深圳市1980—2020年填?？臻g演變及利益導向機制分析

摘要：填?？臻g作為連接陸地與海洋的重要部分，是陸海統籌發展的關鍵一環。文章以深圳為例，通過整理1980—2020年深圳市域的Landsat遙感影像，對填海規模及海岸線變化進行分析，結合發展背景將深圳填海歷程分為4個階段：試點發展下的臨港企業自主建設（1980—1986年）、政企分離中的地方產業基建鋪開（1986—1996年）、資源短缺下的政府雙重角色強化（1996—2010年）和存量優化中的填海多元利益考量（2010—2020年）。最終填海總面積達91.68km2，自然岸線保有率下降49.92%，且持續多年的填海對海岸帶生態安全狀況造成了負面影響?；诖?，文章指出政府作為利益導向政策主體對其自身及企業和公眾關于填海的行為觀念產生了重要影響，最終推動了填海發展符合城市社會整體利益。最后，以深圳填?？臻g演變過程為鑒，其他沿海城市的空間發展應關注歷史填海項目的生態修復與利益補償和新增填海項目的經濟與生態利益權衡。

關鍵詞：填?？臻g;空間演變;利益導向;驅動機制

中圖分類號：P748;TU984 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）01-0067-12

0 引言

改革開放后，填海成為應對經濟發展迫切需求的空間供給方式。人地矛盾尖銳化趨勢下，人們開始將目光轉向大海，沿岸興修各類海岸工程，掀起了圍填海的熱潮[1]。潛在的巨大利潤、城市化和工業化帶來的土地需求以及不完善的政策體系，引發了中國大規模填海造地[2]。而填海造地不僅會改變水文動力、加劇海洋污染，還會損害生物多樣性和生態系統服務價值[3]“十四五”規劃指出“堅持陸海統籌、人海和諧、合作共贏，協同推進海洋生態保護、海洋經濟發展和海洋權益維護，加快建設海洋強國”的重要戰略部署。自然資源部成立以來，陸海統籌相關研究成為沿海地區國土空間規劃編制的重要工作，而填海空間涉及海域管理與土地管理的交叉與銜接，是陸海統籌管理的重要區域。包括空間分類、用途調查、邊界完善等在內的填?？臻g“家底摸清”工作是實現陸海統籌的重要手段[4-5]。

從海洋到陸地的轉換是對填海空間的基本認識，但相關學者也強調了獲取新用途的目的性和人類意識的驅使性[6-8]。近年來，諸多學者利用遙感數據對不同空間尺度下的填海規模或海岸線變化進行分析，進而歸納出填?？臻g演變特征及其驅動因素。在宏觀區域層面，珠江三角洲是南海周邊范圍內典型的歷經大規模填海的河口三角洲地區[9]，1973—2015 年，該地區海域的岸線總長度由240.09km增長至403.05km，圍填海總面積增加了27286.68hm2[10]。綜合其他學者對美國坦帕灣、新加坡和中國沿海的填海演變分析發現，影響填海的主要因素包括政府政策和土地收入[11-13]。在城市層面，Dhritiraj[14]等對16座國際濱海城市自20世紀80年代中期以來的填海面積和增長率進行計算，發現上海、深圳和天津的兩項指標遠超其他13座城市，并認為人口增長、經濟發展、機構行動和文化干預是填海的潛在驅動力。于海波等[15]基于填海速率將深圳填海進程分為起始、快速、增速以及理性4個階段，認為區位、政策、社會經濟和自然生態因素是填海的主要驅動因素。Mee等[16]認為需要從政治經濟學的視角去解釋中國香港長期填海背后政府、私營部門和當地社區的不平衡權力關系。

既往研究較少提出完整的填海驅動機制，僅羅列各類影響因素而沒有總結這些因素形成的綜合機制和作用方式。中國香港填海歷史啟示我們：填海背后不同團體的現實利益考量存在差異。因此，基于填?？臻g演變特征，在認識填海相關利益主體的基礎上建構驅動機制、挖掘各主體的行為觀念變化對解釋填海演變有重要意義。同時，深圳作為改革開放先驅城市，40年來的快速城鎮化就是不斷親海、向海的過程，并且于2012年在全國范圍內率先建立了規劃、國土和海洋管理三合一的陸海統籌體制機制平臺[17]。本研究以深圳為例進行填?？臻g演變和驅動機制分析可為其他沿海城市，尤其是“全球海洋中心城市”目標定位城市的陸海空間保護與開發利用提供決策參考。

1 研究前提

1.1 研究區域概況

深圳市位于珠江口東岸，陸域面積1997.47km2，海域面積1145km2。東部海域包括大亞灣和大鵬灣，西部海域包括深圳灣及珠江口。通過將深圳市2020年海岸線與1980年海岸線進行疊加篩選出中間地帶，得到本次研究范圍，即40年間深圳市域填?？臻g。圍海形成的一定水域空間、明顯未填?？臻g、圍海灘涂以及圍海養殖區域未納入填?？臻g。

1.2 研究方法與數據來源

1.2.1 填?？臻g識別與統計

本研究選擇1980—2020 年深圳市域范圍的Landsat衛星影像作為基本遙感數據源。首先從美國地質勘探局和中國科學院地理空間數據云平臺獲取包含Landsat-3（MSS）、Landsat-4（MSS、TM）、Landsat-5（MSS、TM）、Landsat-7（ETM + ）和Landsat-8（OLI、TIRS）在內的深圳市衛星影像;再依次通過ENVI 軟件進行波段合成、ERDASImagine軟件進行影像拼接和ENVI軟件進行閾值法區分陸地與水體后得到歷年影像數據;最后在地理信息系統（ArcGIS）中對影像進一步處理得到歷年填?？臻g分布情況，并利用計算幾何統計歷年的填海規模和海岸線長度。此外，對深圳市歷版總體規劃的用地數據進行地理處理，作為填海功能識別的輔助數據。

1.2.2 填海發展結果評價

填海發展結果評價目的在于基于陸海統籌的原則補充說明空間利用對海岸帶生態環境的影響，因此本次評價的落腳點在于填海后海岸帶生態安全狀態評價。既往學者多采用壓力-狀態-響應（Pressure-State-Response，PSR）模型來評價海岸帶的健康度[18]或安全性[19]，以“壓力”揭示人類活動給海岸帶造成的負荷、以“狀態”表征海岸帶自身的環境狀況、以“響應”反映人類面臨環境問題所采取的對策與措施。受數據限制，同時考慮到評價目的單一性和直接性，本研究的生態安全狀態評價更多地聚焦在PSR模型中的狀態層面考察海岸帶自身的組成、結構和功能等方面的安全狀況。結合相關學者的指標擬定，從生態空間完整性、系統性、連通性出發，選擇用海類型、空間資源、生境結構、環境質量四大維度，采用熵值法結合層次分析法來評估海岸帶生態安全狀態，各影響指標復合權重如表1所示。相關岸段劃分、海域現狀及海洋環境監測數據源自政府公報和深圳市規劃與自然資源局。最終經分級賦值后，生態安全狀態計算結果根據自然間斷點分級法分為好、中、差3類。

1.3 相關理論基礎與機制解析框架

利益作為一種社會關系，在實踐中表現為，為滿足不同利益主體復雜關系的需要和對稀缺資源的占有，而進行利益關系協調、實現利益平衡的過程[20]。利益導向指通過各種政策法規和規章條例的約束，使主體在追求自身利益的過程中的行為與觀念既符合自身利益，又符合社會的總體利益，從而實現最大的利益和價值[21]。填海相關的利益主體包括政府、企業和公眾。受利益導向的影響，各主體在追求自身利益的過程中逐漸意識到填海應符合城市的總體利益，如生態保護和綠色發展。填海空間的特殊性在于其一旦形成便涉及大量公共物品的供給，道橋、港口、碼頭等是最基礎的準公共物品。而提供公共物品、組織和實施公共物品供給是我國政府的一項重要經濟職能[22]。此外，既往城市空間演變研究中的制度學派肯定了國家政策及制度體系在推動城市空間演變方面的重要作用，諸如改革開放和經濟體制改革、土地市場發育和地方財政分權等都通過地方政府行為對中國城市擴張產生重要且深遠的影響[23]。結合利益導向的定義、填?？臻g的特性以及制度學派的觀點，本研究提出，驅動填?？臻g演變的真正機制是利益導向機制，即政府作為利益導向的政策主體，按照空間發展需求，利用經濟政策、城市規劃和海洋管理等各種手段，引導自身和其他主體發生行為和觀念的變化，使填海發展符合城市社會的總體利益（圖1）。

2 深圳市填海歷程與特征

特區發展40年歷程中，始終存在著“缺地”這條主線[24]。40年間，深圳共有91.68km2 的土地由填海而來。根據填?？臻g變化趨勢與發展背景可將填海演變分為4個階段進行研究（表2）：試點發展下的臨港企業自主建設（1980—1986年）、政企分離中的地方產業基建鋪開（1986—1996年）、資源短缺下的政府雙重角色強化（1996—2010年）和存量優化中的填海多元利益考量（2010—2020年）。總體與各階段填海變化趨勢如圖2所示。

2.1 1980—1986年：試點發展下的臨港企業自主建設

改革開放初期，在各項試點優惠政策下，深圳由“出口特區”轉向“經濟特區”。局部涉海建設活動主要是港口和出口工業園區建設，因此填海需求小、總量小、散點化是起步填海階段的整體特征。1979年年底《關于經營蛇口工業區的內部協議》的簽訂賦予了臨港企業自主經營建設的權力，這之后填海空間在西部半島臨港一帶割據化生長。此段新增填海面積為2.27 km2，平均填海速率為0.32km2/a，少量涌現的填海空間散點化分布在西部、東部遠離城市中心的片區，功能上以工業、倉儲、對外交通為主導。西部港口和工業園區填海建設成為深圳填海活動的開端，并直接導致一部分自然曲折型岸線演變為幾何延伸型岸線。

2.2 1986—1996 年：政企分離中的地方產業基建鋪開

此前的企業自主建設難以解決其職能繁重、空間視野局限和發展資金受限等問題。后隨著“轉變政府職能”的提出，政企逐漸分開，蛇口工業區的多項職能逐步移交給深圳市政府，政府也能更好地加強宏觀調控與公共物品供給。1986年的《深圳經濟特區總體規劃（1986—2000）》確定與1987年的土地改革為20世紀90年代深圳步入快速城市化奠定了基礎。政府推動著填海落實低效工業轉型和基礎設施建設，使填海以加速化、外拓化、連片化為整體特征。此階段新增填海面積為23.91km2，平均填海速率為2.40km2/a，是起步階段速率的7.5倍。填?？臻g增長集中在西部以及中部片區，且不是單一地聚焦港口和工業物流園區，而是為配合“以工業為主導、多功能、產業結構合理、科學技術先進、高度文明的綜合性的經濟特區”的城市定位以及“帶狀多中心組團”的規劃結構，積極往其他方向拓展保稅區、口岸、綜合交通樞紐等。因此，雖然填海功能仍然以工業、倉儲和對外交通為主，但空間上出現了連片、圈層和帶狀擴張的模式，且人工建設使得海岸線幾何延伸和不規則化程度加強。

2.3 1996—2010 年：資源短缺下的政府雙重角色強化

自香港、澳門回歸祖國和我國加入世界貿易組織（WTO）后，中國經濟迅速發展，而人地矛盾凸顯，沿海城市也掀起了填海熱潮。2005年深圳提出的4個“難以為繼”中“土地空間難以為繼”位列首位。在此狀況下，政府作為土地管理主體和發展戰略決策主體的雙重角色得到進一步強化，即政府通過填海獲得更多土地收入，同時通過政策支持和規劃制定來維護填海的正當性。深圳在延續上階段填海項目的同時又提出了一批港口、對外交通設施、科技園區、物流園區、口岸等新增及擴建的填海項目，并以急劇化、全域化、閑置化為填海整體特征。此段新增填海面積為52.27km2，平均填海速率為3.73km2/a，是上一階段速率的1.55倍。東西各個填海片區均在擴張，尤其是西部半島兩側在鑲嵌式調整的基礎上呈圈層和帶狀擴張以塑造西部深港發展軸和城市新中心。填海主導功能與上一階段相似，但居住、商業、生態等輔助功能少量增加。此外，已填海未建設用地較上一階段增加了24.52km2，約1.72倍。用地閑置反映了填海開發過程受不確定因素影響，功能定位出現滯后。大量填海建設也導致自然岸線逐漸減少，人工岸線成為主導。

2.4 2010—2020年：存量優化中的填海多元利益考量

2010年起，深圳城市規劃工作開始由增量空間建設向存量空間優化轉變。伴隨著生態文明體制改革和高質量發展的主線，各類填海利益主體出現自我反思傾向，基于陸海生態保護、市民親海宜居、企業創新發展的利益訴求被放大，填海也進入了慢增長、理性化、集約化的階段。其間新增填海面積為13.23km2，平均填海速率下降至1.32km2/a。在國家對圍填海的嚴格控制下，填海空間聚焦于對已填海區的修整，并在這一類地區通過散點式或單方向圈層擴張來完善填海項目，因此海岸線形態未發生明顯變化。在高新產業向海集聚的趨勢下，填海功能在繼承上一階段主導功能的基礎上，出現了更多的金融商務辦公、新型產業等功能，并配套公園綠地，消化了部分上一階段滯留的已填海未建設用地，同時也促進了填海空間綠色化利用。

2.5 小結與評價：填海發展對海岸帶生態的影響

40年間，深圳填海開發集中在西部，并在中間兩個階段集中實現了海岸線外拓。從海岸線長度和類型的梳理結果來看（表3），西部海域的海岸線長度增幅達44.93%，約是東部的3.55倍，西部海域及海岸帶更深入地融入了城市核心地帶的發展。為揭示人類活動對岸線風貌的改變，本文按照相關學者的岸線類型劃分原則[25]對自然岸線進行人工識別和統計，發現自然岸線保有率下降了49.92%，尤其是歷經前3個階段下降了48.23%，表明海岸帶的自然基底在政策忽視與立法缺位之下發生了較高程度的退化。

為進一步評價填海發展對所在海岸帶生態環境造成的影響，本研究將填?？臻g與海岸帶生態安全狀態進行疊加分析。疊加分析結果表明（圖3），39個岸段中有23個發生了填?；顒?，而這些岸段均屬于生態安全狀態中等或較差兩類，占總岸段數的58.97%;同時說明，累計40年的填?；顒訒Ｑ笊鷳B環境產生負面影響，海岸帶生態的自我修復能力無法承擔持續的損耗，從而導致海岸帶生態安全狀態表現不佳。

3 深圳填?？臻g演變驅動機制———利益導向機制

政府作為利益導向的政策主體，主要通過經濟政策、城市規劃和海洋管理等手段推動填海從對空間經濟利益迫切追求轉向兼顧生態利益和可持續發展（圖4）。在此之下，企業和公眾相應的行為觀念都發生了變化，共同幫助填海實現了理性發展，使之符合經濟社會發展全面綠色轉型趨勢下的城市整體利益。

3.1 政府：從經濟利益謀求走向生態利益考量

3.1.1 經濟政策引導填海發展

經濟政策是填海發展最原始和直接的驅動因素。特區成立初期形成了憑借毗鄰香港的區位優勢發展加工貿易、農業出口的外向經濟發展政策[26]。隨后出臺的加工區政策、“三來一補”政策帶動了深圳西部半島工業、港口填海項目的發展（圖5）。而1986年起，在面臨財政貨幣雙緊縮下，深圳通過出臺《深圳經濟特區土地管理體制改革方案》、貫徹《國務院關于鼓勵外商投資的規定》和發布《深圳市人民政府關于扶持外貿發展擴大出口的若干措施》，以土地財政、外資利用、出口創匯作為支持特區建設的重要經濟手段（圖6）。隨后為加速產業升級和創新發展設置的保稅區、科技園區和自貿區政策等進一步為填海供給提供了正向動力，使城市在不斷繼承完善產業填海項目的同時也確定了一大批基礎設施填海項目。在經濟取得快速發展后，政府意識到粗放式追求經濟發展給城市生態環境造成了破壞，從而轉向以循環經濟發展模式進行合理引導，統籌經濟社會發展和生態環境保護，以少量新增填海空間服務于自貿區、大灣區重要項目，并促進已填海空間落實創新和綠色功能。

3.1.2 城市規劃指引填海空間

城市規劃作為重要公共政策，通過確定建設用地范圍、布局和功能來對填海進行一定規劃。對深圳填海具有重要指引意義的4次總體規劃分別是1982版《深圳經濟特區社會經濟發展規劃大綱》《深圳經濟特區總體規劃（1986—2000）》《深圳市城市總體規劃（1996—2010）》和《深圳市城市總體規劃（2010—2020）》（以下分別簡稱《82版總規》《86版總規》《96版總規》和《10版總規》）。通過歷版規劃的對比發現（表4），在填海空間規劃布局層面，4版總規呈現了“由西及東”最終走向“東西統籌”的特點，說明填?？臻g規劃布局最初深受我國香港的外溢作用影響，到后期才體現出更多的深圳“自我意識”的覺醒，如城市內部宜居品質的考慮;在功能規劃層面，對外交通布局始終是特區空間頂層設計中的關鍵環節，從擴建到完善，總規的填海空間布局幫助了大型對外交通用地實現內聯腹地，外聯重洋———特別是《86版總規》為應對城市發展速度超出預測，對交通等基礎設施進行大規模彈性預留，標志著深圳大規模填海建設的開端[27]。而作為發展備用地的西部填海空間初步展現了政府對城市新區的戰略構想;在規劃意義層面，最突出的是在后期《10版總規》中陸海統籌的理念初顯，形成了東西海域發展定位-岸線分段指引-重點項目落實-空間發展時序的點線面結合填海時空發展指引框架;并在第130條規定“規劃期內，除西部濱海岸線可按擬定計劃開展適當的填海工程外，其它濱海岸線地區原則上不得進行大規模填海造地活動”。由此，城市規劃擺脫了單一的“向海思維”，開啟了陸海共治和生態與發展共謀。

3.1.3 海洋管理約束填海行為

政府進行海洋管理主要包括編制海洋空間規劃和制定或執行相關海洋法律、法規或條例等。我國海洋立法具有滯后性，2002年1月《中華人民共和國海域使用管理法》施行，而海洋基本法仍在研究當中。由于法律在地方傳導滯后，以及在實際實施過程中部分利益主體的尋租行為，前3個階段的填海未真正受到約束。2018年國務院下發的《關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》（以下簡稱《通知》）通過嚴控新增填海項目和嚴格審批程序限制圍填?；顒樱⑷∠麌詈５胤侥甓扔媱澲笜?，此舉標志著填海開始受到全面約束。在生態利益大局之下，深圳在2018年發布的《深圳市海岸帶綜合保護與利用規劃（2018—2035）》中對能源和生物醫藥填海項目提出了圍填海嚴格管制;在2019年發布的《深圳經濟特區海域使用管理條例》第五條規定“除國家批準建設的重大項目外，全面禁止圍填?！?。

3.2 政府作為利益導向的政策主體對企業和公眾的影響

3.2.1 企業：從規模擴張走向生態集聚

企業作為填海的第二利益主體，其直觀需求是獲得土地進行生產進而獲得經濟利益。而早期工業企業為追求效用最大和規模效應而快速擴張，濱海產業生態碎片化特征明顯。在1993年深圳停止登記“三來一補”企業之前，相關企業為便于聯系我國香港、減少運費成本，大多選址于特區腹地內交通便利的地區。這些企業自主性強且用地低效，因而規模擴張較為明顯。以西部半島的蛇口工業區為例，在特區成立初期是由招商局進行統一管理和開發，而在其成立第三年（1981年）便向深圳市提出發展空間不足、希望增加用地[28]。而后在長達40年的政策引導和產業演進下，低端產業向關外遷移，高新綠色產業向濱海集聚，深圳濱海產業集聚化程度加強。如孔祥勤等[29]對2015—2020年的海洋產業集中化程度進行測定，發現集中度指數均大于0.5且最小值超過了0.765，表明填海發展到后期，深圳海洋產業實現了較高水平的集群分布，政府的政策引導取得了較好的效果。

3.2.2 公眾：從跟隨式參與走向批判思考

特區成立初期，公眾對個人利益的追求體現在積極投入生產。在早期開山填海和工業生產中，公眾表現出積極的勞動熱情。而在利益導向下，公眾逐漸開始對填海的行為開始反思，并不斷通過社交媒體呼吁對填海造成的生態負面影響給予關注。例如，在2014年深圳新聞網關于中石油深圳液化天然氣（LNG）應急調峰站項目的公眾調查中，83.38%的網友持反對態度。公眾的利益觀轉變為填海帶來了輿論壓力，間接幫助了填海走向理性回歸[30]。

4 總結與展望

4.1 結論與建議

1980—2020年，深圳市填?？偯娣e91.68km2，海域整體開發強度呈西強東弱。填海行為直接引起海岸線發生變化，使得自然岸線保有率下降49.92%，且西部海域基本開發為人工岸線。填海空間演變受利益導向機制驅動，其中，政府作為政策主體，通過包括經濟政策、城市規劃和海洋管理等途徑，引導政府自身、企業及公眾理性對待填海，使得填海從落實空間經濟發展目標轉向更全面的統籌發展與保護。后階段政府的政策調整體現出對于城市空間發展模式的反思和對生態宜居的追求，并促進了企業的生態集聚和擴大了公眾參與。

以深圳為鑒，其他沿海城市填?？臻g發展應當注重以下兩點。

（1）歷史填海項目應積極展開生態修復與利益補償。對于已批已填、已填未批和已填未建的歷史填海項目，應積極綜合采取生態恢復、集約利用、污染防治、景觀提升等多種可持續措施以解決圍填海歷史遺留問題、修復填海建設帶來的生態損失，同時拆除不達標的填海項目。更重要的構建海洋生態利益補償機制，按照“誰受益，誰補償”的原則，綜合政府補償和市場補償，要求已通過填海獲得經濟利益的主體付費，并補償于生態利益受損主體。

（2）新增填海項目需審慎權衡經濟利益與生態利益?！锻ㄖ钒l布后，重要的新增填海項目仍可報國務院審批。但本土實證研究已經表明經濟效益無法彌補生態損失：對杭州灣地區1980—2015年海岸線變化及生態損失和經濟收益貨幣分析的研究表明，地區因圍填海造成的生態服務價值損失已經超過了經濟收益[32]。這對其他沿海城市和地區來說都是一個警醒：城市經濟發展、土地利用和生態保護必須長期綜合考慮。特別是中等和不發達地區應借助國土空間“一張圖”實施監督系統和城市體檢評估，嚴格落實海洋生態紅線保護制度，嚴防違法填海行為的發生。

4.2 未來填海發展趨勢展望

為促進陸海統籌發展和一體化開發保護利用，未來應在以下兩個方面探索填海空間發展路徑。

（1）基于國土空間用途管制的填海空間資源開發。用途管制是強化陸海統籌發展的制度保障。在規劃環節，填?？臻g應納入城鎮開發邊界，并在邊界內編制詳細規劃，同時以激勵性區劃的方法鼓勵對已填海未建設用地的合理安排、土地混合利用和低碳功能引領，使填海空間成為對接陸海產業、建設海洋產業生態圈的前沿地帶。在實施環節，填?？臻g的開發、利用和保護應符合國土空間用途管制確定的區域、邊界、用途和使用條件，必要時可按準入清單核發規劃許可。在監督環節，動態督察用途變更現象，限制填?？臻g用途改變，防止建設項目侵占海洋空間[32-33]。

（2）基于區域利益的填?？臻g資源調控與規劃響應。未來填海空間發展不應局限在城市層面的利益實現。為實現陸?？缦到y空間治理和區域協調，大灣區城市的填?？臻g發展可依托現行國土空間規劃傳導體系實現區域協同。在市級國土空間總體規劃中，研判城市填海空間在銜接區域發展格局中的作用，重點落實區域生態格局、基礎設施、產業分工的用地布局。對于市域內效益尚低的填?？臻g可以進行空間置換和資源重組，通過調整國土空間用地用海規劃分區，或在詳細規劃中調整資源組合模式，提高整體空間效益。在省級或都市圈國土空間規劃中，確定區域性填?？臻g資源保護與開發利用的總體方向，以海灣或岸段為單元探索空間資源管控、生態保護與修復、產業布局優化、人居環境品質提升等發展指引[34]。

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