城鄉(xiāng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃關系探究

【摘 要】在國土空間大背景下剖析城鄉(xiāng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的關系，從概念、理論形成與發(fā)展、研究對象、邏輯方法等方面分析城鄉(xiāng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的區(qū)別與聯(lián)系，以及在新形勢下如何把握城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展趨勢，對城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展與變革提出科學合理的建議。

【關鍵詞】城鄉(xiāng)規(guī)劃； 國土空間規(guī)劃； 關系； 發(fā)展建議

【中圖分類號】TU981【文獻標志碼】A

［定稿日期］2022-11-25

［作者簡介］李寧（1987—），男，本科，工程師，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃設計工作。

0 引言

城鄉(xiāng)規(guī)劃無論是作為一門學科還是一種實踐工作體系，一直是一個比較特殊的存在。研究對象是具體的城市與鄉(xiāng)村，學科分類里屬于工學，應該是自然學科，但是又需要人文科學、社會科學等相關學科的支持，所以應是一種綜合性的學科，具有以應用為導向的交叉學科和跨學科的特征［1］。城鄉(xiāng)規(guī)劃工作內(nèi)容主要是為城鄉(xiāng)發(fā)展與建設所面臨的各種問題提出不同層面的解決方法與實施措施，是一種綜合性的實踐活動。

2019年5月《中共中央、國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（下稱《若干意見》）印發(fā)，作為黨中央、國務院作出的重大部署，國土空間規(guī)劃概念被提出，在工作體系方面，國土空間規(guī)劃體系代替了原來的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，成為整個國土空間范圍內(nèi)進行各類開發(fā)、保護、建設活動的重要依據(jù)。

兩者有相互重合的地方，同時也有不同的方面，本文節(jié)拋開具體工作形式的不同，而從兩者形成與發(fā)展的內(nèi)在邏輯關系等方面剖析城鄉(xiāng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的區(qū)別與聯(lián)系。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃關系分析

在國土空間規(guī)劃大背景下要想弄明白什么是城鄉(xiāng)規(guī)劃，以及在新形勢下城鄉(xiāng)規(guī)劃如何進行發(fā)展變革，首先要清楚城鄉(xiāng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的關系。

其實兩者不是同一邏輯體系下的概念，原則上沒有可對比性，但國土空間規(guī)劃包含了原來城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的大部分內(nèi)容，城鄉(xiāng)規(guī)劃從業(yè)者很大一部分現(xiàn)在從事國土空間規(guī)劃編制工作，國土空間規(guī)劃的類別與城鄉(xiāng)規(guī)劃基本一致，層級與內(nèi)容上分別對城鄉(xiāng)規(guī)劃進行了縱向與橫向的延伸，因此有的人將城鄉(xiāng)規(guī)劃等同于國土空間規(guī)劃，有的人認為兩者一個是學科一個是公共政策不應混為一談，筆者認為這兩種想法都不合適，應該從辯證的角度來分析這個問題。

1.1 概念分析

從概念上說，城鄉(xiāng)規(guī)劃的定義為：“對學科和實踐領域的統(tǒng)稱，指對一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地使用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理。對城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的總稱［2］。”

從城鄉(xiāng)規(guī)劃的定義中可以看出城鄉(xiāng)規(guī)劃的概念分為三個部分，第一個部分是從學科角度的定義，是一門以城鄉(xiāng)建成環(huán)境為研究對象，以城鄉(xiāng)土地利用和城市物質(zhì)空間規(guī)劃為核心的學科［3］；第二個是從技術與實施實踐角度，城鄉(xiāng)規(guī)劃這個工作主要做什么——是對城鄉(xiāng)的經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地使用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理；第三個角度城鄉(xiāng)規(guī)劃是一種國家政策、一種制度體系。

《若干意見》明確提出國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)，是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排。目前來說國土空間規(guī)劃不是一個學科體系，只具有技術與政策方面的意義，是國家政策、是新的空間規(guī)劃體系，是協(xié)調(diào)各個部門空間安排矛盾的一種技術手段，是實施的與實踐的。國土空間規(guī)劃是在國土空間開發(fā)利用領域的國家治理方略和公共政策，是一項關系國民計生的公共事業(yè)工程，這個工程需要若干學科共同配合。

1.2 理論形成與發(fā)展對比

城鄉(xiāng)規(guī)劃在誕生之日起目的就是為了解決人類生存空間所面臨的各種問題，其從來都不是一成不變的，無論是主動的或者倒逼的，城鄉(xiāng)規(guī)劃都需要隨著時代發(fā)展、科技進步、大眾意識轉變而進行不斷發(fā)展與變革。我國城市規(guī)劃營造思想可追溯至春秋戰(zhàn)國時代，經(jīng)2 000多年發(fā)展，形成中國特色城鄉(xiāng)規(guī)劃理論體系和歷史發(fā)展脈絡［3］；西方國家由于社會結構、思想形態(tài)的變遷，在不同時期形成了不同的城鄉(xiāng)規(guī)劃思想。盡管城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展模式不同，但都是在長期的城市建設實踐過程中形成的理論模式。雖然現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃學與建筑學是兩個獨立的學科體系，但不能否認的是，城鄉(xiāng)規(guī)劃是在建筑學不斷的發(fā)展過程中而演化出來的一門學科，建筑學的理論依舊是城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎理論之一。現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃開拓者為解決工業(yè)化帶來的城市問題，在總結原來城市建設理論基礎上，結合生態(tài)與環(huán)境、經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)、人口與社會、歷史與文化等多方面理論形成現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃理論。由于城市面臨的社會、經(jīng)濟、政治、生態(tài)不同，包含多種要素及不同的組合模式，而且涉及不同價值基礎，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃理論也必然是多種多樣的。

我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃本身是具有政策屬性的，一直以來大部分城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括總規(guī)、控規(guī)、村莊規(guī)劃等都是國家政策指導下的規(guī)劃。為了解決長期以來，我國存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用。國土空間規(guī)劃一切措施都是新的，需要解決的問題還很多，目前還屬于試驗與發(fā)展并行的階段。國土空間規(guī)劃的理論基礎主要是吸收原來城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等相關規(guī)劃的理論，并結合實際操作中產(chǎn)生的問題，不斷改進融合，形成屬于自己的理論體系。城鄉(xiāng)規(guī)劃不存在普適性的規(guī)劃理論，同樣統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃模式在部分地區(qū)會出現(xiàn)不適應性，需要在后期不斷實踐中形成因地制宜的規(guī)劃理論。

1.3 研究對象對比

城鄉(xiāng)規(guī)劃的研究對象是以土地利用為基礎的城鄉(xiāng)物質(zhì)空間。生態(tài)與環(huán)境、經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)、人口與社會、歷史與文化是影響物質(zhì)空間的因素，是引發(fā)城鄉(xiāng)空間變化的變量，通過研究他們，來預測城鄉(xiāng)建設空間的演變，研究結果最終作用于城鄉(xiāng)建設空間，其最終目的是促進發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃為城市與鄉(xiāng)村有序建設和發(fā)展提供了依據(jù)，其作用對象是非全覆蓋的，重點針對城鄉(xiāng)建設空間，作用范圍只是規(guī)劃區(qū)及受規(guī)劃區(qū)影響的周邊區(qū)域。城鄉(xiāng)規(guī)劃的邊界雖不明晰，但也不是無所不包的，城鄉(xiāng)規(guī)劃只承擔了城鄉(xiāng)發(fā)展這個系統(tǒng)工程的一部分工作，而不是全部。

國土空間規(guī)劃的作用對象是領土、領海、領空在內(nèi)的全部國土空間，包括了建設區(qū)與非建設區(qū)、人工空間與自然空間、地上空間與地下空間，是全覆蓋的，規(guī)劃的廣度更加豐富。國土空間規(guī)劃將整個國土空間視為整體，從全局的戰(zhàn)略高度、整體最優(yōu)、效益最大、生態(tài)優(yōu)先、合理利用等角度進行全方位的統(tǒng)籌規(guī)劃，成為協(xié)調(diào)各個部門空間安排矛盾的一種手段。國土空間規(guī)劃在預先協(xié)調(diào)和安排各類國土空間使用的基礎上，通過對國土空間使用活動的管控來實現(xiàn)未來發(fā)展目標，是發(fā)展與控制協(xié)調(diào)并重，但是更加注重控制與協(xié)調(diào)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃預測城鄉(xiāng)發(fā)展，依照城鄉(xiāng)發(fā)展客觀規(guī)律，結合經(jīng)濟、社會、政治、文化、產(chǎn)業(yè)等按市場經(jīng)濟條件下的社會需求編制的規(guī)劃，是一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展的藍圖，其重點是發(fā)展與建設；國土空間規(guī)劃是對各類空間使用變化的管控，其核心是協(xié)調(diào)和解決空間競爭問題［4］，作用于城鎮(zhèn)空間的效果是為了更好地控制與引導城鎮(zhèn)建設。

1.4 邏輯方法分析

城鄉(xiāng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃兩者都遵循辯證唯物主義的理論與實踐邏輯關系，實踐是理論的基礎，同時理論對實踐具有反作用。

城鄉(xiāng)規(guī)劃是古代匠人，在實際建造過程中不斷總結經(jīng)驗，慢慢地形成理論方法指導實踐活動，再通過實踐活動不斷完善理論基礎，形成“實踐—理論—實踐—理論”的過程，理論與實踐互相影響互相完善。城鄉(xiāng)規(guī)劃的分析方法是定性與定量相結合，更多時候的邏輯關系是非因果的關系，概率思想是城鄉(xiāng)規(guī)劃最重要的邏輯框架［5］。城鄉(xiāng)規(guī)劃很難形成真正科學普適的理論模型，完全理性主義的科學推斷很難適應城鄉(xiāng)規(guī)劃，《馬丘比丘憲章》比《雅典憲章》更加注重社會文化，強調(diào)人與人的相互關系和城市的動態(tài)特征，是由純理性向人性化階段的轉變，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃認識到定性分析與非理性邏輯重要性的轉變。城鄉(xiāng)規(guī)劃充滿著各種不確定性，城鄉(xiāng)規(guī)劃師需要總結以前以及其他地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃的經(jīng)驗與不足，對未來城鄉(xiāng)發(fā)展做出預測，修正對城鄉(xiāng)發(fā)展預測產(chǎn)生的誤差，對城鄉(xiāng)發(fā)展進行整體把控，將經(jīng)濟學、社會學、地理學、生態(tài)學、景觀學、建筑學等統(tǒng)籌融合，提出城鄉(xiāng)規(guī)劃具體措施。而這一切的關鍵點是統(tǒng)籌，基礎是是對城市發(fā)展的認知。

國土空間規(guī)劃是對城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等相關規(guī)劃理論的總結，然后在進一步通過實踐完善理論基礎，再由完善的理論繼續(xù)指導實踐。國土空間規(guī)劃同樣需要定性與定量方法相結合，但更偏重數(shù)據(jù)模型分析，更加側重規(guī)范性與系統(tǒng)性，限制了一定程度自由量裁權，因此更加注重定量分析的方法。現(xiàn)在國土空間規(guī)劃更加的制式化，盡可能將規(guī)劃中所面臨的所有問題進行反饋，作出統(tǒng)一要求，一方面提高規(guī)劃的規(guī)范性，更加注重因果邏輯，減少因個人理解不同所造成的規(guī)劃失誤，但另一方面不可避免地降低了人文社科、美學方面的比重，可能會造成創(chuàng)造性、創(chuàng)新性的缺失，對一些特殊問題的處理不夠靈活。

2 對城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的建議

原來的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系為我國城鄉(xiāng)建設提供了理論指導、實施依據(jù)，在城鄉(xiāng)發(fā)展中起到了巨大的作用，但隨著時代發(fā)展，無論是規(guī)劃的編制體系、實施體系、運行體系都逐漸的滯后于城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村乃至國土空間的發(fā)展要求，我國長期構建的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系支撐了城市乃至更廣域的空間管制職責，覆蓋了城市遠景戰(zhàn)略和微觀建設各領域，支持了城鄉(xiāng)規(guī)劃自身職能的持續(xù)擴展，但同時也讓城鄉(xiāng)規(guī)劃不堪重負［6］。所以需要通過及時的變革與探索實踐來修正規(guī)劃理論，在變革中完善理論基礎，反過來通過系統(tǒng)的理論繼續(xù)指導規(guī)劃實踐。而建立全國統(tǒng)一、責權清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系就是在探索過程中形成的一條積極、有效的實踐道路。城鄉(xiāng)規(guī)劃應適應形勢，作出積極地調(diào)整與改變，在保持自己專業(yè)性、科學性的基礎上，積極融入國土空間規(guī)劃體系，總結經(jīng)驗與教訓，主動吸納其他學科優(yōu)秀的理論成果，探索新的道路，更好地指導城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐，同時以優(yōu)秀的實踐成果完善城鄉(xiāng)規(guī)劃理論，實踐、認識、再實踐、再認識，通過這種形式促進城鄉(xiāng)規(guī)劃理論與實踐都達到更高一級的程度［7］。

3 小結

綜合來說，城鄉(xiāng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃不盡相同，但也充滿著千絲萬縷的聯(lián)系。國土空間規(guī)劃是基于各種規(guī)劃在編制與實施過程中存在的各種問題，在新的歷史條件下，建立的“多規(guī)合一”的全新規(guī)劃體系，是主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的融合。我國之前的學科建設、工作中以片區(qū)空間研究為對象且具有完整理論體系、實踐體系的只有城鄉(xiāng)規(guī)劃，原來城鄉(xiāng)規(guī)劃也涉及部分土地利用規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃，而且 “多規(guī)合一”最初是在城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎上開始編制實施的。國土空間規(guī)劃雖然是全新的體系，但城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中等級與類別均進行了保留，進行了拓展與優(yōu)化，層級關系更加明顯，聯(lián)系更加緊密。所以從城鄉(xiāng)規(guī)劃師角度來看，國土空間規(guī)劃更像是在原來城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎上，融入了土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃。隨著國土空間規(guī)劃理論體系、邏輯方法不斷完善，會逐步形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一、互相融合的“多規(guī)合一”體系。

參考文獻

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［3］ 趙萬民，趙民，毛其智.關于“城鄉(xiāng)規(guī)劃學”作為一級學科建設的學術思考［J］.城市規(guī)劃.2010（6）： 46-52+54.

［4］ 孫施文.國土空間規(guī)劃的知識基礎及其結構［J］.城市規(guī)劃學刊.2020（6）：11-18.

［5］ 孫施文.城市規(guī)劃哲學［M］.北京：中國建筑工業(yè)出版社，1997.

［6］ 朱錦章.國土空間規(guī)劃體系下的城市規(guī)劃傳承與融合［J］.城市規(guī)劃.2021（4）：16-23

［7］ 毛澤東.毛澤東選集第一卷［M］.北京：人民出版社，1991.