美國北極地區能源開發政策演變

摘要：隨著全球氣候變暖，各國對北極能源的開發愈發重視。美國北極地區的能源儲量巨大，但鑒于美國的北極戰略核心是國家安全、環境保護和國際合作，其能源開發相對滯后。2013年奧巴馬政府出臺了《北極地區國家戰略》，開始對北極能源開發予以特別關注。特朗普政府執政期間，加強了對北極近海油氣能源開發的支持力度。2021年拜登總統上任后，美國的北極能源政策以氣候變化為核心，意在推動北極地區的綠色發展。美國的北極能源開發始終面臨著法律、資金、技術、環保等各種問題的制約，這也決定了美國北極地區能源開發的復雜性和長期性。我國宜通過制定北極能源合作開發戰略，重視北極等極寒地區綠色技術的應用和研發，推動與美國在北極地區氣候變化和能源轉型的合作，深化國際協作與交流，積極參與北極治理等舉措，促進我國對北極能源資源的開發利用。

關鍵詞：美國;北極;能源政策;能源開發

中圖分類號：P7 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）01-0086-08

阿拉斯加是美國最大的州，也是唯一一個擁有北極圈以北領土的州，美國的北極能源政策主要涉及阿拉斯加。美國在阿拉斯加的油氣開采有幾十年的歷史，阿拉斯加作為美國曾經的原油主產地之一，在經歷過20世紀80年代快速發展后，隨著美國頁巖氣革命興起，其能源地位日漸衰落。幾十年來，阿拉斯加的油氣開發與環境保護一直存在爭議，美國政府在對待其北極地區能源開發問題上的博弈仍在繼續，充滿不確定性。

1 能源開發是阿拉斯加經濟命脈，潛力不容忽視

阿拉斯加曾是美國五大原油生產州之一，主產區是州屬土地的北坡和庫克水灣地區，其中1968年發現并在1977年開始產油的普拉德霍灣油田是當時美國最大的油氣田。1988年阿拉斯加原油產量201.7萬桶/d，占美國原油產量的24.8%，排名第一。但此后產量持續萎縮，到2021年，阿拉斯加原油產量只有43.7萬桶/d，在美國各州的產量排名降到第五位，只占美國原油產量的3.9%（圖1）[1]。

阿拉斯加生產的石油近80%通過境內1287.48km長的輸油管道和油輪運輸至華盛頓州和加利福尼亞州的煉油廠，15%在本州煉油，其余5%運往夏威夷或出口到國外。1977年投入使用的阿拉斯加輸油管道，在40多年的時間里輸油超過180億桶，為美國的能源安全做出了巨大貢獻。

阿拉斯加天然氣產量現位居美國第三位，1967年產量開始大幅增加，1995年以后一直維持在906億～991億m3的水平。阿拉斯加州政府一直計劃建設天然氣管道，將阿拉斯加與美國本土48個州的市場連接起來，并促進其液化天然氣的出口（圖2）[2]。

石油和天然氣產業是阿拉斯加經濟的核心，為阿拉斯加提供了33%的就業和超過50%的經濟總收入，也一直為州政府的正常運轉提供資金。為了維持阿拉斯加州的可持續發展，1977年創立了阿拉斯加永久基金，為阿拉斯加的后代留出石油收入的一部分，可以持續為全州居民提供福利。為此，將州里收到的礦產租賃租金、特許權使用費、特許權使用費銷售收益、聯邦礦物收入分成和州級紅利中至少25%存入一個永久基金，并成立了州政府所有的營利性機構來管理這個永久基金。從1982年開始，基金運作的一小部分紅利分攤給州所有公民或永久居民，2021年永久基金規模為819億美元，每個居民得到的紅利為1114美元。

美國地質勘探局的數據顯示，在阿拉斯加還具有巨大的油氣生產潛力，北坡地區已知的石油儲量尚未被挖掘，還有大部分油藏仍未勘探。位于北極國家野生動物保護區北部的1002地區的聯邦土地油氣開發是政策爭奪的重點（表1）[3]。

此外阿拉斯加還有豐富的煤炭資源，但大部分并未開采。阿拉斯加水電、風電、太陽能光伏、地熱能等可再生能源也非常豐富，2021年可再生能源消費占阿拉斯加總體能源消費的2.2%，2022年可再生能源發電占阿拉斯加發電量的33%。北極國家挪威、冰島的低碳能源轉型也為阿拉斯加提供了樣板，加上拜登政府對阿拉斯加低碳能源發展的支持，阿拉斯加能源低碳轉型的潛力也十分巨大。

2 近些年美國北極地區能源開發政策的演變歷程

從尼克松政府開始，美國國家安全委員會通過行政命令指導北極政策的走向，主要關切是國家安全和環境保護，并維護北極原始的面貌。美國北極官方政策文件比較零散、不成體系，對美國的北極戰略僅僅總體上從宏觀層面和理念層面進行了規劃與設計，沒有把北極問題上升到優先議程和國家戰略高度[4]，北極能源開發也不是美國北極政策的核心。美國北極政策（包括能源政策）從奧巴馬政府及其后的特朗普政府開始逐步受到重視，拜登上臺以后又出現了一些新的變化。

2.1 美國首個《北極國家戰略》中的能源考量

2013年5月，美國出臺了第一份正式的北極戰略文件———《北極地區國家戰略》，確定了推進美國安全利益、積極參與北極管理以及加強國際合作等三大戰略方向，以及保護北極環境及生存資源;促進北極環境可持續管理和經濟發展;滿足冷戰后國家安全和國防的需要;強化8個北極國家之間的合作機制;讓北極原住民參與決策;加強對地方、區域和全球環境問題的科學監測和研究等六大目標。

雖然能源不是美國北極政策的核心，但由于北極技術上可開發的石油和天然氣資源分別占世界儲量的13%和30%，同時還蘊含稀土、鐵礦石和鎳等大量關鍵礦產資源，《北極地區國家戰略》中仍然對能源資源加以了特別關注。認為這些資源“啟發該區域商業倡議和基礎設施發展的新想法……人們對北海航線和包括西北通道在內的其他潛在航線的開通以及北極資源的開發越來越感興趣”[5]。在推進美國安全利益戰略中，特別強調了北極對保障美國能源安全的重要作用，表示美國會繼續在經濟、環境和氣候政策目標范圍內，積極與利益攸關方、工業界和其他北極國家合作，負責任地開發北極石油、天然氣資源以及可再生能源，并提高效率，以減少對進口石油的依賴，保障國家的能源安全。

2.2 阿拉斯加聯邦土地油氣開發的爭奪

阿拉斯加州屬土地主要集中在北坡地區，而屬于聯邦政府的北極國家野生動物保護區和阿拉斯加國家石油儲備區擁有大量的油氣儲備，美國歷屆共和黨政府和石油大亨總想對此地的油氣資源進行開發，但都遭到民主黨和環保組織的反對，一直無法成功。

布什執政時期，2001年年初，一項包含北極國家野生動物保護區的沿海平原（1002區）開發條款的法案在眾議院通過，當時的背景是美國石油對外依存度超過60%，預計到2025年將達到70%[6]。能源成為布什政府的核心目標之一，能源政策中除了提高能源效率、節能及發展清潔能源，還強調增加本國油氣產量。其間先后出臺了《2005能源政策法案》和《2007能源獨立和安全法案》以保證政府能源目標的實現。其中開發阿拉斯加野生動物保護區的提案多次由眾議院通過，但最終未獲批準。每當美國國內油價高漲時，增加頁巖油供給、發展生物燃料及開發北極地區油氣資源都是重要的解決方案，但對這3個方案的爭論也未停息。

奧巴馬任期內，注重環境保護及氣候變化，對北極能源開發略顯消極。盡管如此，還是授予了康菲公司在阿拉斯加國家石油儲備區上鉆探的許可，但禁止在北極國家野生動物保護區以及在楚克奇海及波弗特海大部分海域開采石油及天然氣。奧巴馬甚至想讓國會將這一政策永久性固定下來，但也未成功。

特朗普政府對開發北極油氣資源最為積極。2017年12月，通過了《第115-971號公法》，授權在北極國家野生動物保護區的沿海平原（1002區）內租賃、開發、生產和運輸石油和天然氣[7]，解除了美國北極地區能源開發的政策障礙。2018年1月，公布了2019—2024年海上石油和天然氣租賃5年計劃草案，允許對超過4.05億hm2的聯邦近海區域約270億桶石油和3398億m3的天然氣進行開發。同年10月，特朗普政府又批準了得克薩斯州的希爾克普資源公司在波弗特海、普拉德霍灣以東開發石油[8]。2019年11月，特朗普簽署了《美國專屬經濟區及阿拉斯加海岸和近岸的海洋測繪備忘錄》，促進海洋相關的漁業、能源、環境保護等項目開發，保障國家的國土安全及經濟發展。預計每年可貢獻3000億美元的經濟增長、提供300萬個就業機會和1290億元的工資[9]。

2.3 拜登政府將北極能源開發重點轉向清潔化

拜登的能源政策以氣候變化為核心，在北極問題上，拜登提出要把氣候變化重新確立為北極理事會的優先事項，專注于減少黑碳和甲烷造成的污染。2021年6月，拜登政府暫停了北極國家野生動物保護區沿海平原的石油和天然氣開采。2022年12月，原定于11月發布的北極國家野生動物保護區石油鉆探的新環境審查報告推遲到2023年第二季度，可能將1002 地區可供開發的土地從60.7萬hm2縮小到809.37hm2。

美國能源部根據拜登政府對阿拉斯加開發的定位，發布了《北極戰略》[10]，目標是2035年實現零碳電力、2050年實現零碳排放經濟和確保弱勢社區至少40%的清潔能源投資，以促進北極能源部門及更廣泛的經濟部門的脫碳、韌性和公平發展。北極地區的優先項目主要聚焦于能源、科學和安全三大板塊。在能源領域，美國能源部重新建立了北極能源辦公室（AE），協調能源部在北極的各項事務。除了電力的清潔化，美國能源部還支持在阿拉斯加北坡的天然氣水合物現場實驗、全生命周期計算阿拉斯加液化天然氣出口到亞洲和全球天然氣市場引起的溫室氣體排放、評估阿拉斯加稀土和關鍵礦產資源開發的技術可行性、評估新興小型核反應堆發電的應用等項目。

美國能源部在阿拉斯加的能源戰略重心是向低碳能源系統過渡，優先事項包括應對氣候危機、創造清潔能源就業機會、促進能源正義以及確保國家安全。同時還要加強與阿拉斯加當地民眾廣泛溝通，引領與國內外相關國家和部門的合作。美國能源部還認為，氣候變暖也為北極帶來了新的經濟機會，由于阿拉斯加在經濟上依賴能源的生產，其脫碳的重點是將阿拉斯加化石能源開采、加工和運輸相關的環境影響降到最小，尤其需要關注甲烷減排。此外，美國能源部支持適度開發稀土和關鍵礦產作為阿拉斯加經濟多元化戰略的組成部分（圖3）[10]。

隨著美國中期選舉共和黨獲得眾議院控制權，考慮到2022年7月，美國最高法院以6∶3通過裁決結果，限制美國環保署（EPA）限制發電廠溫室氣體排放的權力，再次說明拜登的“綠色新政”未必能全部實現，這意味著美國的北極能源開發仍然充滿變數。

3 美國北極能源開發面對的國內挑戰

美國的北極地區油氣開發始終充滿爭議，共和黨支持開發油氣資源和民主黨偏重環境保護的現狀沒有改變。油氣產業對阿拉斯加的重要意義以及發展本國經濟和主導北極區域發展的意愿，使美國無法忽視其北極地區的能源開發問題。但鑒于北極能源開發的復雜性，以下問題仍面臨挑戰。

3.1 是否批準加入《聯合國海洋法公約》

北極的許多油氣礦藏在海域，《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）則成為管理北極近海能源的關鍵工具之一。幾十年來美國國內針對是否應該批準加入《公約》一直存在爭論。贊成者認為，如果不批準加入《公約》，將會使美國降為被動而非積極的領導角色，很難鞏固其在亞太地區包括北極地區的地位[11]。同時，該《公約》是北極油氣資源治理與開發的核心法律制度，不僅涉及外大陸架和“區域”內資源的利用，其爭端解決機制也是維護締約國在北極權益的法律工具[12]，美國的缺席無助于其充當北極開發領導者的角色。反對意見則認為美國通常通過總統公告、國會法案或者與鄰國比如加拿大和墨西哥的雙邊條約等方式來劃定其大陸架的界限及海上邊界，這種方法高效便捷，足以確保美國位于北冰洋、墨西哥灣及世界各地的石油和天然氣資源安全。因而不必加入《公約》，去尋求大陸架界限委員會的批準。此外，加入《公約》也意味特許權使用費的一大部分要轉讓給國際海底管理局，導致數十億美元的收入從美國分配出去。

3.2 拉斯加油氣生產面臨的資金、管制、技術困境

阿拉斯加的油氣開發面臨國內外的強大競爭壓力。①資金缺乏，美國的頁巖氣革命，使本土吸引了大量的投資。2019年阿拉斯加能源投資只占美國能源總投資的1.7%，約18億美元，而阿拉斯加要增加原油生產，至少需要36 億美元的投資[3]。②監管限制，一是美國對阿拉斯加原油出口和運輸（包括船舶）等方面的監管限制;二是石油征稅過高，許多公司無奈只能去其他地方進行投資;三是環境監管嚴，額外增加開采成本，殼牌、雪佛龍等公司因為嚴格的環境管理和高成本，縮減或放棄了在北極的鉆探。

從技術特點看，阿拉斯加油氣開發與頁巖氣革命和替代能源相比也處于劣勢。①盡管頁巖油氣生產也有環保方面的爭論，但不如北極油氣開發那么多，在美國并未造成真正影響，仍然吸引了大量的投資;②各州從自身利益考慮，可以聯合起來共同開發頁巖油氣及替代能源。但北極油氣開發只代表阿拉斯加的利益，各州間還未出現聯盟支持阿拉斯加的油氣開發;③由于北極地區能源開發成本高、風險大、周期長，只有大型油氣公司才適合投資，中小企業無能為力。在頁巖油氣開發中，中小型油氣公司就可以承擔采用新技術的風險，大大提升了頁巖油氣的生產效率。

但現實是，如果沒有新的一輪投資，阿拉斯加的原油產量會繼續下滑。一旦產量下滑至35萬～30萬桶/d，阿拉斯加輸油管道就會發生結冰、積蠟等問題，如果運輸量過少，這一維系阿拉斯加能源命脈的管道還可能停工。這對阿拉斯加能源生產和經濟發展的打擊是致命的。

3.3 經濟發展與環保的論戰

美國的石油政治、國內政治和外交政策相互關聯，政策制定者、私營企業、當地民眾、環保組織和游說團體在北極油氣開發中進行博弈，北極開發是否“滿足美國國家能源需求”和“保護環境”是爭論的核心[6]。阿拉斯加的油氣產業為居民解決了就業和福利等問題，為各級政府可提供幾十億的財政收入，鑒于開發土地占比很小，對環境的影響不大，多數阿拉斯加人支持油氣開采。2020年美國總統選舉中，阿拉斯加州超過2/3的選民就將選票投給了支持油氣開發的特朗普。拜登政府暫停北極國家野生動物保護區的石油和天然氣開發活動后，阿拉斯加當地政府就質疑拜登此舉完全忽視了阿拉斯加原住民和農村社區對經濟機會的需求。

綠色和平組織、生物多樣性中心等非政府組織則認為，油氣開采不可避免地會產生油氣泄漏，對北極脆弱的生態環境造成無法估量的損失，危害北極生物多樣。原住民中許多人依靠北極國家野生動物保護區的海岸平原作為豪豬、馴鹿的產犢和哺乳地，或者依靠波弗特海和楚科奇海的鯨魚和其他海洋生物為生。在北極國家野生動物保護區、國家石油儲備區、波弗特海和楚科奇海的石油和天然氣勘探和開發將危及食品安全，侵犯原住民的人權。

4 美國北極地區能源開發新動向

美國北極地區巨大能源潛力及全球變暖推動北極開發進程深入，使美國北極政策（包括能源政策）從奧巴馬政府及其后的特朗普政府時期逐步引起了重視。在不同治理風格的驅動下，奧巴馬和特朗普在任期間的美國北極能源政策表現出明顯的差異。奧巴馬政府首次頒布了《北極地區國家戰略》，從而有一個更全面的決策框架，對經濟發展、國家安全、環境保護和科學研究給予了同等關注，在保護環境的前提下適度開放北極能源開發。特朗普政府的政策更側重于能源安全和自然資源的全方位開發，以促進就業，推動經濟發展。拜登上臺后，其北極能源政策向奧巴馬時期的政策轉變，更加注重北極地區的環境保護，推動北極能源開發向清潔能源轉變。由于油氣開發是阿拉斯加的經濟命脈，美國各屆政府對北極油氣開發還是予以一定的支持，主要區別是共和黨支持陸上、海上全面開發，而民主黨則禁止海上開發，有條件支持陸上開發。

從 全球范圍看，俄羅斯對推動其北極區域經濟發展最為積極，在油氣資源開發、港口基礎設施建設、破冰船等運輸設備以及動力儲備等領域全方位介入，并計劃開發北極的稀土、戰略性礦產、生產綠氫及碳捕捉和儲存等項目，在全球能源轉型發揮重要作用。美國國內也有觀點認為，美國在北極進行投資，將有助于美國保持全球領導地位，同時為整個社會帶來附帶的經濟、環境和安全利益。

實際上，近些年國際上對北極油氣開放的投資也從未停止。數據顯示，2016—2020年，約3140億美元的資金用于北極地區新的油氣鉆探，總計投資地塊599個，預計未來5年仍有望增加20%以上。這些投資主要得益于以美國摩根大通銀行、花旗集團、摩根士丹利、高盛集團、貝萊德集團以及巴黎銀行為主的各大銀行和資產管理公司提供的融資。盡管這些銀行和投資機構大多已經制定了各種北極投資限制政策，但并未嚴格執行[13]，造成一邊是保護北極生態環境的承諾;另一邊則是大量投資北極能源開發的局面。但從地理分布看，這些投資絕大部分集中在歐洲的北極區域，主要在俄羅斯和挪威，美國投資較少。

一貫宣稱注重環保的拜登政府于2023年3月13日出人意料地批準了康菲石油公司在阿拉斯加北坡投資80億美元的柳樹石油開發項目，該項目2029年投產，最高產量180萬桶/d，30年內將生產5.76 億桶原油，按當前油價計算，價值超過450億美元，同時產生約2.4億t的溫室氣體排放。在批準的同時，美國政府還表示正在制定新的環境保護措施，進一步限制未來國家石油儲備區647.5萬hm2土地上的石油開發，并禁止北極海上石油開發。盡管如此，該項目還是立即引起了爭議。擁護者認為，此舉符合拜登政府在環境和社會正義、促進能源轉型和加強美國能源安全方面的優先事項，同時創造良好的就業機會并為阿拉斯加原住民社區提供福利。但環保組織認為這與溫室氣體排放量減少的目標相矛盾，將向聯邦法院提出中止該項目的訴訟[14]。此舉看來，國內外形勢的變化，促使美國對北極能源開發一直在持續關注和評估，但同時也永遠繞不過經濟發展與環境保護的爭議。

5 對中國的啟示及建議

對中國而言，北極地區已成為中國國家安全的“戰略新疆域”，無論美國及其他北極國家的能源政策如何變化，中國應本著《中國的北極政策》白皮書[15]制定的“尊重、合作、共贏、可持續”基本原則，積極參與北極地區包含資源勘探開發的各項活動，不僅對中國的能源安全與能源轉型有著重要意義，還可以實現合作共贏，全力推動“冰上絲綢之路”和北極命運共同體建設，共同維護于北極的環境保護和可持續發展。

（1）盡快制定北極能源合作開發戰略。聚焦天然氣、可再生能源和關鍵礦產資源等關鍵領域。通過制定北極能源合作開發戰略，鼓勵國有和私營企業積極參與北極理事會成員國在能源相關領域的開發合作，增強中國在這些領域的開發能力，維持已有的能源合作項目正常進行，是保障我國能源安全和加速我國能源轉型的重要途徑，同時也為中國未來在北極地區的全方位開發奠定堅實的基礎。

（2）重視北極等極寒地區技術的應用和研發。從美國對北極的發展展望及美國能源部在阿拉斯加的能源發展規劃來看，未來北極地區無論是化石能源開發還是清潔化轉型，技術是關鍵。我國應積極參與北極科學考察，推動北極開發“綠色”技術創新，促進風、光、氫能、小型核能技術的研發及在北極地區的應用。考慮到未來北極很可能是自然資源勘探的重要前沿，航運的增加會導致海上交通量大增[16]，造成碳排放及油氣泄露的風險也相應升高，我國宜充分發揮在北極亞馬爾項目中積累的技術訣竅，推進油氣開發綠色技術應用和核動力、液化天然氣破冰船以及大型低排放運輸船等交通工具的研發和生產。

（3）推動與美國在北極地區氣候變化和能源轉型合作。2021年11月《中美關于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》的發布，為中國和美國在北極地區的能源合作提供了新的可能。①天然氣起著能源轉型橋梁的作用，中國和美國在天然氣領域互補性強，合作潛力大。阿拉斯加州一直推動其液化天然氣的出口，中國是液化天然氣第一進口大國，特朗普時期簽訂的《阿拉斯加液化天然氣項目聯合開發協議》雖然中止，但雙方的需求還在，仍有合作的空間。②積極參與美國北極地區的能源轉型及社區建設。我國在風能、太陽能等領域已形成具有一定規模和國際競爭力的產業鏈和供應鏈，可以合作開發風電場和太陽能光伏發電。不僅可以減緩溫室氣體排放，還可通過適當的融資方式幫助當地社區解決可再生能源前期建造費用過高的問題，促進當地的能源轉型和社區發展。

（4）深化國際協作與交流，積極參與北極治理。在北極合作中，除了立足美國和俄羅斯，還需加強同挪威、芬蘭、丹麥等北極國家在基礎設施建設、能源礦產開發、破冰船建造、極地設備技術以及漁業、旅游等領域的合作。充分發揮北極國家各自的優勢，將北極經濟開發的“蛋糕”做大做好，讓大多數的北極國家享受到北極能源資源開發的紅利，實現共贏。同時，還要深化與日本、法國、德國、英國、印度等北極域外國家的交流。這些國家作為北極理事會觀察員國，受制度安排的限制，在北極軍事與領土安全等議題上的議事能力低，但對環境保護、污染治理、海上搜救等議題擁有與其北極利益和國家實力較為相符的參與能力，呼吁借助多邊合作機制共同應對北極治理問題。我國宜深化與這些國家的合作，獲得更多的國際認可，拓展我國在北極事務參與范圍，也有利于我國在北極地區的能源開發。

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