚴重短缺。

2. 托育人員專業(yè)素質(zhì)不高

托育機構(gòu)從業(yè)人員隊伍專業(yè)化的構(gòu)建，是應(yīng)對家長需要，促進托育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個重要的對策。目前，高校開設(shè)早期教育專業(yè)及畢業(yè)生較少，近幾年高校為適應(yīng)市場需要而培育出來的畢業(yè)生，遠不能適應(yīng)托育市場的需要。據(jù)了解，目前我國大部分托育機構(gòu)的工作者都是由家政服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)變而來。她們有照顧嬰幼兒的實踐經(jīng)驗，但年齡偏大且學歷較低，缺乏嬰幼兒教育學心理學等相關(guān)教育理論知識，難以保障托育服務(wù)的質(zhì)量。還有部分托育從業(yè)人員是具有幼兒園工作背景的學前教育專業(yè)畢業(yè)生，她們大多持有幼兒園教師資格證，更能理解嬰幼兒的身心發(fā)展規(guī)律和特點。托育機構(gòu)其保教需求有別于幼兒園。托育園里0～3歲的寶寶，她們需要教師更多的是給予身體和生活上的照護，在教育的過程中需要教師重復地引導。面對家長時能夠給予科學育兒指導，醫(yī)療護理指導等。0～3歲的嬰兒和3～6歲的幼兒在身心發(fā)育水平方面存在較大差異，這就導致托育教師與幼兒教師在培養(yǎng)方向上也有所差別。總體看來，專業(yè)化的托育服務(wù)供給還正處于起步階段，目前，擁有豐富經(jīng)驗和良好技能的托育工作者數(shù)量遠遠無法滿足市場需求。

三、完善廈門市普惠性托育服務(wù)體系的思考

廈門位于沿海區(qū)域，是四大經(jīng)濟特區(qū)之一，環(huán)境優(yōu)美氣候適宜。每年都會有大批優(yōu)秀的青年才俊來到這里工作、生活。廈門市統(tǒng)計局公布的資料顯示，截至2022年末，廈門市共有常住人口530.8萬，人口自然增長率4.16‰。但人口數(shù)量的增長卻沒使得新生兒出生率增長，2017年開始直至2022年，新生兒出生率從24.33‰降到了7.56‰，一方面是因為國家提倡“三孩”政策，一方面是因為降低了生育率。我國托育保障體系是否健全是直接影響生育意向的重要影響條件之一。在此背景下，這就要求國家從頂層設(shè)計的形式對托育機構(gòu)的服務(wù)進行扶持。構(gòu)建嬰幼兒托育服務(wù)體系，各部門協(xié)調(diào)配合，全社會共同參與，為家庭生育三孩提供保障。

（一）加強政府管理，完善頂層設(shè)計

過程中，政府應(yīng)該在0～3歲嬰幼兒公共托育服務(wù)提供中起到主導作用，制訂相關(guān)的發(fā)展藍圖，調(diào)控托育服務(wù)的財政投入，并對該行業(yè)進行監(jiān)管。2020年《廈門市促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的實施方案》出臺，力爭到2025年，在市區(qū)及所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)中（3歲以下嬰幼兒數(shù)量達到1000人以上），建設(shè)至少一所具備示范作用的嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)，顯著提高嬰幼兒護理的質(zhì)量，更好地滿足公眾對嬰幼兒照護服務(wù)需求。該計劃明確了各區(qū)人民政府、市教育局、市衛(wèi)健委、市市場監(jiān)管局等有關(guān)工作部門的職責，沒有制訂出一個明確各部門的工作規(guī)則和完整的監(jiān)管體系。廈門市應(yīng)根據(jù)本地的情況，抓緊制訂相關(guān)的規(guī)劃和行動計劃，建立健全托育服務(wù)體系的工作目標、主要任務(wù)、保障措施以及執(zhí)行措施等進行深入研究，把各個方面的工作任務(wù)都列出來，細化責任，完成時間節(jié)點。

（二）利用現(xiàn)有資源，拓展多元化托育形式

在公共托育起步的初期，應(yīng)以政府為主導，在經(jīng)濟和政策等方面大力推進托育服務(wù)的供給。積極開展公立托育機構(gòu)的創(chuàng)建工作，并在此基礎(chǔ)上，逐漸摸索出一種可供選擇的、可操作的運作管理模式作為托育行業(yè)標準和規(guī)范。采取政府購買服務(wù)等形式，對社會開展普惠性托育予以支持，對企事業(yè)單位開辦托班、社區(qū)辦托育予以鼓勵等，滿足人民基本托育需求，構(gòu)建主體多元化的嬰幼兒照護服務(wù)體系。

眾所周知，公立性質(zhì)的幼兒園多數(shù)是普惠性質(zhì)，收費較低，符合絕大多數(shù)普通家庭的支付能力。另一方面，出于政府公信力民眾普遍認為，公辦的幼兒園更正規(guī)，家長更放心。目前廈門市公辦幼兒園還未有接受3歲以下幼兒的相關(guān)政策。因此，可以學習上海市發(fā)展托育服務(wù)的經(jīng)驗，創(chuàng)建托幼一體化試點，公辦幼兒園基于3～6歲幼兒的入學需要，并在保障場地、師資等方面進行試點開班。企事業(yè)單位可以將開辦幼兒園看作是一種單位福利，除了國家的財政補助以外，基于單位自身經(jīng)營情況與各大專業(yè)教育部門共同開設(shè)托育機構(gòu)，這樣可以讓雙職工家庭得到就近照顧嬰幼兒，是一項最有效、最直接的措施。

社區(qū)托育的最大優(yōu)勢在于地緣因素，政府要引導社區(qū)以自身領(lǐng)域為基礎(chǔ)進行托育服務(wù)，大力發(fā)展“家門口托養(yǎng)”。社區(qū)辦托可以作為家庭教育的重要補充形式，兒童托養(yǎng)的主要力量始終是家庭，而家庭托育服務(wù)功能缺失時，社區(qū)托育服務(wù)便是對其進行有效的補充。

（三）探索學科建設(shè)，提高托育人才素質(zhì)

托育服務(wù)事業(yè)的發(fā)展必須依靠高層次技能型人才，托育作為教育的一部分，師資依舊是其發(fā)展的核心競爭力。目前行業(yè)內(nèi)人才還是非常緊缺，其整體素質(zhì)也有待提高。第一，要嚴格按照國家職業(yè)技能標準，規(guī)范托育從業(yè)人員的資質(zhì)和準入制度。必須持有育嬰師證、保育員證、幼兒園教師資格證等，目前托育行業(yè)的資格認定尚不明確，從業(yè)人員所持證件難以統(tǒng)一。建議從教師專業(yè)標準體系建設(shè)出發(fā)，將托育機構(gòu)師資納入其中，應(yīng)對明確托育人員的專業(yè)背景、資格證書等作出規(guī)定，依法實行該行業(yè)工作人員職業(yè)資格準入和持證上崗制度并完善考核制度。第二，探索高等院校學科建設(shè)，促進已經(jīng)開辦嬰幼兒托育有關(guān)專業(yè)的高校進一步教學材料標準、完善課程設(shè)置、明確人才培養(yǎng)目標。培育并壯大高素養(yǎng)人才隊伍。學校可結(jié)合嬰幼兒照護行業(yè)發(fā)展需要，對接嬰幼兒照護行業(yè)對專業(yè)人才培養(yǎng)的新要求，積極應(yīng)對市場挑戰(zhàn)，創(chuàng)新培養(yǎng)托育專業(yè)人才。從學歷提升和專業(yè)成長考慮，拓寬專業(yè)人員發(fā)展路徑。

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