我國(guó)公共利益的法律涵義

[摘要]公共利益，作為社會(huì)的共同福祉和社群利益，是法律追求的重要目標(biāo)之一。它既是國(guó)家和政府在制定和實(shí)施法律政策時(shí)的重要考量，也是法律對(duì)個(gè)人和社會(huì)行為的重要約束和引導(dǎo)。本文從“公共利益”在我國(guó)的法律表達(dá)中未采取統(tǒng)一的法律詞語(yǔ)及明確清晰的定義出發(fā)，分析公益、公共利益、和社會(huì)公共利益的內(nèi)涵與相互關(guān)系，并探討了把握公共利益法律內(nèi)涵的原則。

[關(guān)鍵詞]公共利益；法律涵義；原則

[中圖分類號(hào)]D923" " " [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.01.059

一、我國(guó)關(guān)于“公共公益”的法律表達(dá)

經(jīng)筆者對(duì)我國(guó)法律進(jìn)行梳理，表達(dá)與“公共利益”相關(guān)的法律詞語(yǔ)有三個(gè)，它們是“公益”、“公共利益”、“社會(huì)公共利益”。通過(guò)北大法寶對(duì)我國(guó)法律、法規(guī)、部門規(guī)章、以及司法解釋有關(guān)公益、公共利益和社會(huì)公共利益規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，截至2023年10月，分別以“公共利益”“社會(huì)公共利益”“公益”為關(guān)鍵詞搜索到的使用情況見(jiàn)表1：

這三個(gè)詞語(yǔ)有時(shí)在同一法律部門或不同法律部門中基本同義；有時(shí)在同一法律部門或不同法律部門中的意思不完全相同。下面以幾項(xiàng)主要法律規(guī)定列表舉例言之（見(jiàn)表2）。

一般而言，無(wú)論是在普羅大眾還是專家學(xué)者的直覺(jué)中，法律詞語(yǔ)在邏輯性、嚴(yán)謹(jǐn)性和準(zhǔn)確性等方面應(yīng)當(dāng)是無(wú)可置疑的。意大利詩(shī)人但丁認(rèn)為，法律語(yǔ)言的本質(zhì)特點(diǎn)是“準(zhǔn)確的，經(jīng)過(guò)權(quán)衡斟酌的”[1]。孟德斯鳩認(rèn)為，“其（指法律—筆者注）用詞造語(yǔ)也必使人人見(jiàn)之，但生一意，無(wú)余義”[2]?！胺蓷l文含義不清，罪義不明，足以使一個(gè)政府墮落到專制主義中去”[3]。但對(duì)“公益”、“公共利益”、“社會(huì)公共利益”的確切涵義，除極少數(shù)法律外，幾乎缺乏立法解釋。即便個(gè)別法律對(duì)其中的詞語(yǔ)作出了立法解釋，其含義顯然與其它法律的含義差別很大。例如，《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第三條對(duì)“公益事業(yè)”一詞作出了立法解釋。這里的“公益”強(qiáng)調(diào)的是非營(yíng)利性，與民法典第條87條、90條、和92條關(guān)于非營(yíng)利法人組織規(guī)定中的“公益”基本一致，但與《反壟斷法》第60條“公益”的內(nèi)涵外延顯然不同。因此學(xué)界認(rèn)為“公益”是一個(gè)深?yuàn)W、抽象涉及到多學(xué)科待解的迷思問(wèn)題。[4]正是法律規(guī)定中“公益”、“公共利益”、和“社會(huì)公共利益”的涵義缺乏普遍共識(shí)，因此對(duì)它們的基本范疇進(jìn)行研究具有基礎(chǔ)理論方面的意義。

二、公益、公共利益、和社會(huì)公共利益的內(nèi)涵

公益、公共利益、和社會(huì)公共利益是相似但又有所不同的概念，盡管它們都是描述關(guān)乎社會(huì)整體利益的問(wèn)題，但具體內(nèi)涵、外延以及它們之間的關(guān)系均有一定差別。

公益在大多數(shù)情況下是指基于社會(huì)整體或大多數(shù)人的利益而作出的一種積極、良好的行為或活動(dòng)，通常包含了為社區(qū)服務(wù)、公共事務(wù)服務(wù)、公共利益服務(wù)等。在更多的語(yǔ)境下，公益一詞是含有慈善或善行的涵義，通常帶有濃厚的道德色彩，強(qiáng)調(diào)無(wú)償或非營(yíng)利性的特征。如《民法典》第658條以及《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第11條規(guī)定的公益就是這種情況。這個(gè)意義上的公益的實(shí)現(xiàn)途徑并不一定需要公共政策或法律的強(qiáng)制實(shí)施。它的內(nèi)涵較為抽象廣大，涵蓋了教育、科研、文化、衛(wèi)生、環(huán)保等各方面。其外延則體現(xiàn)為具體的公益事務(wù)和公益活動(dòng)，例如學(xué)校教育、公共衛(wèi)生項(xiàng)目、環(huán)保行動(dòng)等。但是，公益一詞與公共利益或者社會(huì)公共利益又有相同或者近似的涵義。如《憲法》第111條提到的村（居民）委員會(huì)的公共事務(wù)和公益事業(yè)就是這種情況。

公共利益主要指的是社會(huì)成員共享的、不可或缺、不可分割的物質(zhì)或非物質(zhì)的利益。它的實(shí)現(xiàn)往往需要通過(guò)公共政策或法律保障。具有更強(qiáng)的實(shí)施性和具體性。例如，公共設(shè)施的提供、環(huán)境保護(hù)等，都屬于公共利益的實(shí)現(xiàn)。這個(gè)概念一般與公權(quán)力的職能定位和社會(huì)資源配置的依據(jù)相關(guān)。龐德認(rèn)為，公共利益是政治組織出于其自身地位而產(chǎn)生的各類需求或愿望。[5]

社會(huì)公共利益是更為寬泛的一個(gè)概念?！俺€(gè)人利益和公共利益外，基于現(xiàn)代社會(huì)生活而產(chǎn)生的各類需求或愿望，如公共安全、社會(huì)穩(wěn)定等都屬于社會(huì)公共利益?！彼傅氖巧鐣?huì)全體成員的平等權(quán)益得到滿足，并且社會(huì)資源公正合理分配的情況。這其中既包括了社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的利益，也包含了政治、環(huán)境、文化等多方面的利益。與公益、公共利益相比較，社會(huì)公共利益是一種更高層面的概念，它既包括公益、公共利益，又超越了這兩者，涵蓋了包括但不限于經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境、文化等各個(gè)領(lǐng)域的全體社會(huì)成員的共享利益和共同權(quán)益。外延則是涵蓋所有的社會(huì)成員和社會(huì)資源。如《刑法》334條關(guān)于“違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定，危害公眾健康或者社會(huì)公共利益”、《民法典》第534條關(guān)于“對(duì)當(dāng)事人利用合同實(shí)施危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益行為的，市場(chǎng)監(jiān)督管理和其他有關(guān)行政主管部門依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定負(fù)責(zé)監(jiān)督處理”的規(guī)定就是例證。

無(wú)論是公益、公共利益、還是社會(huì)公共利益，他們的共同特點(diǎn)都是指和個(gè)體相對(duì)應(yīng)的利益，強(qiáng)調(diào)社會(huì)整體或者多數(shù)人的利益。按照功利主義的公共利益觀，公共利益是個(gè)人利益對(duì)集合體的利益讓渡。它是人類為實(shí)現(xiàn)自我利益經(jīng)過(guò)理性思考，拋棄利己本能而進(jìn)行普遍合作所產(chǎn)生的結(jié)果。“不理解什么是個(gè)人利益，談?wù)摴餐w的利益便毫無(wú)意義”。[6]這三個(gè)概念關(guān)系緊密，相互之間又有所區(qū)別，但最終目標(biāo)都是服務(wù)于眾多的社會(huì)成員。

三、把握公共利益法律內(nèi)涵的原則

不同的法律表達(dá)極可能導(dǎo)致對(duì)公共利益的確認(rèn)、理解、權(quán)利行使產(chǎn)生偏差，因此正確把握其法律內(nèi)涵需在前述關(guān)鍵環(huán)節(jié)遵循一定的原則。一是對(duì)公共利益的確認(rèn)要遵循法治原則。應(yīng)當(dāng)明確，必須是嚴(yán)格限定在國(guó)家以法的名義規(guī)定和認(rèn)可的范圍之內(nèi)的那部分利益，才是法律意義上的公共利益。法律作為一種規(guī)范，用來(lái)調(diào)整人們的社會(huì)關(guān)系，設(shè)有明確的“準(zhǔn)則”或者“尺度”。人和人的關(guān)系是通過(guò)利益表現(xiàn)出來(lái)的，法律上的利益是指?jìng)€(gè)體或群體通過(guò)法定或合法手段獲得的物質(zhì)或精神優(yōu)勢(shì)，這包括財(cái)產(chǎn)、生活、健康、名譽(yù)、聲譽(yù)等。法律上的利益來(lái)自于法律權(quán)利。法律權(quán)利則是指?jìng)€(gè)體或群體在法律上被賦予的、可以要求他人履行一定行為的能力。法律制度的存在和執(zhí)行就是為了維護(hù)和平衡各方的利益，防止利益沖突和矛盾。在這個(gè)意義上，尤其是要防止公共利益的泛化，從而跨越公共利益與私人利益的邊界。如前文所述公共利益與私人利益是一對(duì)辯證的矛盾共同體，它們既相互依賴又相互矛盾。矛盾處理得當(dāng)，他們則共同促進(jìn)整體利益；處理不當(dāng)則不利于整體利益的增長(zhǎng)，更多的時(shí)候更是表現(xiàn)為此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。

二是對(duì)公共利益的理解要遵循法律解釋的規(guī)律。法律規(guī)范的表達(dá)存在著一定的模糊性，這是不可避免的客觀現(xiàn)象。公共利益法律表達(dá)的模糊性尤其需要通過(guò)各種途徑包括通過(guò)司法個(gè)案厘清其內(nèi)涵，細(xì)化公共利益的內(nèi)容，建立公共利益類型化制度。[7]況且，“在任何本身不斷變化的社會(huì)中，法律不確定性難以避免?！盵8]法律解釋的方法主要包括文本解釋法、歷史解釋法、系統(tǒng)解釋法、目的解釋法、比較解釋法和經(jīng)驗(yàn)解釋法等。其中，比較解釋法是通過(guò)比較不同地區(qū)、不同國(guó)家甚至不同時(shí)期的類似法律規(guī)范，來(lái)理解本法律規(guī)范的含義。這種方法認(rèn)為，通過(guò)比較可以獲得更全面和準(zhǔn)確的法律含義解釋。功利主義僅將公共利益視為個(gè)人利益的函數(shù)或者個(gè)人利益的聚合，公共利益不僅不具有價(jià)值內(nèi)涵，甚至不具有獨(dú)立性。[9]

三是行使公共利益的權(quán)利要符合正確處理國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益關(guān)系的實(shí)踐要求。正確處理國(guó)家集體個(gè)人利益關(guān)系，需要充分考慮國(guó)家和集體的利益，同時(shí)也要尊重個(gè)人的合法權(quán)益。個(gè)人固然不能脫離國(guó)家和集體利益，國(guó)家和集體利益也應(yīng)當(dāng)服務(wù)于個(gè)人的權(quán)益保障和提高生活質(zhì)量。從法律實(shí)施的角度看，必需嚴(yán)格遵循法定利益平等的原則，才能真正把握好公共利益的涵義。因?yàn)闊o(wú)論是國(guó)家利益、集體利益、還是個(gè)人利益一經(jīng)法律確認(rèn)，就一律受到平等的保護(hù)。這是“任何組織或個(gè)人不得有超越憲法和法律的特權(quán)”的憲法原則的具體要求。亦即是說(shuō)，在法律規(guī)定保護(hù)的利益之間，國(guó)家、社會(huì)、法人、自然人的利益一律平等，不存在公共利益優(yōu)先于其它利益問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)上述對(duì)我國(guó)公共利益法律涵義的探討可以看出，公共利益是實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人福利的價(jià)值取向，是當(dāng)前我國(guó)法律價(jià)值選擇的基本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。公共利益具有多元性、相對(duì)性、歷史性等特征，其內(nèi)涵會(huì)隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷豐富和擴(kuò)展。正確理解公共利益的法律內(nèi)涵，對(duì)于指導(dǎo)立法和執(zhí)法，規(guī)范公共權(quán)力行為，保障人民群眾合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步具有重要意義。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我們需要不斷完善公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)，建立健全公共利益的法律保障機(jī)制，以公共利益為出發(fā)點(diǎn)更好地實(shí)施法治，推動(dòng)構(gòu)建以人民為中心的社會(huì)主義法治體系。

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作者簡(jiǎn)介：林之梁（1993.7-），女，壯族，廣西南寧人，博士在讀，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、競(jìng)爭(zhēng)法。